論彈性行政組織及其法律問題
——以應(yīng)急管理行政為中心

劉 紅

一、序言

職權(quán)法定是行政組織法上的一項(xiàng)基本原則，越權(quán)無效也是行政行為效力理論的一塊基石。但是，這種“常識(shí)性”的知識(shí)正越來越面臨著來自實(shí)踐的挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)來自多個(gè)方面，但首先來自日益重要的風(fēng)險(xiǎn)行政與應(yīng)急行政。風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的高度不確定性，以及由此產(chǎn)生的對(duì)應(yīng)急管理行政的靈活性、個(gè)案性的需求，常常要求政府在不同的情景條件下承擔(dān)迥然不同的職責(zé)。對(duì)于某一特定領(lǐng)域的行政管理，在平常狀態(tài)下政府可能只需要以避免風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)實(shí)施日常監(jiān)管，在危機(jī)發(fā)生時(shí)卻需要在最短的時(shí)間內(nèi)實(shí)施緊急處置，甚至啟動(dòng)在常態(tài)下不可能擁有的特殊權(quán)力。顯然，通過設(shè)置不同的政府機(jī)構(gòu)在不同狀態(tài)下履行不同的職權(quán)，這樣的方案無論從什么角度來看都是極其荒誕的。因此，法律選擇為同一行政機(jī)關(guān)在不同條件下設(shè)置不同的職權(quán)，從而使其行使職權(quán)的空間和彈性越來越大。但在一般情況下，這種制度安排還不至于改變行政機(jī)關(guān)在組織法上的成分和角色，例如其組成、性質(zhì)和隸屬關(guān)系。但在十分特殊的情況下，這些因素也可能發(fā)生改變，從而使得同一行政組織在不同情景下可能擁有不同的組織法角色。對(duì)于這樣的行政組織，在現(xiàn)有的法律概念譜系中還無法找到現(xiàn)成概念來指稱。在此，我們姑且稱之為“彈性”的行政組織。

對(duì)于“彈性行政組織”，我們先嘗試性地做這樣一個(gè)定義：指的是根據(jù)法律的規(guī)定，在特定情況下可以行使其平常狀態(tài)下所不具備的職權(quán)，其組成、性質(zhì)、地位、隸屬關(guān)系等組織法因素與平常狀態(tài)也有所不同地履行公共管理職能的組織。對(duì)于“彈性行政組織”，本文試圖解決這樣的幾個(gè)問題：“彈性行政組織”是如何在應(yīng)急管理行政的過程中出現(xiàn)的？對(duì)于“彈性行政組織”的功能、職權(quán)和職責(zé)履行方式，應(yīng)當(dāng)做何種制度上的安排？如何回應(yīng)“彈性行政組織”的出現(xiàn)給職權(quán)法定等法律原則帶來的挑戰(zhàn)？

二、應(yīng)急管理行政與“彈性行政組織”

應(yīng)急管理行政，指的是以公共突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)為中心展開的一系列行政管理活動(dòng)。突發(fā)事件的基本特點(diǎn)有三：發(fā)生的突然性、發(fā)展的不確定性、損害后果的嚴(yán)重性。相應(yīng)地，應(yīng)急管理行政與一般的行政管理活動(dòng)也存在著明顯的區(qū)別，其核心就是一種能力的擴(kuò)張。突發(fā)事件是一個(gè)基于能力本位得到的定義，一個(gè)事件之所以稱其為“突發(fā)”，就是因?yàn)樗膽?yīng)對(duì)超出了相關(guān)主體平常狀態(tài)下的能力水平。那么，為了應(yīng)對(duì)這種不尋常的事件，解決這種事件對(duì)組織運(yùn)行和社會(huì)秩序帶來的破壞，應(yīng)對(duì)者就需要在極短的時(shí)間內(nèi)極大地增強(qiáng)其能力。譬如，它需要使用更多的人財(cái)物方面的資源，它需要更多的犧牲與服從，它需要在更大程度上在做出錯(cuò)誤決策時(shí)可以豁免或減輕自身的責(zé)任。一句話，它需要更強(qiáng)大的緊急權(quán)力。而在危機(jī)結(jié)束后，這種特殊的權(quán)力又將被剝奪，應(yīng)對(duì)者重新平淡無奇地履行其日常的管理職責(zé)，就像出籠的猛獸被重新關(guān)進(jìn)籠子里一樣。盡管法律研究者總是不忘強(qiáng)調(diào)緊急權(quán)力的危險(xiǎn)性以及為這種權(quán)力套上枷鎖的必要性，但這種問題永遠(yuǎn)都是第二位的。第一位的問題是——政府需要這樣的權(quán)力——否則危機(jī)無法克服，一切皆成奢談。因此，承擔(dān)應(yīng)急管理職能的行政機(jī)關(guān)在職權(quán)上相對(duì)于其他的行政機(jī)關(guān)總會(huì)擁有更多的彈性，它們可以在必要的情況下行使平常所沒有的許多權(quán)力。這種權(quán)力的內(nèi)容和行使的條件可能已經(jīng)得到法律的明文規(guī)定，或者通過應(yīng)急預(yù)案在法律概括性授權(quán)的前提下具體地賦予它們。

