論壓力型大氣污染治理的財(cái)稅優(yōu)化邏輯

王文婷 黃家強(qiáng)

一、引言

歷史長(zhǎng)河涓涓不壅，中國(guó)改革開(kāi)放已邁入40年關(guān)口，“對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放”的政策實(shí)施效果令世界驚嘆，締造了富有中國(guó)特色的發(fā)展奇跡。然而，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的代價(jià)是生態(tài)環(huán)境的不堪重負(fù)，尤其是以霧霾天氣為首的大氣污染危機(jī)四伏。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的日益提升，社會(huì)主要矛盾已發(fā)生變化，如何既保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)滿足人民美好需要的帶動(dòng)作用，又借助國(guó)家干預(yù)實(shí)現(xiàn)對(duì)不平衡不充分發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)節(jié)作用，實(shí)乃環(huán)境與經(jīng)濟(jì)二元協(xié)調(diào)的核心旨意。長(zhǎng)期以來(lái)，在大氣污染防治領(lǐng)域中國(guó)不斷加強(qiáng)大氣環(huán)境立法、執(zhí)法與司法力度，取得了一定的治理成效，空氣質(zhì)量得以明顯改善。面對(duì)環(huán)境污染現(xiàn)狀與環(huán)境善治目標(biāo)的巨大落差，為確保中央的環(huán)保政策和指標(biāo)任務(wù)能夠在地方不打折扣地執(zhí)行，以及保證國(guó)家的環(huán)保行動(dòng)得到企業(yè)、民眾的積極遵從與響應(yīng)，受利于中央集權(quán)體制和行政主導(dǎo)國(guó)家，大氣污染的壓力型治理模式能夠盡速產(chǎn)生短期的善治效應(yīng)。該模式以開(kāi)展不定期環(huán)境治理專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)為契機(jī)，試圖通過(guò)對(duì)地方和社會(huì)施以強(qiáng)壓來(lái)提升環(huán)保認(rèn)同；以環(huán)保績(jī)效指標(biāo)考核為途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方環(huán)境自主治理結(jié)果的最終控制；以財(cái)政資金專項(xiàng)化管理為形式，意欲取得財(cái)政激勵(lì)和監(jiān)管地方行動(dòng)的制度效果。不過(guò)，壓力型環(huán)境治理模式一直存在行政合法危機(jī)、地方利益異化以及項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等多重困境，難以成為環(huán)境長(zhǎng)期善治所需的理想治理模式。

環(huán)境治理非政府一己責(zé)任，而系政府、市場(chǎng)以及社會(huì)等多中心治理格局。因而，環(huán)境政策設(shè)計(jì)應(yīng)以具備“回應(yīng)性和反促性”為原則，即中央制定環(huán)境政策應(yīng)當(dāng)顧及到其對(duì)地方、市場(chǎng)以及社會(huì)促進(jìn)自愿環(huán)保行動(dòng)的意義，環(huán)境善治的長(zhǎng)久持續(xù)應(yīng)體現(xiàn)互動(dòng)治理要求，而非如壓力型治理模式只考慮單向性的自上而下的命令—執(zhí)行—控制。正因此，中國(guó)近年來(lái)更為注重市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具(如綠色金融、排污權(quán)交易、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等)以及自愿型政策工具(如環(huán)境信息披露、環(huán)保自愿協(xié)議以及公民參與機(jī)制等)的開(kāi)發(fā)與實(shí)施，而財(cái)稅政策是該網(wǎng)絡(luò)型政策系統(tǒng)的重要組成部分，集中表現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)稅的立法確立、稅制改革的綠色導(dǎo)向以及環(huán)境財(cái)政聯(lián)邦的改革進(jìn)路。總而言之，財(cái)稅政策的倡導(dǎo)與實(shí)行有利于優(yōu)化權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、發(fā)揮政策功能，塑造組織能力等，從而緩釋壓力型大氣污染治理局面，構(gòu)筑自下而上的環(huán)?；貞?yīng)能力和合作意愿。

二、壓力型大氣污染治理的運(yùn)行樣態(tài)與現(xiàn)實(shí)困境

(一)運(yùn)動(dòng)式治理：官僚行政的合法性危機(jī)

近年來(lái)，環(huán)境專項(xiàng)治理運(yùn)動(dòng)在中國(guó)屢屢上演，從2008年的“奧運(yùn)藍(lán)”到2014年的“APEC藍(lán)”，再到每年的“兩會(huì)藍(lán)”，大氣治理短期效果觸發(fā)社會(huì)對(duì)于長(zhǎng)期生態(tài)善治的殷殷期盼。運(yùn)動(dòng)式治理只能解一時(shí)之困而不能從長(zhǎng)遠(yuǎn)上根治大氣污染，最為重要的是，這種短期內(nèi)的治理效果并不是長(zhǎng)期實(shí)施環(huán)境政策的績(jī)效產(chǎn)出，而是基于政治任務(wù)下強(qiáng)力管制的壓力結(jié)果。

大氣污染的運(yùn)動(dòng)式治理源自于科層官僚運(yùn)行困境和中央政府的政治需求，[注]賀璇、王冰：《“運(yùn)動(dòng)式”治污:中國(guó)的環(huán)境威權(quán)主義及其效果檢視》，《人文雜志》2016年第10期。一方面，現(xiàn)有的政績(jī)考核機(jī)制錯(cuò)位，中央給予地方的環(huán)保激勵(lì)相對(duì)不足，對(duì)地方的事后問(wèn)責(zé)以及民主監(jiān)督機(jī)制的不完善使得地方政府及其部門不太注重環(huán)境治理，更加熱衷于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而各級(jí)地方在應(yīng)對(duì)大氣污染問(wèn)題上明顯動(dòng)力不足。造成環(huán)境治理的科層官僚運(yùn)行困境的另一癥結(jié)在于中央集權(quán)體制下的地方自主能力受限，地方在利益協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)分配、政策制定、財(cái)政支持等方面都受制于中央的集權(quán)約束，尤其是中央政府將環(huán)保事權(quán)與支出責(zé)任分散給地方政府，但在財(cái)權(quán)配置上依舊維持著中央集權(quán)的狀態(tài)，造成了地方有限財(cái)力下無(wú)法將更多的財(cái)政收入投向環(huán)境治理領(lǐng)域。地方政府在防治大氣污染上的動(dòng)力不足和能力受限，更多地涉及頂層體制設(shè)計(jì)，解除這種科層官僚制的運(yùn)行困境，必然要以“政治運(yùn)動(dòng)”這種非常規(guī)方式才能快速打破現(xiàn)有的機(jī)制束縛。另一方面，運(yùn)動(dòng)式治理的起因歸于一定時(shí)期內(nèi)的政治需求，如維護(hù)國(guó)家形象、保持中央權(quán)威的存在性等，它并非基于人民的永久期望，而更多建立于國(guó)家的階段性政治需要，在該時(shí)期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量水平快速提升，大大超出人們的平常感受，但政治需求一旦散失淡化，國(guó)家的環(huán)境保護(hù)便又回到往日水準(zhǔn)。政治需求是非常態(tài)性的、不可控的，充滿著強(qiáng)大的政治任務(wù)壓力，它與公共需求有著不相一致的地方，前者體現(xiàn)從上而下的權(quán)力強(qiáng)制，后者表現(xiàn)為從下至上的權(quán)利反饋。

