鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化面臨的困境及解決途徑研究

郭 棟

(太原工業(yè)學(xué)院 黨委宣傳部，山西 太原 030008)

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、科學(xué)化的鄉(xiāng)村治理一直以來(lái)都是我國(guó)國(guó)家治理任務(wù)中的一個(gè)重要任務(wù)。特別是十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從這個(gè)角度來(lái)講，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化就成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體手段，其不僅僅是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的手段，而且是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展的必然要求，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化，鄉(xiāng)村治理能力與治理模式也會(huì)面臨新的挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵界定

對(duì)于“鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化”內(nèi)涵的界定，筆者在整理其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞鄉(xiāng)村治理的基本要素來(lái)闡述，即治理主體、治理目標(biāo)和治理方式等。筆者認(rèn)為，由于鄉(xiāng)村治理的要素發(fā)生了現(xiàn)代化變化，致使鄉(xiāng)村治理能力必須現(xiàn)代化。其中對(duì)于鄉(xiāng)村治理主體學(xué)術(shù)界有多種分類，通常認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括基層政府、村民自治組織、黨組織等，本文側(cè)重從鄉(xiāng)村治理微觀主體村干部和村民角度著重論證。

首先，重要治理主體方面。鄉(xiāng)村治理的主體多種多樣，既包括組織性的鄉(xiāng)村治理主體，如村民委員會(huì)；又包括群體性的鄉(xiāng)村治理主體，如潛在的群體組織；也包括個(gè)體性的鄉(xiāng)村治理主體。其中村干部作為村民自治組織村委會(huì)鄉(xiāng)村治理的主體和落實(shí)者，也是本文重點(diǎn)研究的治理主體。其作為國(guó)家政策的踐行者和基層矛盾的化解者，作為基層政府政策的重要執(zhí)行者，村干部是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要推進(jìn)力，面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)明顯異質(zhì)發(fā)展、農(nóng)村精英流失嚴(yán)重、利益分化不斷加速，各類矛盾和問(wèn)題呈現(xiàn)出了前所未有的多樣性和復(fù)雜性，極大地增加了基層治理工作難度，要改進(jìn)基層治理，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，對(duì)村干部自治能力的要求很高，此外需要多種主體共同努力，黨組織的作用也不可或缺[1]。

其次，治理核心參與主體方面。鄉(xiāng)村治理核心主體發(fā)生了變化。洶涌的城市化進(jìn)程中，新生代農(nóng)民工成了當(dāng)前主要的治理參與主體，也是村民實(shí)現(xiàn)自治的主干力量。這部分農(nóng)民，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、土地等都不是很熟悉(其中主要是80后)，畢業(yè)之后就進(jìn)城打工，源源不斷涌入城市，極少參與鄉(xiāng)村政治活動(dòng)，極大地改變了鄉(xiāng)村的原先治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)民工大部分時(shí)間在各級(jí)城市“打工”，但因其不是城市戶籍，又具有季節(jié)性流動(dòng)的特征，城市社區(qū)對(duì)其進(jìn)行管理存在不便之處，且其常年不在農(nóng)村，成了城市社區(qū)和農(nóng)村村委會(huì)兩不管的龐大人群。

再次，治理目標(biāo)方面。學(xué)習(xí)黨的十九大報(bào)告和習(xí)近平總書(shū)記一系列講話可知，從“三個(gè)全面”到“五個(gè)振興”再到“三總一保障”，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，加快“產(chǎn)、加、銷(xiāo)、游”融合發(fā)展，健全生態(tài)文明與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收。這是一個(gè)相互聯(lián)系又自成一體的宏觀目標(biāo)，該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)與生態(tài)文明等共同發(fā)展。

最后，治理手段、方式方面。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，強(qiáng)調(diào)要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這就要求在充滿活力的村民自治機(jī)制的基礎(chǔ)上，不斷完善鄉(xiāng)村的法治治理體系，形成以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制。該《意見(jiàn)》指出，鄉(xiāng)村治理必須將三者緊密聯(lián)系起來(lái)，單獨(dú)依靠任一資源都不可能實(shí)現(xiàn)，并厘清了鄉(xiāng)村治理的三個(gè)維度問(wèn)題：一是誰(shuí)來(lái)治理的問(wèn)題，解決了治理主體維度；二是依靠什么治理，解決了治理要以法律為規(guī)范的制度維度；三是解決了如何治理，強(qiáng)調(diào)了要形成自治、法治、德治相結(jié)合的有效格局。