但是，這種在不改變組織角色的前提下賦予組織更大職權(quán)的做法，其彈性空間仍然是有限的。這樣的制度設(shè)計(jì)在對(duì)付常規(guī)的突發(fā)事件時(shí)也許是奏效的，而在面對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)仍然會(huì)力有不逮。所謂非常規(guī)突發(fā)事件，指的是前兆不充分，具有明顯的復(fù)雜性特征和潛在的次生、衍生危害，破壞性嚴(yán)重，采用常規(guī)管理方式難以克服的突發(fā)事件。非常規(guī)突發(fā)事件是應(yīng)對(duì)主體與事件本身在動(dòng)態(tài)情景下相互作用、相互影響的過程，其事件本身呈現(xiàn)出對(duì)發(fā)生原因的難以預(yù)測(cè)性、演變過程的不確定性和影響后果嚴(yán)重的社會(huì)危害性等特點(diǎn)；然而，從應(yīng)對(duì)主體而言，則表現(xiàn)出超出其既有的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知范圍和常規(guī)手段下的應(yīng)對(duì)可控性，因而需要采用非常規(guī)方式予以應(yīng)對(duì)。[注]林鴻潮、詹承豫：《非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與應(yīng)急法的重構(gòu)》，《中國(guó)行政管理》2009年第7期。

非常規(guī)突發(fā)事件一旦發(fā)生，將可能動(dòng)搖人類已經(jīng)取得并且被確認(rèn)的應(yīng)對(duì)既往突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)法則，同時(shí)也將迫使人們突破現(xiàn)有的制度框架去尋求更為廣闊的應(yīng)急決策空間，從而對(duì)現(xiàn)行應(yīng)急管理的法律系統(tǒng)造成沖擊。[注]高小平、侯麗巖：《危機(jī)管理方法論初探》，《中國(guó)行政管理》2005年第5期。首先受到?jīng)_擊的就是承擔(dān)應(yīng)急管理職能的公共組織，因?yàn)樵诜浅Ｒ?guī)突發(fā)事件背景下，如果不突破其組織法上的角色定位，即使將其緊急權(quán)力運(yùn)用到極限也不能獲得克服危機(jī)的必要能力。此時(shí)，組織就應(yīng)當(dāng)被賦予更加靈活的角色，原有的應(yīng)急組織框架應(yīng)當(dāng)被進(jìn)一步打破，出現(xiàn)“彈性行政組織”。譬如，特定的應(yīng)急組織可能被賦予其他組織的權(quán)力甚至其上級(jí)組織的權(quán)力，或者擁有協(xié)調(diào)指揮其他平行的組織甚至高一級(jí)組織的權(quán)力，或者直接擁有向更高一級(jí)組織直接負(fù)責(zé)的地位。在十分極端的情況，如發(fā)生巨災(zāi)的情況下，各種公共權(quán)力——包括政府、政黨、軍隊(duì)——之間的界限甚至可能被打破，形成一種擁有全面的公共權(quán)力的特殊組織。