運(yùn)動(dòng)式治理并非新中國(guó)成立以來(lái)的特殊政治現(xiàn)象，在封建王朝統(tǒng)治時(shí)期亦能夠?qū)ひ挼狡溘櫽?，它時(shí)隱時(shí)現(xiàn)但明晰可辨地穿行于中國(guó)大歷史之中，已然成為中國(guó)國(guó)家治理邏輯的重要組成部分。[注]周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，上海三聯(lián)書(shū)店2017年版，第125頁(yè)。史學(xué)家孔飛力在其著作《叫魂：1768年中國(guó)妖術(shù)大恐慌》中所述的“叫魂”事件，以及魏丕信在其《18世紀(jì)中國(guó)的官僚制度與荒政》一書(shū)中講述乾隆時(shí)期應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的“荒政”現(xiàn)象，正是一種通過(guò)啟動(dòng)“政治動(dòng)員”來(lái)叫停和整頓常規(guī)型治理模式。[注]參見(jiàn)孔飛力：《叫魂：1768年中國(guó)妖術(shù)大恐慌》，上海三聯(lián)書(shū)店2014年版；魏丕信：《18世紀(jì)中國(guó)的官僚制度與荒政》，江蘇人民出版社2003年版。追溯歷史，我們發(fā)現(xiàn)在國(guó)家治理方面中國(guó)的官僚運(yùn)行系統(tǒng)存在著常規(guī)權(quán)力和專制權(quán)力兩種形態(tài)：一種是基于國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需而進(jìn)行的常規(guī)性權(quán)力分配和實(shí)施，一般能夠沿循固定軌道邏輯周而復(fù)始地運(yùn)行下去；另一種則是基于不可預(yù)知的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)或禮節(jié)偏好等政治需求，展開(kāi)突破常規(guī)性要求的運(yùn)動(dòng)治理，從而確保政治任務(wù)的如期完成。這種政治動(dòng)員的突發(fā)性治理模式不時(shí)向地方政府施加壓力，防止地方在常規(guī)性治理過(guò)程中過(guò)于保守安逸導(dǎo)致庸政、懶政，如同給其打了一劑強(qiáng)心針，至少實(shí)現(xiàn)了一定時(shí)期內(nèi)的治理目標(biāo)，并且也讓地方認(rèn)識(shí)到該項(xiàng)治理任務(wù)在中央的利益需求里極為重要。無(wú)論基于何種目的，哪怕是最為單純狹隘的政治形象需求，只要成為中央專門指示和強(qiáng)烈重視的對(duì)象，就說(shuō)明其在國(guó)家治理格局中的地位不可忽視。從這點(diǎn)來(lái)看，大氣污染的運(yùn)動(dòng)治理正體現(xiàn)了當(dāng)前中央頗為關(guān)切大氣環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，這種不定期生成的運(yùn)動(dòng)治理模式能夠?qū)Φ胤绞┮匀粲腥魺o(wú)的壓力，在大氣污染的運(yùn)動(dòng)治理期間加大執(zhí)法力度，務(wù)必達(dá)成中央和上級(jí)分發(fā)的任務(wù)內(nèi)容，一旦該專項(xiàng)治理運(yùn)動(dòng)結(jié)束，地方可以從強(qiáng)大的壓力中恢復(fù)平常，但經(jīng)歷了巨大任務(wù)考驗(yàn)的地方再也無(wú)法無(wú)視環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，將會(huì)更加注重常態(tài)性執(zhí)法的過(guò)程真實(shí)性和結(jié)果有效性，為下一輪運(yùn)動(dòng)治理來(lái)臨時(shí)提供先前效果積累，從而減輕地方面臨的壓力。

地方在大氣污染運(yùn)動(dòng)治理中承受著超量的壓力，這個(gè)壓力既有來(lái)自中央和上級(jí)的政治壓力，還有來(lái)自于社會(huì)回應(yīng)的行政壓力。實(shí)際上在運(yùn)動(dòng)型治理中地方政府處于十分尷尬的境地，他們力圖應(yīng)付來(lái)自上下兩方面的壓力，卻無(wú)法使任何一方滿意。一方面，中央和上級(jí)下派的政治任務(wù)，地方務(wù)必服從并全部完成，沒(méi)有與之討價(jià)還價(jià)的余地，中央只要求地方提交大氣環(huán)境治理的結(jié)果，并根據(jù)地方的完成情況進(jìn)行政績(jī)考核，很少在乎和過(guò)問(wèn)地方環(huán)境整治過(guò)程中的具體手段如何；另一方面，長(zhǎng)期治理無(wú)果的大氣環(huán)境狀態(tài)使得地方在有限時(shí)間內(nèi)難以按照常規(guī)性措施進(jìn)行治理，必然要突破現(xiàn)有的規(guī)則甚至制度框架，無(wú)法保證不對(duì)治理對(duì)象造成權(quán)利侵犯。故而在大氣污染累積嚴(yán)重的情形下，短期大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的盡速實(shí)現(xiàn)往往伴隨著政府權(quán)力的擴(kuò)張和膨脹，在只對(duì)中央和上級(jí)負(fù)責(zé)的情況下，地方政府會(huì)更無(wú)顧慮地采取針對(duì)自由市場(chǎng)與公民個(gè)人的強(qiáng)力管制和權(quán)利限制，這種極度追求結(jié)果的行政過(guò)程往往伴隨著政府干預(yù)權(quán)力的極盡擴(kuò)張，從而不免出現(xiàn)因非常規(guī)性手段的運(yùn)用而失于合法性，最終，結(jié)果的合政治性超越了過(guò)程的合法性。

(二)指標(biāo)式治理：績(jī)效考核的方向性偏移

從中國(guó)現(xiàn)有對(duì)大氣污染治理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)看，存在著中央指標(biāo)考核的諸多問(wèn)題。

一是資金管理屬地化與總體績(jī)效目標(biāo)之間可能存在錯(cuò)位。根據(jù)規(guī)定，各個(gè)省份專項(xiàng)資金的預(yù)算額度是依據(jù)各地大氣污染治理任務(wù)量和顆粒物削減目標(biāo)而定，并依據(jù)地方的任務(wù)完成情況和空氣改善情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)，同時(shí)提出到2017年大氣污染問(wèn)題最為突出的三個(gè)地區(qū)(京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角)的細(xì)顆粒物濃度要分別比2013年下降25%、20%和15%左右。總體上看，中央實(shí)行的是地方目標(biāo)和區(qū)域目標(biāo)相結(jié)合的績(jī)效考核機(jī)制。資金管理的屬地化將導(dǎo)致區(qū)域治理目標(biāo)的虛設(shè)性，因?yàn)楦骷?jí)地方政府分別只負(fù)責(zé)本地方的治理效果，他們對(duì)涉及跨省市的區(qū)域治理效果既無(wú)動(dòng)力也無(wú)能力保證，中央也無(wú)法追責(zé)，這樣看來(lái)所提出的區(qū)域治理目標(biāo)更多是資金利用政策的理想目標(biāo)，而非基于預(yù)算運(yùn)行的效果產(chǎn)出。

二是指標(biāo)考核重結(jié)果而輕過(guò)程，政治色彩濃郁而法治色彩淡薄。指標(biāo)考核被認(rèn)為是一種行政化的手段，適度的指標(biāo)考核能夠發(fā)揮激勵(lì)與約束作用，但過(guò)度運(yùn)用也將影響到政府行政行為的合法性。[注]萬(wàn)江：《指標(biāo)控制與依法行政：雙重治理模式的實(shí)證研究》，《法學(xué)家》2017年第1期。近年來(lái)一些地方政府為了減輕大氣污染治理的考核壓力，以使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，指使監(jiān)測(cè)站編造、篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的情況時(shí)有發(fā)生。為此，環(huán)境保護(hù)部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)于2015年專門出臺(tái)了《環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》，針對(duì)地方篡改、偽造或者指使篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等行為，取消其環(huán)境保護(hù)榮譽(yù)稱號(hào)甚至減少或取消財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。