二、鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化面臨的困境

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村村落結(jié)構(gòu)已經(jīng)被瓦解，現(xiàn)代鄉(xiāng)村村落的政治、經(jīng)濟(jì)、文化生態(tài)在被瓦解的同時(shí)又亟需重構(gòu)，這就給我國(guó)鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了諸多問(wèn)題。

(一)鄉(xiāng)村治理主體之村干部存在諸多的自身問(wèn)題

村干部作為鄉(xiāng)村治理工作的基石和主體，責(zé)任重大。但目前通過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村干部的治理理念普遍嚴(yán)重滯后，在治理過(guò)程中普遍存在家長(zhǎng)式管理方式，導(dǎo)致多元化的社會(huì)治理主體不能有效參與到農(nóng)村治理過(guò)程中去，治理權(quán)力在一些村干部手里出現(xiàn)了權(quán)力異化的傾向，成了村干部個(gè)人謀利的工具。另外，村干部普遍學(xué)習(xí)能力較弱，缺乏學(xué)習(xí)意識(shí)，改革創(chuàng)新意識(shí)差，統(tǒng)籌管理能力有限，工作方式簡(jiǎn)單粗暴，嚴(yán)重影響了黨和政府在基層的公信力，村干部隊(duì)伍遞進(jìn)機(jī)制不健全，科技素養(yǎng)不高，擔(dān)負(fù)不了在智慧治理過(guò)程中作為帶頭人的重任，加上缺乏相應(yīng)的考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，村干部改革創(chuàng)新的積極性不高，缺乏工作主動(dòng)性[2]。

(二)核心參與主體的高度變動(dòng)性及參與性不足，極大影響了鄉(xiāng)村治理的有效性

大量農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間季節(jié)性的“漂浮流動(dòng)”，使得鄉(xiāng)村治理主體具有了高度的“可變性”。此外一部分先富起來(lái)的農(nóng)民開(kāi)始在城市買(mǎi)房居住，雖然他們的戶籍和身份仍是“鄉(xiāng)村成員”，但事實(shí)上其幾乎不在鄉(xiāng)村生活，所以也幾乎不參與鄉(xiāng)村治理，這種狀況導(dǎo)致了其具有了高度變動(dòng)性和政治參與度極低的現(xiàn)象，極大影響了鄉(xiāng)村治理的有效性，鄉(xiāng)村的人員結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，甚至其土地制度、住房制度都存在極大的可變性和不穩(wěn)定性，這也給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了極大的問(wèn)題和挑戰(zhàn)[3]。例如，外出務(wù)工人員的農(nóng)村土地、住房難以成為融入城市的資本。

(三)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所需要的人才、資金、技術(shù)難以“逆流”回鄉(xiāng)村

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)需要人才、資金和資源的支撐，特別是產(chǎn)業(yè)支撐和人才支撐。隨著改革開(kāi)放的深化，傳統(tǒng)農(nóng)民源源不斷地涌入城市，為城市化建設(shè)貢獻(xiàn)力量，隨著農(nóng)民涌入城市帶來(lái)的是隨之而流入的人才、資源和資金。另一方面，眾所周知，現(xiàn)在我國(guó)各地農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要大量的資金、技術(shù)人才，這樣就存在了一種悖論，現(xiàn)有農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能支撐大量以農(nóng)為生的農(nóng)民生活，他們?yōu)榱松姹仨毜匠鞘袑ふ页雎罚衽d鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，根本性地解決鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，就需要人才、資金、技術(shù)“逆流”回農(nóng)村，但這似乎也不現(xiàn)實(shí)。這便是新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理，要實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間人才、資金和資源的自由雙向流動(dòng)，是鄉(xiāng)村治理亟待解決的根本性問(wèn)題[4]。此外與農(nóng)民利益緊密相連的土地制度與戶籍制度也在一定程度上限制了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前的“三權(quán)分置”改革，擴(kuò)大了農(nóng)民權(quán)益，但是在不同程度上仍存在制度上的缺陷，這也是影響治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素之一。