美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)的發(fā)展和演變，可以看作是應(yīng)急管理行政中彈性行政組織出現(xiàn)的一個(gè)典型例子。1979年，卡特政府組建FEMA時(shí)，將其定位為一個(gè)兼顧民防和非軍事應(yīng)急管理的內(nèi)閣級(jí)的、綜合性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。FEMA的綜合性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是其職能范圍覆蓋大多數(shù)公共突發(fā)事件；二是其危機(jī)管理活動(dòng)貫穿于突發(fā)事件產(chǎn)生發(fā)展的全過程。在20世紀(jì)八九十年代，隨著蘇聯(lián)解體而帶來的核威脅的解除，以及接踵而至的巨災(zāi)的打擊，克林頓政府對(duì)FEMA實(shí)施了必要的組織變革。變革的核心有兩點(diǎn)：一是將主要用于軍事目的的民防職能剝離出去；二是以巨災(zāi)應(yīng)對(duì)為目標(biāo)，與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州及地方政府、私人部門、志愿者組織以及軍隊(duì)的應(yīng)急管理部門建立了合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理的“全主體”整合，大大提升了以FEMA為樞紐的整個(gè)國(guó)家應(yīng)急管理組織的能力。但是，F(xiàn)EMA的能力在9.11之后遭遇了挫折。美國(guó)人認(rèn)為類似9.11這樣的恐怖襲擊更接近于一場(chǎng)“戰(zhàn)爭(zhēng)”而不是“災(zāi)害”，F(xiàn)EMA的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力在于災(zāi)害而不是戰(zhàn)爭(zhēng)，反恐非其所長(zhǎng)。為了整合反恐和救災(zāi)這兩重目標(biāo)，美國(guó)組建了國(guó)土安全部，F(xiàn)EMA作為其一個(gè)部分被納入其中。在這種情況下，F(xiàn)EMA喪失了其作為一個(gè)內(nèi)閣級(jí)部門的地位，開支受制于國(guó)土安全部，其地位類似于中國(guó)的“國(guó)務(wù)院組成部門管理的機(jī)構(gòu)”，即所謂的“部管國(guó)家局”了。按照美國(guó)人的設(shè)計(jì)，整合了反恐和救災(zāi)職能的國(guó)土安全部能力將更加強(qiáng)大，并能夠在兩種職能之間順利切換。但事與愿違，國(guó)土安全部以反恐為核心開展工作，嚴(yán)重忽視了對(duì)其他公共突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，重反恐、輕救災(zāi)，極大地侵蝕和削弱了FEMA原有的資源和能力。其直接結(jié)果就是在2005年卡特里娜颶風(fēng)的打擊下盡顯狼狽?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)發(fā)生后，美國(guó)公眾對(duì)國(guó)士安全部的應(yīng)對(duì)不力深感失望，有人主張恢復(fù)FEMA最初的獨(dú)立地位。但如此一來，必將導(dǎo)致FEMA與國(guó)土安全部?jī)商讘?yīng)急管理機(jī)構(gòu)在資源和能力上的分割，并可能導(dǎo)致部門間的掣肘沖突。美國(guó)政府最后選擇將FEMA設(shè)計(jì)為一個(gè)“彈性”的行政組織，即在國(guó)士安全部的框架下改革FEMA。美國(guó)總統(tǒng)布什于2006年10月4日簽署了《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》，賦予FEMA以新的職能，新的FEMA將繼續(xù)作為國(guó)土安全部的組成單位而存在，負(fù)責(zé)有關(guān)恐怖襲擊的準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)。一旦遇到緊急狀態(tài)，F(xiàn)EMA可以被提升為內(nèi)閣級(jí)部門，其長(zhǎng)官直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，脫離國(guó)土安全部的管理，主導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對(duì)工作。[注]王宏偉：《FEMA的演變與發(fā)展——透視二戰(zhàn)后美國(guó)應(yīng)急管理的四次大變革》，《中國(guó)應(yīng)急管理》2007年第4期。

從FEMA發(fā)展演變的軌跡我們可以發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理組織的每一次革新都是對(duì)特定時(shí)代危機(jī)管理形勢(shì)和危機(jī)應(yīng)對(duì)任務(wù)的回應(yīng)。當(dāng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的綜合性程度不斷提高，綜合性災(zāi)害日漸成為主要威脅的時(shí)候，F(xiàn)EMA應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)巨災(zāi)開始變得頻繁從而需要應(yīng)急組織積聚起更多的資源時(shí)，F(xiàn)EMA被賦予了整合其他應(yīng)急力量的樞紐地位。當(dāng)反恐成為國(guó)家的核心任務(wù)時(shí)，F(xiàn)EMA被整合到更龐大的國(guó)土安全部當(dāng)中。而當(dāng)反恐和救災(zāi)的目標(biāo)無法在傳統(tǒng)的組織框架下被良好地兼顧時(shí)，F(xiàn)EMA最終被塑造成了一個(gè)彈性組織，其地位可以在隸屬于國(guó)土安全部與直屬于總統(tǒng)之間伸縮，從而自動(dòng)地適應(yīng)反恐和應(yīng)急兩重目標(biāo)的需要。