三是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在官員政績(jī)考核體系中占據(jù)主導(dǎo)。改革開(kāi)放以來(lái)政治錦標(biāo)賽的最實(shí)質(zhì)性的變化是考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，地方首長(zhǎng)在任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效取代了過(guò)去的政治忠誠(chéng)，[注]周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第91頁(yè)?！爸亟?jīng)濟(jì)指標(biāo)、輕其他指標(biāo)”，只要經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去了一切都好，像環(huán)保、民生、教育等指標(biāo)都在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之下。長(zhǎng)久以來(lái)，這種“GDP指標(biāo)唯上”的政績(jī)考核體系在帶來(lái)地方經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的同時(shí)，也積累下如空氣污染等諸多社會(huì)問(wèn)題。為適應(yīng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，2013年中組部出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，提出“政績(jī)考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，不能把地區(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值和增長(zhǎng)率作為政績(jī)考核的唯一指標(biāo)，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明五位一體建設(shè)的需要”。但概括來(lái)看，中央推進(jìn)的政績(jī)考核體系和方法改革并不是建立在廢除經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)考核的基礎(chǔ)之上，“只是降低GDP增長(zhǎng)率這一指標(biāo)的比重，增加其他反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、效益和代價(jià)的指標(biāo)的權(quán)重”。[注]新華網(wǎng)：《以政績(jī)考核促進(jìn)發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變——聚焦中組部干部政績(jī)考核新規(guī)》，http://renshi.people.com.cn/n/2013/1211/c139617-23815386.html，2018年5月8日初次訪問(wèn)。2015和2016年，中央先后印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)提升到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)指標(biāo)同等重要的位置，從而一改地方偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)的固化思維，有利于糾正地方對(duì)“發(fā)展就是硬道理”中“發(fā)展”二字的狹義理解。

(三)專項(xiàng)化治理：財(cái)政資金的項(xiàng)目制風(fēng)險(xiǎn)

目前，中國(guó)地方政府用于執(zhí)行環(huán)境政策的主要資金來(lái)源是：地方政府的財(cái)政預(yù)算、中央政府的轉(zhuǎn)移支付、銀行貸款、非政府組織和國(guó)外援助等，[注]冉冉：《中國(guó)地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，中央編譯出版社2015年版，第114頁(yè)。但這部分資金投入規(guī)模十分有限，與地方政府承擔(dān)較多的事權(quán)與支出責(zé)任不相匹配。特別是延續(xù)已久的“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”的府際權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，割裂了地方環(huán)境污染的治理責(zé)任與財(cái)力供給間的內(nèi)在聯(lián)系，未能給予激勵(lì)地方積極執(zhí)行中央環(huán)保政策的充分物質(zhì)條件，從而導(dǎo)致府際間合作治理環(huán)境的關(guān)系破裂。為解決因財(cái)政權(quán)責(zé)配置不適當(dāng)引起的地方防治大氣污染的資金短缺、動(dòng)力不足等問(wèn)題，中央和省市級(jí)政府分別設(shè)立環(huán)境保護(hù)財(cái)政專項(xiàng)資金，在強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政投入為主導(dǎo)的同時(shí)加大中央和上級(jí)政府的財(cái)政援助。在中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金層面，主要涵蓋綜合性專項(xiàng)資金、特定區(qū)域性專項(xiàng)資金和特定領(lǐng)域與要素類專項(xiàng)資金三類，具體包括主要污染物減排專項(xiàng)資金、中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)能力建設(shè)專項(xiàng)資金、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法專項(xiàng)資金等，此外一些地方還設(shè)有環(huán)境保護(hù)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金等。總體來(lái)看，以體現(xiàn)“項(xiàng)目治理”的專項(xiàng)資金申請(qǐng)—撥付模式構(gòu)成了地方環(huán)保預(yù)算支出之外的主要資金來(lái)源，也是中央環(huán)境保護(hù)支出的基本模式。[注]例如，有實(shí)證分析指出，我國(guó)“十一五”發(fā)展期間中央環(huán)境保護(hù)財(cái)政專項(xiàng)資金占中央政府環(huán)境保護(hù)資金總額的一半左右，且各年度內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定。參見(jiàn)吳舜澤等：《中國(guó)環(huán)境保護(hù)投資研究》，中國(guó)環(huán)境出版社2014年版，第289頁(yè)。

在中央與地方設(shè)置的諸多環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金中，大氣污染專項(xiàng)資金是中央和省市政府針對(duì)大氣環(huán)境治理這一特定領(lǐng)域出臺(tái)的專項(xiàng)資金，在大氣污染防治中顯得尤為重要。有關(guān)大氣污染專項(xiàng)資金管理規(guī)定的政策文件見(jiàn)于財(cái)政部、環(huán)保部于2016年修訂發(fā)布的《大氣污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，另外一些省市地方也出臺(tái)了地方大氣環(huán)保專項(xiàng)資金的管理細(xì)則。近年來(lái)，一方面盡管中央財(cái)政逐年加大對(duì)大氣污染防治專項(xiàng)資金的投入規(guī)模，如2013-2015年中央分別安排50億、98億、106億專項(xiàng)資金，但與空氣污染治理的現(xiàn)實(shí)需求仍存在巨大差距，專項(xiàng)資金的項(xiàng)目化治理催生出“跑部錢進(jìn)”等設(shè)租、尋租亂象；另一方面，經(jīng)中央查實(shí)的地方違規(guī)使用專項(xiàng)資金的案件屢有發(fā)生，2016年12月12日財(cái)政部發(fā)布《防治大氣污染必須堵住資金流失漏洞——關(guān)于中央大氣污染防治專項(xiàng)資金檢查典型案例的通報(bào)》，經(jīng)過(guò)對(duì)京津冀等9個(gè)省(區(qū)、市)2013-2015年中央大氣污染防治專項(xiàng)資金管理使用情況的審計(jì)檢查，發(fā)現(xiàn)大氣污染防治專項(xiàng)資金被地方挪用的情況較為突出。按理說(shuō)，專項(xiàng)資金的設(shè)立本身就是中央出于對(duì)地方財(cái)力不濟(jì)的考慮，可在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中卻給地方設(shè)置了新的行動(dòng)障礙和財(cái)政誘惑，專項(xiàng)資金的支出針對(duì)性非但沒(méi)有充分展示，反而成為官員滋生腐敗違法的溫床。

依照《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》第2條對(duì)“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的定義，即“中央政府為實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)無(wú)償給予地方政府，由接受轉(zhuǎn)移支付的政府按照中央政府規(guī)定的用途安排使用的預(yù)算資金”，以及《政府性基金管理暫行辦法》第2條規(guī)定，政府性基金是指各級(jí)人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。結(jié)合這兩個(gè)概念的定義來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金與政府性基金二者至少存在下述不同：(1)立足點(diǎn)不同。財(cái)政專項(xiàng)資金側(cè)重從預(yù)算支出的角度，政府性基金則偏向財(cái)政收入的維度。(2)資金來(lái)源不同。財(cái)政專項(xiàng)資金的來(lái)源包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，而政府性基金的收入來(lái)源于專項(xiàng)征收?？傃灾?，財(cái)政專項(xiàng)資金與政府性基金有所區(qū)別，側(cè)重點(diǎn)不同，但都具有支出用途的專項(xiàng)性，二者甚至存在重合的領(lǐng)域。在中國(guó)的立法實(shí)踐中卻將二者相混同，如根據(jù)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第18條的規(guī)定，排污費(fèi)必須納入財(cái)政預(yù)算，列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金進(jìn)行管理，而排污費(fèi)完全符合政府性基金的特征，是一種建立在肇因者付費(fèi)原則基礎(chǔ)上的特別公課，[注]熊偉：《專款專用的政府性基金及其預(yù)算特質(zhì)》，《交大法學(xué)》2012年第1期。從收入層面，排污費(fèi)的征收完全應(yīng)當(dāng)納入政府性基金預(yù)算來(lái)管理，至于之后的環(huán)保專項(xiàng)資金，是基于支出層面，表現(xiàn)為專款專用的特質(zhì)。因此，財(cái)政專項(xiàng)資金的性質(zhì)構(gòu)成了大氣污染防治專項(xiàng)資金運(yùn)營(yíng)的總體特點(diǎn)，表現(xiàn)為支出面向上的項(xiàng)目治理和專款專用，歸根到底是中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付行為。