(四)治理手段和方式有多元化需求

現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理法律制度不夠健全，在法治、自治、德治方面結(jié)合不夠緊密。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)以法治為基礎(chǔ)，適度加強(qiáng)德治引導(dǎo)。我國(guó)已經(jīng)建立了完善的社會(huì)主義法制體系，農(nóng)村治理基本已提升到有法可依的層面。從法律層面，國(guó)家相關(guān)立法趨于完善，如與農(nóng)村治理密切相關(guān)的《村民委員會(huì)組織法》的修改，就是國(guó)家立法的一大進(jìn)步。但是鄉(xiāng)村各地自己制定出臺(tái)的村民自治章程和村規(guī)民約等仍存在質(zhì)量上參差不齊并不能及時(shí)修改調(diào)整的現(xiàn)象，甚至個(gè)別條款與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，抑或出現(xiàn)有而不用、長(zhǎng)期擱置、形同擺設(shè)。這必然出現(xiàn)解決問(wèn)題的依據(jù)混亂尷尬局面，所以治理手段不能單一，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理手段多元化，德治必不可少。

三、突破鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化困境的途徑

如何在現(xiàn)有鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)變化的基礎(chǔ)上，基于鄉(xiāng)村治理主體和對(duì)象所具有的特點(diǎn)，突破鄉(xiāng)村治理的困境。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下四個(gè)方面著手。

(一)多元主體合作共治，內(nèi)提高村干部素質(zhì)，外加強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)

鄉(xiāng)村治理主體內(nèi)要靠村干部，所以，村干部必須不斷加強(qiáng)自身理論學(xué)習(xí)和黨性修養(yǎng)。在復(fù)雜的基層環(huán)境中，村干部要堅(jiān)持用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，在貫徹落實(shí)相關(guān)政策時(shí)要勇于擔(dān)當(dāng)責(zé)任、積極作為，始終本著“群眾利益無(wú)小事”，切實(shí)維護(hù)好人民群眾的根本利益，堅(jiān)持以民為本的協(xié)同治理理念，把鄉(xiāng)村社會(huì)的其他治理力量吸納到治理體系中，建立整體性、包容性、有效性有機(jī)融合的治理機(jī)制，破除鄉(xiāng)村智慧治理的發(fā)展障礙。加強(qiáng)村干部隊(duì)伍遞進(jìn)培養(yǎng)，逐步擴(kuò)大村干部的選拔范圍，以防止村干部隊(duì)伍青黃不接。村干部要以“互聯(lián)網(wǎng)+”為平臺(tái)，利用市場(chǎng)機(jī)制合理配置各類資源來(lái)構(gòu)建智慧治理平臺(tái)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的收集與處理分析、逐漸探索移動(dòng)辦公、移動(dòng)政務(wù)建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村智慧治理更上一個(gè)新臺(tái)階。特別強(qiáng)調(diào)的是任何時(shí)候都不能忽略黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要保障[5]。

(二)保障農(nóng)民權(quán)益，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

從發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力角度來(lái)講，始終堅(jiān)持以增強(qiáng)鄉(xiāng)村綜合承載能力為重點(diǎn)，通過(guò)革新體制，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)村聚集產(chǎn)業(yè)、承載人口、輻射帶動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)的能力，努力形成產(chǎn)業(yè)支撐、城鄉(xiāng)融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、特色鮮明的鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展格局。當(dāng)然在推進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)治理模式的過(guò)程中要因地制宜，因俗而治，不能搞“一刀切”，大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。從解決農(nóng)民權(quán)益角度來(lái)說(shuō)，《土地承包法》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的一種新型權(quán)利，不再具有身份屬性，而成了一種非人格化的權(quán)利，從根本上解決了承包地拋荒問(wèn)題，也實(shí)現(xiàn)了抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。并且使用了“融資擔(dān)?！钡母拍睿o實(shí)踐發(fā)展留下了很大空間，這就將原先權(quán)利缺陷進(jìn)行了修補(bǔ)。另外，相關(guān)立法也應(yīng)進(jìn)一步明確對(duì)于農(nóng)民宅基地融資功能，這樣就從法律制度設(shè)計(jì)上解決了農(nóng)村集體土地的主要問(wèn)題。

(三)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)新鄉(xiāng)賢，發(fā)展新型鄉(xiāng)賢組織，吸引人才“逆流”鄉(xiāng)村