在應(yīng)急管理行政中，除了與應(yīng)急管理的功能相適用而可能出現(xiàn)彈性行政組織，還可能出于與應(yīng)急管理資源相適用的需要而出現(xiàn)彈性組織。在較低層級(jí)的地方政府或較小規(guī)模的公共組織中，其可以用于應(yīng)急管理的資源是相當(dāng)有限的，平常狀態(tài)和小規(guī)模突發(fā)事件應(yīng)對(duì)無需維持一個(gè)功能齊全、人員齊備的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。因此，也可能需要對(duì)其應(yīng)急管理組織進(jìn)行彈性化設(shè)計(jì)。例如，在美國(guó)學(xué)校的應(yīng)急管理中，根據(jù)功能的不同進(jìn)行劃分，其突發(fā)事件指揮系統(tǒng)ICS下設(shè)5個(gè)部門，即指揮部及其統(tǒng)轄下的行動(dòng)部、計(jì)劃部、后勤部、財(cái)務(wù)和管理部等。但在平常狀態(tài)或較小的危機(jī)事件中，一所學(xué)校的應(yīng)急指揮系統(tǒng)不可能常設(shè)這樣5個(gè)部門，而僅僅設(shè)立一個(gè)指揮部，完成ICS 5個(gè)部門的所有工作。但是，在程度較重、規(guī)模較大的危機(jī)事件中，則根據(jù)需要再行設(shè)立其他部門。通過這種動(dòng)態(tài)地調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、救援崗位和人員職責(zé)的方法，化解校園危機(jī)的突發(fā)性和不確定性所產(chǎn)生的組織架構(gòu)上的不適應(yīng)性，可使危機(jī)管理中的人力資源得以經(jīng)濟(jì)化利用。[注]方展畫、王東：《美國(guó)校園危機(jī)管理的組織架構(gòu)分析》，《高等教育研究》2008年第9期。

三、有關(guān)組織“彈性”的制度設(shè)計(jì)

既然在應(yīng)急管理行政中，特定的組織可能出于與應(yīng)急管理功能或資源相適應(yīng)的需要可能被賦予必要的“彈性”。那么，這種彈性化的制度設(shè)計(jì)，可能體現(xiàn)在哪些方面呢？筆者認(rèn)為，其最常見的體現(xiàn)是組織規(guī)模和組織權(quán)力兩個(gè)方面，在極為特殊的情況下，還可能體現(xiàn)在組織的性質(zhì)和隸屬關(guān)系等方面。

第一，規(guī)模上的彈性。對(duì)于承擔(dān)應(yīng)急管理職能的公共組織而言，規(guī)模往往意味著資源。應(yīng)急管理行政在不同狀態(tài)下面臨的任務(wù)是存在巨大差別的。在平常狀態(tài)下，應(yīng)急管理組織只承擔(dān)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、評(píng)估與監(jiān)控等日常管理職能。而在突發(fā)事件的事中應(yīng)對(duì)中，其職能也因事件規(guī)模的不同而存在明顯差別。在應(yīng)急日常管理、應(yīng)對(duì)小規(guī)模事件、應(yīng)對(duì)大規(guī)模事件、應(yīng)對(duì)非常規(guī)事件等不同的職能狀態(tài)下，應(yīng)急組織在資源的需求上有著極大的不同，其規(guī)模也可能需要隨之發(fā)生變化。這種規(guī)模的變化，并不簡(jiǎn)單表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)編制的增加和減少——實(shí)際上，這樣的變化既是不現(xiàn)實(shí)的，也是沒有意義的——而是主要體現(xiàn)為將擁有不同應(yīng)急資源的主體納入應(yīng)急組織當(dāng)中。這種組織規(guī)模上的彈性，主要體現(xiàn)在應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的構(gòu)成上。例如，一個(gè)城市的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在平常狀態(tài)下實(shí)際上是“休眠”的，最多只需要維持一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)來處理個(gè)別日常事務(wù)，如召集風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)議、發(fā)布應(yīng)急預(yù)案即可。在發(fā)生一般性突發(fā)事件的情況下，其應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)基本上是以一個(gè)專項(xiàng)指揮部的形式存在的——盡管在形式上該機(jī)構(gòu)可能保持著某一個(gè)統(tǒng)一的名稱，但事實(shí)上，此時(shí)除了與該種突發(fā)事件相關(guān)的部門外，這個(gè)機(jī)構(gòu)的其他部分仍然是“休眠”的。在發(fā)生重大或者特別重大突發(fā)事件的情況下，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的所有組成部門將被全面激活，成為一個(gè)全部門參與的應(yīng)急組織，從而有能力將政府內(nèi)部的各種應(yīng)急管理資源整合進(jìn)來。而在發(fā)生更為特殊的非常規(guī)突發(fā)事件的情況下，這個(gè)城市的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)可能還需要進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，將相鄰行政區(qū)域的政府、當(dāng)?shù)伛v軍、有代表性的非政府組織等主體納入其中，成為一個(gè)“全主體”參與的應(yīng)急組織，從而將更大范圍內(nèi)的資源整合進(jìn)來。例如，北京市將其應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)分為應(yīng)急委員會(huì)和專項(xiàng)應(yīng)急指揮部?jī)蓚€(gè)層級(jí)，根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)和規(guī)模選擇不同層級(jí)作為應(yīng)急響應(yīng)的主體，這在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)應(yīng)急組織的彈性化設(shè)計(jì)。[注]參見《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》第五條。