1.項(xiàng)目治理組成了大氣污染防治專項(xiàng)資金運(yùn)行的基本模式。依據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，大氣污染防治專項(xiàng)資金由中央根據(jù)大氣污染的地區(qū)嚴(yán)重程度，先撥付給省級(jí)財(cái)政部門，再由省級(jí)財(cái)政部門分解下達(dá)到有關(guān)部門或項(xiàng)目承擔(dān)單位，同時(shí)將資金分配結(jié)果上報(bào)財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部備案，并抄送財(cái)政部駐當(dāng)?shù)刎?cái)政監(jiān)察專員辦事處。一方面，這種項(xiàng)目治理的方式能夠引導(dǎo)地方更有針對(duì)性地治理大氣污染，優(yōu)先解決重點(diǎn)突出問(wèn)題，盡快減緩大氣污染的惡化趨勢(shì)。更為主要的是，按照“發(fā)包”運(yùn)作的邏輯，中央自上而下以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式投入項(xiàng)目，可以有效地指導(dǎo)、動(dòng)員和控制地方財(cái)政投入，[注]折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。借助集權(quán)財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)對(duì)地方行為的控制。另一方面，以體現(xiàn)“項(xiàng)目治理”的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配模式極易與預(yù)算相脫節(jié)，中央部門和上級(jí)政府部門層層掌握著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的審批權(quán)和分配權(quán)，多頭管理的局面耗費(fèi)了地方精力，再加上資金的數(shù)量有限和嚴(yán)格的績(jī)效考核，使得地方對(duì)專項(xiàng)資金愛(ài)恨交加，污染治理的財(cái)力緊缺使其不得不仰賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)要經(jīng)受來(lái)自資金分配方的種種磨難，既要“求爺爺告奶奶”地去“跑部公關(guān)”，又得承受上級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門的審計(jì)監(jiān)察。

2.專款專用構(gòu)成了大氣污染防治專項(xiàng)資金管理的規(guī)范取向。不同于用于均衡地區(qū)財(cái)力差距的一般性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是就某一領(lǐng)域投入的專項(xiàng)資金，只能用于設(shè)立該專項(xiàng)資金的政策范圍內(nèi)?！豆芾磙k法》明確了大氣污染防治專項(xiàng)資金的設(shè)立只能用于支持地方開(kāi)展大氣污染防治工作，堅(jiān)持突出重點(diǎn)原則，根據(jù)大氣污染的分布情況傾向治理任務(wù)重、社會(huì)關(guān)注度高的地區(qū)，并且必須保證資金的?？顚Ｓ?，不得截留、挪用、騙取專項(xiàng)資金，一律不得用于財(cái)政補(bǔ)助單位人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，以及樓堂館所等國(guó)務(wù)院明令禁止的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)。為確保專項(xiàng)資金的專款專用，《管理辦法》建立了財(cái)政監(jiān)管制度、績(jī)效評(píng)價(jià)制度和信息公開(kāi)制度等，力圖讓地方使用專項(xiàng)資金停留在規(guī)范軌道上。但事與愿違的是，盡管中央加大了監(jiān)督力度，但地方挪用專項(xiàng)資金以作他用的情形仍無(wú)法禁絕，專款專用的初始設(shè)想被打破，非但未能發(fā)揮專項(xiàng)資金應(yīng)有的助力作用，更成為地方偏離中央環(huán)境政策的一個(gè)經(jīng)濟(jì)誘因。仔細(xì)思考發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上導(dǎo)致地方違背專款專用要求，主要不在于專項(xiàng)資金的管理問(wèn)題，而系地方財(cái)政的非自主性、地方官員的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)導(dǎo)向、公眾監(jiān)督不暢等復(fù)合結(jié)果。分稅制以后財(cái)權(quán)逐步上收集中到中央，地方財(cái)力汲取的主要渠道來(lái)自于中央和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等，但同時(shí)地方又承擔(dān)了繁雜的事權(quán)與支出責(zé)任，這導(dǎo)致地方陷入了“財(cái)力饑渴”和“非自主性財(cái)政”的雙重困境。另外，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的激勵(lì)機(jī)制下，地方官員圍繞政績(jī)考核內(nèi)容更多開(kāi)展“稅收競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)、形象競(jìng)爭(zhēng)”等，而對(duì)于大氣污染治理往往是一拖再拖，怠于解決，因?yàn)閷?duì)污染開(kāi)戰(zhàn)就要耗費(fèi)巨大的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成本，地方所能汲取的財(cái)源本身就十分有限，若再加大對(duì)排污企業(yè)的規(guī)制力度，難免會(huì)造成地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下降、自主財(cái)力規(guī)模縮小，甚至滋生大量的社會(huì)問(wèn)題。

3.激勵(lì)監(jiān)督提供了大氣污染防治專項(xiàng)資金使用的效益保證。?？顚Ｓ玫膬?nèi)涵除了對(duì)專項(xiàng)資金使用的規(guī)范性提出嚴(yán)格要求外，還包括資金使用的安全性和有效性，三者構(gòu)成了《管理辦法》提出的績(jī)效評(píng)價(jià)主體內(nèi)容。為實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金支持和引導(dǎo)地方積極防治大氣污染的良好效果，一方面建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)未完成任務(wù)的省份扣減資金，對(duì)完成大氣治理任務(wù)出色的省份給予獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面，強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)資金的全過(guò)程監(jiān)管，主要采取先預(yù)撥后清算、財(cái)政環(huán)保監(jiān)督檢查、財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)核查、專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)、社會(huì)監(jiān)督等辦法。專項(xiàng)資金作為一項(xiàng)預(yù)算支出安排，在其具體執(zhí)行的過(guò)程中理應(yīng)符合預(yù)算的規(guī)范性和有效性?；仡櫸鞣絿?guó)家的公共預(yù)算演進(jìn)史，19世紀(jì)建立現(xiàn)代公共預(yù)算時(shí)，各國(guó)的主要任務(wù)就是建立一種便于控制的公共預(yù)算制度，防止決策者將公共資金用于私人目的，[注]馬駿：《公共預(yù)算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第291頁(yè)。到20世紀(jì)50年代，美國(guó)開(kāi)始了績(jī)效預(yù)算改革，希望建構(gòu)一個(gè)滿足公民需要的責(zé)任政府和能力政府，規(guī)范且有效地使用資金，之后又在西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)將支出與結(jié)果聯(lián)系起來(lái)的新績(jī)效預(yù)算改革。在當(dāng)下，現(xiàn)代國(guó)家的公共預(yù)算不再局限于對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和控制，而是包含了財(cái)政總額控制、資源配置效率和管理運(yùn)作效率的基本職能和目標(biāo)。[注][美]艾倫·希克：《當(dāng)代公共支出管理方法》，王衛(wèi)星譯，經(jīng)濟(jì)管理出版社2000年版，第12頁(yè)。2014年修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第12條提出“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則”。可見(jiàn)，對(duì)大氣污染防治專項(xiàng)資金使用的有效性要求符合中國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革趨勢(shì)。