鄉(xiāng)賢要選擇的是客觀上有一定的工作能力，主觀上愿意出力回報(bào)鄉(xiāng)梓且具有開(kāi)拓創(chuàng)新精神的人士。在現(xiàn)實(shí)中受到村民支持的鄉(xiāng)賢，成為鄉(xiāng)村中內(nèi)生而來(lái)的一類社會(huì)精英，可以通過(guò)本人自愿、村莊推薦、政府核驗(yàn)的模式，發(fā)現(xiàn)、發(fā)展一批新鄉(xiāng)賢，并對(duì)他們進(jìn)行關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理能力，新技術(shù)、新媒體的應(yīng)用能力以及為村民服務(wù)的意識(shí)等方面的培訓(xùn)，幫助引導(dǎo)他們?cè)卩l(xiāng)村治理中更好地發(fā)揮作用，達(dá)到傳達(dá)資訊、綜合民意、組織動(dòng)員、身言教化和樹(shù)立榜樣等方面效果。離開(kāi)家鄉(xiāng)的社會(huì)精英同樣是潛在的新鄉(xiāng)賢，要充分挖掘他們回鄉(xiāng)的動(dòng)力， 通過(guò)拓寬離土鄉(xiāng)賢歸鄉(xiāng)服務(wù)投資創(chuàng)業(yè)的渠道，破除他們回鄉(xiāng)貢獻(xiàn)力量的無(wú)形障礙。另外，還應(yīng)借鑒學(xué)習(xí)在組織鄉(xiāng)賢和建設(shè)鄉(xiāng)賢文化等方面已經(jīng)有所成就的地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如成立鄉(xiāng)賢理事會(huì)、鄉(xiāng)賢工作室等組織，建立鄉(xiāng)賢微信群、QQ 群等新媒體交流平臺(tái)[6]。

(四)多元化治理手段，形成自治、法治和德治融合統(tǒng)一且有效的鄉(xiāng)村治理新格局

筆者認(rèn)為在鄉(xiāng)村治理體系中，堅(jiān)持自治是基礎(chǔ)，法治是根本，德治是先導(dǎo)，在繼續(xù)完善鄉(xiāng)村治理國(guó)家立法外，應(yīng)適度加大對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約和地方性規(guī)范的合法性審查與適當(dāng)調(diào)整，為鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)法治化治理提供基礎(chǔ)框架。德治即在自治、法治的基礎(chǔ)上，一方面借鑒吸收傳統(tǒng)鄉(xiāng)村德治的歷史經(jīng)驗(yàn)，傳承鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，以文載德、以德育人，尊重鄉(xiāng)村優(yōu)良傳統(tǒng)；另一方面深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范，整合改造鄉(xiāng)村特有的價(jià)值體系并實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，提煉和培育新時(shí)代鄉(xiāng)村核心價(jià)值觀，構(gòu)建村民自覺(jué)踐行和遵循的行為規(guī)則體系[7]。鄉(xiāng)村德治建設(shè)，需要建立健全“以規(guī)立德、以文養(yǎng)德、以評(píng)弘德和家風(fēng)建設(shè)”的德治建設(shè)體系。以規(guī)立德，即用鄉(xiāng)規(guī)民約樹(shù)立德治權(quán)威；以文養(yǎng)德，即用鄉(xiāng)村文化滋養(yǎng)文明鄉(xiāng)風(fēng)；以評(píng)弘德，即用道德評(píng)價(jià)弘揚(yáng)新風(fēng)正氣；家風(fēng)建設(shè)，即用良好的家規(guī)家訓(xùn)涵養(yǎng)家庭成員的道德情操。全方位、多角度引導(dǎo)村民形成積極向上的道德規(guī)范，從而改進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化離不開(kāi)自治、法治、德治的相互融合，它們的特點(diǎn)和作用各不相同，自治的成本最低、效率最高；法治最具有說(shuō)服力、公信力；德治可以有效破解法律手段太硬、說(shuō)服教育太軟、行政措施太難等諸多難題。自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是符合中國(guó)國(guó)情特點(diǎn)的鄉(xiāng)村治理體系。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在抓好村干部帶頭作用的同時(shí)，完善以保障農(nóng)民權(quán)益為核心的農(nóng)村發(fā)展體制，使得自治、法治、德治形成合力，形成共建、共治、共享的鄉(xiāng)村治理格局，才能最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。