第二，權(quán)力上的彈性。應(yīng)急管理組織在權(quán)力上的彈性是由應(yīng)急管理行政——其是應(yīng)急決策的基本特點(diǎn)所決定的。應(yīng)急決策是在巨大的壓力環(huán)境和有限的約束條件下完成的特殊決策過程，是在突發(fā)事件已經(jīng)全面爆發(fā)或者即將爆發(fā)的情形下做出的。做出應(yīng)急決策所面臨的約束條件比常規(guī)決策要嚴(yán)苛很多，這至少體現(xiàn)在：(1)時(shí)間上更緊迫，決策者對(duì)于危機(jī)的處理只允許在極其有限的反應(yīng)時(shí)間內(nèi)，因?yàn)槭录蝗槐l(fā)，迫使決策者必須在短時(shí)間內(nèi)做出決策；(2)信息上更有限，決策信息的有限性可能表現(xiàn)為信息不完全、信息不準(zhǔn)確或信息不及時(shí)；(3)人力資源上更緊缺，由于時(shí)間緊迫，而且可供參考的決策信息和可供選擇的備選方案都極其有限，因此，決策者往往要承受巨大的決策壓力，在某種程度上往往只能依靠個(gè)人的直覺判斷做出決策；(4)技術(shù)支持上更稀缺，決策者所需要的通訊設(shè)施、交通工具、計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)等專業(yè)設(shè)備可能在危機(jī)發(fā)生后宣告失靈，給決策工作帶來很大困難。[注]薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌：《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》，清華大學(xué)出版社2003年版，第166-169頁。其中，有關(guān)決策信息的缺乏成為危機(jī)決策最大的制約因素。危機(jī)管理依賴于信息交換的能力和管理者依據(jù)所收集的信息制定有效行動(dòng)計(jì)劃的能力，因而收集、分析和傳播信息是危機(jī)決策者的直接任務(wù)，危機(jī)管理在本質(zhì)上就是一個(gè)信息收集、分析、傳遞和利用的信息管理過程。[注]Ian I.Mitroff and Christine M Pearson,Crisis Management: A Diagnostic Guide for Improving Your Organization’s Crisis Preparedness,San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1993, pp.22-40.因此，能否及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地獲得信息，直接關(guān)乎應(yīng)急決策者能否及時(shí)和有針對(duì)性地采取必要的緊急措施，健全信息的收集、整理與傳遞機(jī)制，因之對(duì)應(yīng)急決策非常重要。[注]鐘開斌：《危機(jī)決策：一個(gè)基于信息流的分析框架》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。然而，在應(yīng)急決策中，這一核心條件受到了極大限制。正是源于應(yīng)急決策的上述特點(diǎn)，應(yīng)急管理組織在決策中很難避免在常態(tài)下被視為越權(quán)的決策行為。這種情況下的制度設(shè)計(jì)將面臨一種兩難的選擇：如果堅(jiān)持合法性的目標(biāo)，要求應(yīng)急管理機(jī)關(guān)和其他行政組織一樣只能在法律已經(jīng)明確授權(quán)的范圍內(nèi)做出決策，必將嚴(yán)重影響其決策效能，導(dǎo)致其逃避決策責(zé)任，坐視危機(jī)發(fā)生和擴(kuò)大。如果對(duì)危機(jī)決策的權(quán)限完全不加約束，則有可能導(dǎo)致緊急權(quán)力的濫用，最終侵害公民權(quán)利。有鑒于此，一個(gè)妥協(xié)的方案就是對(duì)應(yīng)急管理組織的決策空間做出彈性的設(shè)計(jì)，通過法律上的預(yù)先授權(quán)，規(guī)定在特定緊急情況下，應(yīng)急管理組織可以超越其常態(tài)下的決策權(quán)限，行使其上級(jí)組織或其他組織的決策權(quán)，或者在違背一般法律程序的情況下做出決策，并規(guī)定在這種情況下決策的效力，以及對(duì)決策者責(zé)任的豁免條件。這種決策權(quán)限上的彈性設(shè)計(jì)與一般性的授予緊急權(quán)力是有所不同的。法律上對(duì)行政組織緊急權(quán)力的授予，指的是允許行政組織在緊急情況下行使常態(tài)下所不擁有的某些特殊權(quán)力。但在一般情況下，這些特殊權(quán)力仍是該組織法定權(quán)限的一部分，并非其他組織的權(quán)限。而上述有關(guān)緊急決策權(quán)的彈性設(shè)計(jì)，則是允許應(yīng)急決策機(jī)關(guān)在特殊情況下突破組織法上的權(quán)限劃分，直接行使其上級(jí)組織或其他公共組織的決策權(quán)限。