三、網(wǎng)絡(luò)型環(huán)境政策系統(tǒng)的財(cái)稅工具之價(jià)值

公共政策作為解決公共治理事務(wù)的政府權(quán)力對(duì)策，是一系列關(guān)聯(lián)政策工具的優(yōu)化組合，形成針對(duì)某一治理事項(xiàng)的政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，公共治理所針對(duì)的一切對(duì)象都被納入到該網(wǎng)絡(luò)框架之中，“每一個(gè)行動(dòng)者的利益、角色、功能、地位都會(huì)在政策具體展開(kāi)的過(guò)程中加以重新界定、安排和賦予”。[注]李勇軍：《政策網(wǎng)絡(luò)與治理網(wǎng)絡(luò)：概念辨析與研究維度》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。與政策網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)單向執(zhí)行有所不同，治理網(wǎng)絡(luò)更加注重社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中各參與角色間的多向互動(dòng)，盡管政府在規(guī)劃擬定公共政策時(shí)，必須從底層社會(huì)汲取信息和聽(tīng)取意見(jiàn)，從而確保政策制定的科學(xué)性和民主性，避免執(zhí)行遇阻、政策受挫。相比較而言，公共政策網(wǎng)絡(luò)實(shí)際上是構(gòu)成治理網(wǎng)絡(luò)的政策層面，雖然在一定程度上二者存在目標(biāo)上的統(tǒng)一，即實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理，但總體來(lái)看，二者所立足的基點(diǎn)并不一致，前者體現(xiàn)權(quán)力優(yōu)先下的依賴性，后者傾向于權(quán)利平等下的互動(dòng)性?，F(xiàn)代國(guó)家普遍追求的治理形態(tài)是一種互動(dòng)式治理、參與式治理、合作式治理，它是對(duì)以往自上而下的權(quán)威性統(tǒng)治和政策性管理的民主反推，將國(guó)家治理能力建設(shè)的焦點(diǎn)從政府本身逐漸轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)層面上來(lái)。

在政策維度上，防治大氣污染是一個(gè)復(fù)雜的公共政策問(wèn)題，其所適用的多樣性對(duì)策措施彼此聯(lián)系、集結(jié)形成政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，內(nèi)容既涉及經(jīng)濟(jì)政策、技術(shù)政策和社會(huì)政策等抽象維度，也涵蓋了財(cái)稅政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、能源政策等具體領(lǐng)域。[注]馮貴霞：《中國(guó)大氣污染防治政策變遷的邏輯——基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角》，山東大學(xué)2016年博士學(xué)位論文。在治理維度上，防治大氣污染又是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與和社會(huì)配合的多中心公共治理事務(wù)：一方面，環(huán)境保護(hù)作為公共產(chǎn)品，具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性等特征，不可能完全交予自由市場(chǎng)去解決，政府作為維護(hù)公共利益的“行動(dòng)者”和治理公共事務(wù)的“責(zé)任人”，其存在意義便在于通過(guò)借助公共財(cái)政的治理功能，力圖保證政府財(cái)政收支過(guò)程的規(guī)范性和結(jié)果的有效性，因而要想保護(hù)好環(huán)境，政府就必須加入進(jìn)來(lái)，填補(bǔ)市場(chǎng)失靈的空白；另一方面，環(huán)境治理又非政府單獨(dú)一方的責(zé)任和義務(wù)，每個(gè)個(gè)人和企業(yè)組織都有可能成為大氣污染問(wèn)題的制造者和責(zé)任方，并且這一潛在假設(shè)也正轉(zhuǎn)為不容否認(rèn)的殘酷事實(shí)。政府絕非純粹“理性人”，亦可能存在官員貪污腐敗、底層執(zhí)行偏差、獲取信息不對(duì)稱等政府失靈問(wèn)題，況且，“市場(chǎng)并不是只為錢服務(wù)的，有時(shí)候一個(gè)設(shè)計(jì)良好的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)也是可以為公共部門服務(wù)的”。[注][美]約翰·麥克米蘭：《市場(chǎng)設(shè)計(jì)與環(huán)境治理》，載吳敬璉主編：《比較》(第20輯)，中信出版社2005年版，第7頁(yè)。此外，制定良好的政策之關(guān)鍵在于指向?qū)ο箜氁婪ㄗ駨模耸袌?chǎng)機(jī)制為政府主導(dǎo)環(huán)境治理提供輔助力量以外，當(dāng)然也離不開(kāi)社會(huì)層面的積極配合。

在政府主導(dǎo)型環(huán)境合作治理格局下，值得關(guān)注和深思的問(wèn)題是“政府如何主導(dǎo)環(huán)境治理”以及“政府如何達(dá)成與市場(chǎng)和社會(huì)共同治理環(huán)境問(wèn)題的合作關(guān)系”。前者主要立足于政府一方，思考環(huán)境公共政策制定之科學(xué)性與規(guī)范性，它關(guān)系到政府治理能力的“合規(guī)則性”；后者則統(tǒng)一于環(huán)境共治的三方角色體系，力求實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共政策的適用性和有效性，它涉及到政府治理能力的“合現(xiàn)實(shí)性”。當(dāng)然，公共決策的擬定過(guò)程難免要參酌規(guī)則現(xiàn)實(shí)運(yùn)行之合現(xiàn)實(shí)性，規(guī)則執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題亦會(huì)對(duì)合規(guī)則性提出挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府主要依靠強(qiáng)硬的命令—控制型行政手段主導(dǎo)大氣污染治理，體現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式、指標(biāo)式、專項(xiàng)化等壓力型行政體制，不僅導(dǎo)致中央決策越位和下級(jí)執(zhí)行錯(cuò)位，也表現(xiàn)出市場(chǎng)機(jī)制缺位和社會(huì)行動(dòng)背離。當(dāng)前，中國(guó)的大氣污染治理存在著三大問(wèn)題：一是政府內(nèi)部縱橫方向上的決策—執(zhí)行偏差；二是政府與市場(chǎng)合作關(guān)系的式微；三是環(huán)境政策社會(huì)遵從度的下滑。要想搬除此“三座大山”，唯有從承接政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方關(guān)系的國(guó)家上層體制革新上破力才行，而財(cái)政體制作為經(jīng)濟(jì)與政治的結(jié)合域，既包括中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的行政處理，也涵蓋了政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的間接規(guī)制、引導(dǎo)培育的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，故由于公共財(cái)政牽涉政治與經(jīng)濟(jì)的共性部分和在國(guó)家治理當(dāng)中的支撐地位和間接作用，財(cái)稅體制改革無(wú)疑是當(dāng)前破解大氣污染治理三大難題的有力突破口，[注]黎江虹、黃家強(qiáng)：《論財(cái)政嵌入環(huán)境治理的制度邏輯和分權(quán)路徑》，《江漢論壇》2018年第4期。財(cái)稅治理大氣污染所起的作用遠(yuǎn)非限于“治理”二字，更重要的意義在于進(jìn)一步厘清央地政府間關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系以及政府與社會(huì)的關(guān)系，促使中國(guó)大氣污染從行政主導(dǎo)下的壓力型治理模式向政府主導(dǎo)下的合作型治理模式轉(zhuǎn)軌，在政府主導(dǎo)結(jié)構(gòu)內(nèi)部合理配置縱橫方向上的財(cái)政權(quán)責(zé)，進(jìn)而打破政府間在環(huán)境治理事務(wù)上的權(quán)責(zé)不清、職責(zé)同構(gòu)、權(quán)能不適配等行政隔閡，在政府主導(dǎo)結(jié)構(gòu)之外激發(fā)和培育市場(chǎng)參與環(huán)境治理的動(dòng)機(jī)、權(quán)能，提升和引導(dǎo)社會(huì)配合環(huán)境保護(hù)的意識(shí)、行為。