第三，組織性質(zhì)和層級(jí)上的彈性。這是一種類似于FEMA的制度設(shè)計(jì)，也是行政組織彈性化最極端的表現(xiàn)形式。行政組織在規(guī)模上的彈性，只是讓其在特殊情況下?lián)碛懈嗟馁Y源，并沒有改變?cè)摻M織在法律上的性質(zhì)及其在整個(gè)公共組織系統(tǒng)中的位置。在權(quán)力上的彈性設(shè)計(jì)，也只是使應(yīng)急管理組織可以在特殊情況下行使上級(jí)組織或其他組織某個(gè)方面的權(quán)力，而不是完全變成其他性質(zhì)或?qū)蛹?jí)的行政組織。從FEMA的例子可以發(fā)現(xiàn)，之所以需要對(duì)應(yīng)急管理組織的性質(zhì)和層級(jí)做彈性化的設(shè)計(jì)，其根本原因在于公共應(yīng)急管理目標(biāo)的多元化。突發(fā)事件的種類繁多復(fù)雜，即使是按照最簡(jiǎn)潔的分類，也存在著(準(zhǔn))戰(zhàn)爭(zhēng)事件與非戰(zhàn)爭(zhēng)突發(fā)事件的差別，而非戰(zhàn)爭(zhēng)的突發(fā)事件又包括若干基本類型，如可以劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共突發(fā)事件、社會(huì)安全事件等。不同突發(fā)事件的處置應(yīng)對(duì)既有共性，也有特性。因此，應(yīng)急管理組織既包括專業(yè)性組織，也包括綜合性組織。在公共應(yīng)急管理領(lǐng)域，綜合協(xié)調(diào)與專業(yè)分工是一對(duì)難以協(xié)調(diào)的原則：部門整合不足必將導(dǎo)致條塊分割、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、與鄰為壑；整合過度則可能損害危機(jī)應(yīng)對(duì)的專業(yè)水平和處置效果。一般來說，在日常應(yīng)急管理中應(yīng)更注重綜合協(xié)調(diào)，而在事中處置階段，專業(yè)性應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗟膹?qiáng)調(diào)。如何協(xié)調(diào)這二者的關(guān)系，是每一個(gè)國(guó)家公共應(yīng)急組織架構(gòu)中的一個(gè)大難題，而將應(yīng)急管理組織設(shè)計(jì)為在層級(jí)上可以切換、從而能夠適應(yīng)不同功能需求的“彈性化”組織，可以說就是解決這一難題的一種探索。美國(guó)政府對(duì)FEMA的彈性化設(shè)計(jì)，其核心目的也正是為了解決部門整合與分工之間的矛盾。在平常狀態(tài)下，出于對(duì)反恐這一核心目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)，將FEMA整合于國(guó)土安全部之下；在災(zāi)害緊急狀態(tài)下，有需要倚重FEMA應(yīng)對(duì)災(zāi)害的專業(yè)能力，便將其提升為對(duì)總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)的內(nèi)閣級(jí)部門。這種做法對(duì)于完善中國(guó)公共應(yīng)急組織的架構(gòu)是很有啟發(fā)意義的。在中國(guó)，關(guān)于政府應(yīng)急日常管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置一直爭(zhēng)論不休。很多研究者主張，目前置于各級(jí)政府辦公機(jī)構(gòu)之下的應(yīng)急管理辦公室層級(jí)太低、沒有實(shí)權(quán)、作用有限，應(yīng)當(dāng)將其升格為政府的組成部門或直屬機(jī)構(gòu)。反對(duì)者則認(rèn)為，應(yīng)急辦只有依托于政府的辦公機(jī)構(gòu)才能發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)功能，一旦獨(dú)立設(shè)置為一個(gè)部門，必將陷入與應(yīng)急管理專業(yè)部門的“條條分割”之中，變成惡性循環(huán)。筆者認(rèn)為，對(duì)各級(jí)政府的應(yīng)急日常管理機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行彈性化的設(shè)計(jì)或許是解決這一問題的有效途徑。在日常工作中，應(yīng)急辦仍作為政府辦公機(jī)構(gòu)的一個(gè)內(nèi)設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)，既可依托辦公機(jī)構(gòu)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，也可節(jié)約資源，避免與其他專業(yè)應(yīng)急管理部門機(jī)構(gòu)重疊、職能沖突。而在突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，應(yīng)急辦將升格為與政府辦公機(jī)構(gòu)平行的機(jī)構(gòu)，履行應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)的職能，依照應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的決策，直接協(xié)調(diào)專業(yè)應(yīng)急管理部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

四、“彈性行政組織”對(duì)法律原則的挑戰(zhàn)與回應(yīng)之道

“彈性行政組織”的出現(xiàn)必將給行政法上的某些重要原則帶來明顯的挑戰(zhàn)，影響最大的就是職權(quán)法定與越權(quán)無效的原則。

所謂“職權(quán)法定”，是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力不能自行設(shè)定，必須有法律的明確授權(quán)。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)；非經(jīng)法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能做出行政管理行為；行政機(jī)關(guān)不得享有超出法律授權(quán)范圍外的事務(wù)管理權(quán)。“越權(quán)無效”原則最初為英國(guó)行政法創(chuàng)制，最終為各國(guó)普遍接受，其基本表述是任何超越權(quán)限的行政行為或者行政命令都是無效的，即被“剝奪了法律上的有效性”。[注]張?jiān)剑骸队?guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第672頁。按照這樣的法律原則，行政組織在職權(quán)上必然只能是“剛性”的，法律上不應(yīng)當(dāng)允許“彈性”行政組織的存在。但是，彈性行政組織的出現(xiàn)是應(yīng)急行政領(lǐng)域的一種必要探索，是解決應(yīng)急管理組織與應(yīng)急管理功能、應(yīng)急管理資源相適應(yīng)難題的一個(gè)有效途徑。兩者的矛盾是顯而易見的。

這種矛盾歸根結(jié)底還是根源于法律的確定性與突發(fā)事件的不確定性之間的緊張關(guān)系。法律在應(yīng)急管理中的意義源自兩方面：一方面，應(yīng)急管理的法律是人類在與突發(fā)事件長(zhǎng)期斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的知識(shí)升華和方法積累，人們通過賦予其法的效力來指引人們的行動(dòng)，從而保證應(yīng)急管理的有序進(jìn)行。另一方面，當(dāng)人們應(yīng)對(duì)新的突發(fā)事件時(shí)，法律又構(gòu)成了一種外在的制度性約束條件，限制了人們?cè)趹?yīng)急管理中的決策選擇空間。對(duì)于不確定程度較低的一般性、常規(guī)性突發(fā)事件，法律的確定性、法律調(diào)整方式的普遍性很少受到挑戰(zhàn)。而在重大突發(fā)事件甚至非常規(guī)突發(fā)事件中，法律的確定性與突發(fā)事件的不確定性之間的緊張關(guān)系將明顯加劇，應(yīng)急管理的組織體系將難以以法律規(guī)定的方式運(yùn)行。此時(shí)，如果人們?nèi)匀蛔裱尚惺拢涂赡軐?dǎo)致災(zāi)難性的后果；如果人們?cè)诜芍鈱で笮碌慕鉀Q辦法，人們將面臨承擔(dān)法律責(zé)任的巨大壓力，因?yàn)闆Q策的后果是不可預(yù)測(cè)的；如果人們被允許摒棄法律而不擇手段，又必將在克服、戰(zhàn)勝危機(jī)的同時(shí)創(chuàng)造出不為法律所馴服的強(qiáng)大權(quán)力武器，繼而產(chǎn)生破壞甚至顛覆民主制度的危險(xiǎn)。

故而，在非常規(guī)突發(fā)事件中，欲繼續(xù)發(fā)揮法律系統(tǒng)在應(yīng)急管理中的保障和支持功能，就需要其具備足夠的彈性和適應(yīng)性。只有這樣的應(yīng)急法律系統(tǒng)，才能夠既在常規(guī)應(yīng)急管理中指導(dǎo)人們?nèi)绾慰朔щy，又能夠在非常情況下，在保留為實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)所必須的少數(shù)核心規(guī)則的同時(shí)，摒棄一切成法，為人們釋放出足夠的決策選擇空間。