財(cái)稅體制既作為國(guó)家頂層機(jī)制的組成部分，又是政府常用的政策工具，還是公共治理的手段之一。盡管防治大氣污染是一項(xiàng)復(fù)雜的公共治理事務(wù)，需要依靠多元主體、多種手段和多個(gè)領(lǐng)域的一并發(fā)力，但對(duì)處于全面轉(zhuǎn)型時(shí)期下的中國(guó)而言，財(cái)稅治理無(wú)疑發(fā)揮著日益重要的作用，亟需從財(cái)稅領(lǐng)域?qū)で笳畠?nèi)部和政府與外部良性合作的共同利益，消解中央權(quán)威型行政治理的諸多弊端，如地方政府責(zé)任意識(shí)的倒置，市場(chǎng)角色的功能缺失，社會(huì)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的“執(zhí)法依賴”等。借助財(cái)稅體制改革在權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)配置、政策工具整合及治理能力優(yōu)化等方面的觸發(fā)效應(yīng)，通過(guò)側(cè)重“財(cái)稅治污”來(lái)進(jìn)一步厘清大氣污染防治過(guò)程中中央與地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)和支出責(zé)任界限，整合發(fā)展大氣污染治理的多元政策工具系統(tǒng)，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)輔助和社會(huì)自主的綜合性國(guó)家環(huán)境治理能力，最終形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)合作治理大氣污染的緊密結(jié)合力量。

四、化解壓力型治理體制弊端的財(cái)稅優(yōu)化邏輯

(一)“財(cái)稅治污”的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)優(yōu)化邏輯

政策設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行的循環(huán)過(guò)程往往并不像科學(xué)那般可測(cè)，而是夾雜著權(quán)力和責(zé)任異化的不確定因子。政策制定得再科學(xué)，也難免受制于政策實(shí)施過(guò)程中權(quán)責(zé)分配對(duì)于可得利益的損害。財(cái)稅政策治理大氣污染的邏輯之一就是建構(gòu)主體間的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)關(guān)系，形成環(huán)境政策“權(quán)力界限清晰、責(zé)任歸屬有別、利益沖突調(diào)和”的內(nèi)在機(jī)理，厘清政府內(nèi)部縱橫主體的行為邊界，讓政府“知其所為、能有所為、擔(dān)其所為”，廓清政府與市場(chǎng)的角色分工，打造社會(huì)共同參與環(huán)境保護(hù)的合作環(huán)境與利益鏈條。

首先，有效政府是權(quán)責(zé)配置的行政維度。環(huán)境財(cái)政政策主要從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩方面嵌入到大氣污染治理過(guò)程之中，尤其在以側(cè)重權(quán)責(zé)分配的財(cái)稅體制改革當(dāng)下，從動(dòng)態(tài)分權(quán)來(lái)重構(gòu)中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)三方關(guān)系是一條必要路徑。從行政維度上而言，縱橫層級(jí)上政府的權(quán)責(zé)配置最為關(guān)鍵，它關(guān)系到現(xiàn)代政府能否在公共事務(wù)問(wèn)題上達(dá)成府際合作治理的良性關(guān)系。一方面，在政府的縱向權(quán)責(zé)配置中，中央政府與地方政府應(yīng)對(duì)防治大氣污染承擔(dān)哪些責(zé)任，擁有哪些權(quán)力，政府間環(huán)境事權(quán)與事責(zé)的分配厘清是形成府際間環(huán)境合作治理的前提基礎(chǔ)；另一方面，大氣環(huán)境治理既要有專門負(fù)責(zé)的環(huán)保主管部門，也需要其它政府部門的行政配合，這既包括非環(huán)保主管部門制定的本部門政策要滿足環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，也涉及在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中多部門協(xié)力執(zhí)法，從而實(shí)現(xiàn)源頭防治和污染治理的雙向結(jié)合。在大氣污染防治方面，解決行政維度上的政府間權(quán)責(zé)配置是最為關(guān)鍵的一步，厘清政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)與事責(zé)關(guān)系才能夠讓他們?cè)诹私獗舜诵袆?dòng)界域和后果的基礎(chǔ)上進(jìn)一步協(xié)商合作。主體間合作的一個(gè)邏輯要素就是他們之間的界限是相對(duì)明晰的，否則若彼此相混同，則完全缺乏合作之獨(dú)立性基礎(chǔ)，這樣的合作實(shí)際上是無(wú)法長(zhǎng)期存在的，因?yàn)橄嗷ブg權(quán)責(zé)同構(gòu)，勢(shì)必在協(xié)商談判時(shí)不能做出妥協(xié)，“誰(shuí)都是權(quán)力者，誰(shuí)也都是責(zé)任方，你的是我的，我的也是你的”，這本身就是一種“內(nèi)生型”合作關(guān)系，而并非我們通常所言之“外促型”合作關(guān)系?？傊?cái)稅治理大氣污染的分權(quán)路徑關(guān)鍵部分就是政府間環(huán)境治理權(quán)責(zé)的正當(dāng)性劃分，它是基于公共事務(wù)治理對(duì)公共政府所提出之行政細(xì)節(jié)性分工，借助于現(xiàn)代財(cái)政的公共品性，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)，財(cái)力與支出責(zé)任等權(quán)責(zé)關(guān)系的重構(gòu)。

其次，競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)是權(quán)責(zé)配置的經(jīng)濟(jì)維度。政府與市場(chǎng)在資源配置中各有優(yōu)缺，為有效治理大氣污染我們需要發(fā)揮二者各自的調(diào)節(jié)功能，同時(shí)相互補(bǔ)足對(duì)方之短處，正所謂“取長(zhǎng)補(bǔ)短”。在經(jīng)濟(jì)維度上，財(cái)稅治理大氣污染的權(quán)責(zé)配置邏輯就表現(xiàn)為政府與市場(chǎng)間的分權(quán)，這是進(jìn)行府際財(cái)政分權(quán)的第一道閘門，在弄清政府之間如何有效分工和達(dá)成合作，即政府如何做事之前，有必要先認(rèn)清作為整體的政府應(yīng)該做些什么，能夠做些什么以及不得做些什么。這就意味著我們需要首先確立市場(chǎng)優(yōu)先原則，即秉持優(yōu)先發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用的市場(chǎng)基礎(chǔ)原則，國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)失靈相適應(yīng)原則以及無(wú)法判斷是否市場(chǎng)失靈時(shí)由市場(chǎng)先行原則。[注]劉大洪：《論經(jīng)濟(jì)法上的市場(chǎng)優(yōu)先原則：內(nèi)涵與適用》，《法商研究》2017年第2期。

在應(yīng)對(duì)大氣污染問(wèn)題上，雖然市場(chǎng)更多表現(xiàn)為負(fù)外部性、“搭便車”等失靈缺陷，政府干預(yù)色彩顯著，但并不意味著市場(chǎng)機(jī)制在解決大氣污染方面一無(wú)是處。實(shí)際上，防治大氣污染中政府干預(yù)也表現(xiàn)為兩種途徑：一種是直接性管制手段，依托行政強(qiáng)制力懲處排污行為；另一種是間接性干預(yù)手段，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)功能的糾正和刺激進(jìn)而恢復(fù)和引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為有利于環(huán)境保護(hù)?？梢哉f(shuō)，政府干預(yù)的前提是市場(chǎng)失靈或缺陷，政府干預(yù)的目標(biāo)是恢復(fù)或重塑市場(chǎng)能力。因而，化解大氣污染危機(jī)的最有效的方案就是激活和再造一個(gè)“環(huán)境友誼型”的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)秩序更為重視圍繞綠色環(huán)保，開(kāi)發(fā)針對(duì)環(huán)境污染治理的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)。

最后，合作公民是權(quán)責(zé)配置的社會(huì)維度。政府與市場(chǎng)都是從整體層面指向大氣污染治理，它們是治理手段的集中體現(xiàn)，然而具體而言，從規(guī)制對(duì)象、治理參與者和治理受益方來(lái)看，都離不開(kāi)公民社會(huì)這一話題。從治理維度上，財(cái)稅治理大氣污染的權(quán)責(zé)優(yōu)化邏輯最終之落腳點(diǎn)在于國(guó)家向公民社會(huì)的分權(quán)。國(guó)家向公民社會(huì)分權(quán)的意義有三：一是給予公民社會(huì)充分的自由，彰顯權(quán)利至上的人權(quán)理念，建構(gòu)民主國(guó)家；二是促進(jìn)民間社會(huì)的興盛崛起，擺脫“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的國(guó)家模式，培育由非政府組織主導(dǎo)的社會(huì)自治機(jī)制；三是塑造有道德素養(yǎng)的公民個(gè)體，向公民社會(huì)分權(quán)可以激發(fā)公民自治的興趣，在公民社會(huì)的道德體系約束下，公民的內(nèi)心世界會(huì)潛移默化地得到改造。公民參與是防治大氣污染中不可缺失的政策手段，其仰賴于公民社會(huì)的發(fā)育完全。只有通過(guò)國(guó)家向社會(huì)分權(quán)，保障公民的基本權(quán)利和自由，鼓勵(lì)公民社會(huì)的自主治理，將環(huán)境正義、可持續(xù)發(fā)展等理念植入到公民道德體系中，才能建立起大氣環(huán)境治理的公民參與機(jī)制。從治理之語(yǔ)義來(lái)說(shuō)，其本身就體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)性，國(guó)家所為之環(huán)境保護(hù)最為根本的就是解決人所產(chǎn)生的問(wèn)題，也是創(chuàng)造與人相關(guān)的社會(huì)福利。再者，公民社會(huì)既是環(huán)境污染問(wèn)題的締造者，也是解決該問(wèn)題的“鑰匙”所在。故而，財(cái)稅分權(quán)必然內(nèi)含國(guó)家向社會(huì)分權(quán)的題中應(yīng)有之義，以張揚(yáng)地方自主權(quán)力的財(cái)稅分權(quán)本身也是社會(huì)分權(quán)之一部分，因?yàn)橹灰菣?quán)力過(guò)度集中就違背了公民社會(huì)對(duì)民主原則的要求。

(二)“財(cái)稅治污”的政策工具功能邏輯

政府主要通過(guò)公共政策來(lái)履行環(huán)境治理的主導(dǎo)責(zé)任，并且隨著環(huán)境問(wèn)題的日趨嚴(yán)重，單獨(dú)依靠某一種類型的公共政策難以為繼，環(huán)境治理的復(fù)雜性引發(fā)國(guó)家對(duì)政策類型的多樣需求，呈現(xiàn)出政策增長(zhǎng)(policy growth)的發(fā)展趨勢(shì)，由此基于治理目標(biāo)的一致性，不同類型的公共政策之間關(guān)聯(lián)結(jié)合而成政策網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于國(guó)家政策主體結(jié)構(gòu)的碎片化、部門化與分權(quán)化以及整個(gè)社會(huì)去中心化的趨勢(shì)下。[注]Marin & Mayntz. Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations.Frankfurt am Main: Campus Verlag,1991,p17.關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的概念界定，理論界總體表現(xiàn)出四種傾向，即分別從政策主體視角、資源依賴角度、國(guó)家自主性視角和治理視角來(lái)闡釋，但基本達(dá)成以下共識(shí)：一是多元的關(guān)系主體；二是復(fù)雜的關(guān)系聯(lián)結(jié)；三是互相依賴的行動(dòng)者。[注]石凱、胡偉：《政策網(wǎng)絡(luò)理論:政策過(guò)程的新范式》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2006年第3期?？傃灾舱咦鳛檎卫砉彩聞?wù)的對(duì)策形式，其并非單向意義上的行政決斷，而系要顧及決策過(guò)程中主體間的關(guān)系聯(lián)結(jié)和多向互動(dòng)。

具體到大氣污染治理的公共政策網(wǎng)絡(luò)體系，中國(guó)目前主要存在命令型環(huán)境政策、經(jīng)濟(jì)型環(huán)境政策和自愿型環(huán)境政策三種形式，其中經(jīng)濟(jì)型環(huán)境政策旨在激發(fā)市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源配置的作用，試圖實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)均衡狀態(tài)以達(dá)到環(huán)境管制的最終目的，[注]李偉偉：《中國(guó)環(huán)境政策的演變與政策工具分析》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2014年第5期。主要包括財(cái)稅政策、信貸政策、保險(xiǎn)政策、生態(tài)補(bǔ)償政策、貿(mào)易政策等類型。而環(huán)境財(cái)稅政策是組建和架構(gòu)經(jīng)濟(jì)型環(huán)境政策的重要部分，它是綜合運(yùn)用價(jià)格、稅收、收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段，按照價(jià)值規(guī)律要求，調(diào)節(jié)或影響經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為，目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境相互協(xié)調(diào)，主要包括以體現(xiàn)“綠色支出”導(dǎo)向的財(cái)政政策和激勵(lì)約束功能的稅收政策兩個(gè)方面。[注]張玉：《財(cái)稅政策的環(huán)境治理效應(yīng)研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2014年版，第44-45頁(yè)。當(dāng)前，命令型環(huán)境政策已然暴露出種種弊端，如執(zhí)行偏離、效率低下、管制成本高等，觀之中外環(huán)境政策演變歷史和發(fā)展方向，經(jīng)濟(jì)型環(huán)境政策和自愿型環(huán)境政策成為大氣污染治理的關(guān)鍵拐點(diǎn)，其中財(cái)稅政策設(shè)計(jì)得成熟與否事關(guān)環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)整體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和適用性。

從經(jīng)濟(jì)型環(huán)境政策工具體系來(lái)看，其包含多種類型，其中財(cái)稅政策是其中最為重要的組成部分。財(cái)稅制度具有多個(gè)面向，既有基于工具主義的公共治理面向，也有立足于規(guī)范主義的權(quán)力制約面向，還有朝向價(jià)值主義的公私關(guān)系面向。其中，在現(xiàn)代民主國(guó)家，政府財(cái)政愈來(lái)愈顯示其在公共治理方面的工具性價(jià)值，表現(xiàn)為如下方面。

其一，財(cái)稅制度是為公共治理提供支持的資本工具。大氣污染等公共治理事務(wù)本身就是政府財(cái)政作用之對(duì)象，由于私人不情愿支付個(gè)人財(cái)產(chǎn)去投資一項(xiàng)讓他人無(wú)償受益的公共產(chǎn)品，基于市場(chǎng)行為的趨利性，理性的經(jīng)濟(jì)人不會(huì)做虧本買賣，因而環(huán)境治理更多依賴于公共財(cái)政的支持。這也相當(dāng)符合公共財(cái)政的公共財(cái)產(chǎn)屬性，一方面大氣污染問(wèn)題因公眾生產(chǎn)生活行為而起，盡管并非全部公眾都是污染的制造者，但是生活于同一生態(tài)環(huán)境中的每個(gè)人都是環(huán)境保護(hù)的受益者，因而無(wú)論基于污染者擔(dān)責(zé)還是受益者付費(fèi)，都應(yīng)當(dāng)讓納稅人支付治理污染的金錢代價(jià)；另一方面，為強(qiáng)化污染者的責(zé)任，政府更多將責(zé)任承擔(dān)和受益均攤相分離，在用納稅人上繳的財(cái)政收入治理環(huán)境的同時(shí)不拋卻污染者應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的治理責(zé)任，不能讓大部分群體為一小部分人的超標(biāo)排污而分?jǐn)傊卫沓杀尽?/p>