需要注意的是，非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展和后果都具有高度的不確定性。當(dāng)這種不確定性被傳遞到它們的應(yīng)對(duì)方法時(shí)，不可避免地需要相當(dāng)大的靈活性和個(gè)別性，而這與法律調(diào)整所追求的確定性和普遍性正好相悖。因此，旨在處理非常規(guī)突發(fā)事件的法律制度必須具有足夠的適應(yīng)性。法律的適應(yīng)性，是指法律在每一特定場(chǎng)合都能夠?qū)崿F(xiàn)正義目標(biāo)的可能性程度。[注]高桐：《法律的確定性和適應(yīng)性：英國(guó)模式》，《比較法研究》1988年第2期。增強(qiáng)應(yīng)急法的適應(yīng)性，其核心目標(biāo)旨在確保非常規(guī)突發(fā)事件的靈活、個(gè)別處置能夠有效、合法地運(yùn)行。易言之，應(yīng)急法不僅應(yīng)為這種靈活而個(gè)別的處理提供正確的體制、必要的資源和充分的權(quán)力運(yùn)作空間，而且應(yīng)避免此類活動(dòng)的長(zhǎng)期性或淪為行政恣意。

對(duì)于彈性行政組織的出現(xiàn)，法律同樣應(yīng)當(dāng)作出彈性的、有效的回應(yīng)。首先，對(duì)于職權(quán)法定原則的理解應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大。行政職權(quán)之所謂“法定”，不一定就是法律上事先作出明確具體的、一成不變的規(guī)定，也可以是一種有條件的概括性、靈活性的授權(quán)。換言之，有關(guān)應(yīng)急管理組織在規(guī)模、權(quán)力、性質(zhì)和層級(jí)等方面的彈性設(shè)計(jì)，事先在法律上概括性地加以規(guī)定，既是可能的，也是必要的。對(duì)于應(yīng)急管理組織來說，無論是其組織規(guī)模的擴(kuò)張，還是允許其行使其他組織的權(quán)力，抑或是提升其層級(jí)、改變其性質(zhì)，其共同的前提都是發(fā)生了重大的、乃至非常規(guī)的突發(fā)事件。而這種前提是否具備是可以在法律上做出界定的，如以緊急狀態(tài)的宣告，以危機(jī)預(yù)警信息的發(fā)布和取消作為標(biāo)志。法律既可以概括性地規(guī)定，上述前提一旦出現(xiàn)，特定應(yīng)急管理組織的規(guī)模、權(quán)力和層級(jí)等隨之自動(dòng)發(fā)生變動(dòng)；也可以規(guī)定，在上述前提出現(xiàn)的情況下，由立法機(jī)關(guān)臨時(shí)做出決定。

至于越權(quán)無效原則，則應(yīng)當(dāng)順應(yīng)應(yīng)急決策的特點(diǎn)作出變通性的制度安排，放棄對(duì)應(yīng)急決策形式上合法性的控制，而是秉承實(shí)質(zhì)法治的理念，只保留保證應(yīng)急管理行為實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性這一核心目標(biāo)。其解決方式包括事前與事后兩種路徑。事前解決的路徑是在法律上預(yù)先規(guī)定好越權(quán)實(shí)施應(yīng)急管理行為的條件，實(shí)際上也就是一種附條件的概括性授權(quán)。事后解決則是建立應(yīng)急決策的事后追認(rèn)與責(zé)任豁免制度，允許應(yīng)急管理組織在緊急情況下越權(quán)做出的行為，由有權(quán)機(jī)關(guān)在事后進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的基礎(chǔ)上追認(rèn)其效力。對(duì)于在特殊情景下做出的違法的、錯(cuò)誤的決策，只要決策者的目的是正當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)豁免或者減輕決策者的法律責(zé)任。

五、結(jié)語

總而言之，彈性應(yīng)急組織作為應(yīng)急管理行政中出現(xiàn)的一種特殊的行政組織形態(tài)，通過在權(quán)力范圍、組織規(guī)模、組織層級(jí)等方面做出彈性化的設(shè)計(jì)，同應(yīng)急管理在不同情景下的功能需求和資源能力相適用，但不能忽視的是，彈性行政組織的出現(xiàn)必然給職權(quán)法定、越權(quán)無效等行政法原則帶來挑戰(zhàn)，在法律層面必須做出有效回應(yīng)、采取恰當(dāng)措施。

在處理突發(fā)事件的過程中，人類將逐步積累通過多次試驗(yàn)證明的正確方法，并將其形成體系，這些體系中最成熟的部分將形成法律。因此，應(yīng)急法代表了一種具有相對(duì)確定性的處理不確定性突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)之道。通過賦予其以法律的約束力，便可引導(dǎo)和約束人們的應(yīng)急管理行為，彰顯了“以不變應(yīng)萬變”的經(jīng)驗(yàn)理性。