其二，財(cái)稅制度是被用于引導(dǎo)市場(chǎng)理性行為的激勵(lì)工具。不同于政府的直接性管制，強(qiáng)制要求市場(chǎng)做或不做某些行為，財(cái)稅體制更多體現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的間接性干預(yù)。雖然財(cái)稅政策也是政府設(shè)計(jì)出來(lái)用于調(diào)控市場(chǎng)的行政手段，但政府只是規(guī)則的締造者，其效力發(fā)揮歸功于政府對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的熟稔運(yùn)用，它要求政府創(chuàng)制出規(guī)范明確且導(dǎo)向正確的稅制體系，最大可能地激勵(lì)市場(chǎng)作出政策所希望達(dá)到的理性行為狀態(tài)。結(jié)合大氣污染治理，作為激勵(lì)型政策工具的財(cái)稅制度，其治理邏輯就在于借助理性經(jīng)濟(jì)人根據(jù)成本效益判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇的行為規(guī)律，以課稅的形式加重與環(huán)境相關(guān)的成本負(fù)擔(dān)，或者以稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼的方式給予治污有方的排污者以獎(jiǎng)勵(lì)，從而激勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)改造技術(shù)或加大環(huán)保投入來(lái)縮減該部分稅負(fù)或者從政府那里獲取相應(yīng)補(bǔ)助，最終從源頭上讓企業(yè)減少污染排放。

其三，財(cái)稅制度是制約政府權(quán)力的法治工具。公共財(cái)政的收支過(guò)程無(wú)不浸透著公權(quán)力的行使，制約政府權(quán)力的方式有政治、經(jīng)濟(jì)、法律和文化等多種，其中財(cái)稅制度是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制政府權(quán)力的有力武器。這源于財(cái)稅制度本身之特性，由于國(guó)家財(cái)政之公共財(cái)產(chǎn)屬性，財(cái)政之收支行為必須以彰顯公共意志、尊重公共權(quán)利和滿足公共需求為底色韻律，實(shí)體訴求和程序要義在財(cái)稅法領(lǐng)域得到極力張揚(yáng)，以預(yù)算法定、稅收法定、財(cái)政監(jiān)督等構(gòu)成的財(cái)稅法治為民主制約、依法規(guī)范和公共監(jiān)督政府權(quán)力提供了特殊工具和特有理念。

(三)“財(cái)稅治污”的組織能力塑造邏輯

良好的管理能力是政府主導(dǎo)環(huán)境治理的內(nèi)在原因，立足于政府組織管理過(guò)程的不同要素，其能力體現(xiàn)在“情境認(rèn)知能力”、“組織調(diào)適能力”和“社會(huì)治理能力”三個(gè)方面，具體指政府在直面社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)的各項(xiàng)挑戰(zhàn)和機(jī)遇而生成的認(rèn)知能力，并在認(rèn)知基礎(chǔ)上根據(jù)環(huán)境因素的變化調(diào)整政府管理的理念、方式與行為的調(diào)適能力，最終服務(wù)于政府對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的有效治理能力。[注]劉祖云、楊華鋒：《政府的“三種能力”：情境認(rèn)知、組織調(diào)適與社會(huì)治理》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期。這三種管理能力是政府作為組織構(gòu)成的優(yōu)勢(shì)所在，組織的特點(diǎn)就是具有穩(wěn)定的組成架構(gòu)、確定的運(yùn)行規(guī)則和強(qiáng)大的調(diào)控功能，它能夠促發(fā)集體行動(dòng)，調(diào)配社會(huì)資源和動(dòng)員民間力量。政府作為最大的組織形態(tài)，其組成規(guī)模的龐大，運(yùn)行規(guī)則的嚴(yán)格和調(diào)控能力的強(qiáng)勁無(wú)疑是所有組織中最為突出的，因而政府的組織管理能力相較其它權(quán)力組織頗具優(yōu)勢(shì)。結(jié)合前述三種能力，這種優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)得十分明顯：(1)在情境認(rèn)知能力上，由于在信息獲取上具有的比較優(yōu)勢(shì)，政府對(duì)社會(huì)環(huán)境的認(rèn)知和判斷也相較單一個(gè)體或社會(huì)組織為佳，基于維護(hù)統(tǒng)治秩序之長(zhǎng)久穩(wěn)定，政府的認(rèn)知趨向理性民主，為了避免角色所限導(dǎo)致的認(rèn)知缺漏，它會(huì)在作出決策時(shí)尋求專家意見(jiàn)和聽(tīng)取公眾建議。(2)在組織調(diào)適能力上，政府通過(guò)對(duì)政策法令的更改，以及賦予政府官員和執(zhí)法者以變通空間和裁量權(quán)力，能夠根據(jù)環(huán)境情勢(shì)變化適時(shí)做出策略調(diào)整或方式改進(jìn)。(3)在社會(huì)治理能力上，擁有較為理性全面的認(rèn)知能力和靈活決策的調(diào)適能力的政府組織，在解決社會(huì)治理問(wèn)題上當(dāng)然地取得了能力優(yōu)勢(shì)，也必然地能夠取得行之有效的治理結(jié)果。但作為組織的政府也并不是毫無(wú)缺陷的，其最大的缺陷就是要防止“集體的惡”的出現(xiàn)，因而規(guī)范、控制和監(jiān)督權(quán)力一直是公共治理當(dāng)中的焦點(diǎn)話題。

政府在社會(huì)治理上的優(yōu)點(diǎn)與弊端并存，這使得其組織能力陷入了一種僵局——既不能脫離政府管理的作用，也無(wú)法將全部希望寄托于政府。結(jié)合財(cái)稅治理大氣污染而言，政府負(fù)責(zé)的任何公共治理事項(xiàng)都離不開(kāi)財(cái)政支出，但也并非全然是公共財(cái)政的支出項(xiàng)目，由于公共財(cái)政不僅僅對(duì)應(yīng)環(huán)境治理這一項(xiàng)，它還涵蓋維持政府運(yùn)行、提供社會(huì)福利以及其它公共治理事項(xiàng)，而隨著規(guī)制政府、福利國(guó)家和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，規(guī)模有限且擴(kuò)張受限的公共財(cái)政已然不能全然滿足社會(huì)的全部需求，財(cái)政汲取之有限性與社會(huì)需求之無(wú)限性之間存在著無(wú)法等量填補(bǔ)的鴻溝，從而縱然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)再為急迫，我們都不能將大部分甚至全部財(cái)政收入專門用于環(huán)境治理，用于治理大氣污染的只能是財(cái)政收入之一小部分。在有限的財(cái)政供給下，政府要想有效治理大氣污染，就不能過(guò)度依賴財(cái)政給付，而要發(fā)揮政府的組織動(dòng)員和資源調(diào)配能力，將治理成本轉(zhuǎn)移給污染制造者和潛在的合作方，因而可以看到當(dāng)前財(cái)稅治理大氣污染最為微弱的功能實(shí)際上就是直接性的給付，其更大的價(jià)值就在于迫使政府重新創(chuàng)制減少財(cái)政撥付的其它代償性機(jī)制，例如排污者付費(fèi)、排污者繳稅或環(huán)保PPP模式等，從這一點(diǎn)來(lái)看，財(cái)稅治理大氣污染的組織能力塑造表現(xiàn)為正向和反向兩個(gè)層次，在正向上財(cái)政具有財(cái)力給付的功能，在反向上財(cái)政具有倒逼創(chuàng)新的功能。

此外，財(cái)稅治理大氣污染的組織能力塑造邏輯表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)優(yōu)化下的組織合力，政府并非單一的組織構(gòu)成體，而是由若干個(gè)大小組織組合而成的組織合成體，這在治理大氣污染中必然涉及到各個(gè)分組織體功能加和的最大化。如何讓分組織體充分發(fā)揮自主治理權(quán)力的同時(shí)，確保各部分治理效果的最終總和狀態(tài)契合整體組織體的治理目標(biāo)。這就好比一張由很多個(gè)結(jié)點(diǎn)織就的網(wǎng)絡(luò)，而財(cái)政無(wú)疑是串聯(lián)該網(wǎng)絡(luò)的主線，因?yàn)樗薪M織體的運(yùn)行都仰賴于財(cái)政。