論黨務(wù)公開范圍
——兼與政務(wù)公開范圍之比較

張煒達(dá)，高小芳

(西北大學(xué) 法學(xué)院, 陜西 西安 710127)

早在20世紀(jì)90年代,中國共產(chǎn)黨就開始了黨務(wù)公開的初步探索,并于2004年在黨的十六屆四中全會(huì)上以正式文件的形式首次提出了“黨務(wù)公開”的概念,逐步將推進(jìn)黨務(wù)公開提上日程。黨的十九大召開后,《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》(以下簡稱《條例》)正式出臺(tái),標(biāo)志著黨務(wù)公開走上了制度化和規(guī)范化,也是黨加強(qiáng)自身建設(shè)、推動(dòng)黨內(nèi)民主、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、落實(shí)從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重要舉措。黨務(wù)公開有著自身獨(dú)特的價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。沒有公開性而空談民主制是可笑的,而只對(duì)內(nèi)部成員公開的民主制也是無意義的[1](P131)。黨務(wù)公開明確強(qiáng)調(diào)公開范圍覆蓋黨內(nèi)外,這既是黨對(duì)現(xiàn)代國家追求民主政治的自覺遵循,反過來也進(jìn)一步提升了黨的自身民主執(zhí)政水平。重要黨務(wù)事項(xiàng)依規(guī)及時(shí)公開,對(duì)內(nèi),保障了黨員的知情權(quán),既發(fā)揚(yáng)了黨內(nèi)民主,又強(qiáng)化了黨內(nèi)監(jiān)督;對(duì)外,暢通了黨組織宣傳黨的方針政策法規(guī)和群眾了解黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)情況的渠道,加深了群眾對(duì)黨的信任,鞏固了黨的群眾基礎(chǔ)。黨務(wù)公開的核心內(nèi)容是黨務(wù)公開范圍,公開范圍的大小直接決定著黨內(nèi)工作的透明度與黨員的知情權(quán),關(guān)系著整個(gè)黨務(wù)公開工作進(jìn)程的發(fā)展速度與成效,影響著實(shí)踐操作的可行與否和難易程度。

一、黨務(wù)公開范圍確定之內(nèi)容

黨務(wù)公開是共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身建設(shè)、打造民主政治的重要手段,推進(jìn)黨務(wù)公開,要嚴(yán)格遵循《條例》所確定的“堅(jiān)持正確方向、堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主、堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、堅(jiān)持依規(guī)依法”這四個(gè)基本原則,在基本原則的指導(dǎo)下,合理界定公開范圍,具體確定公開內(nèi)容,讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。《條例》對(duì)黨務(wù)公開范圍進(jìn)行了專章規(guī)定,《條例》第二章“公開的內(nèi)容和范圍”包括八個(gè)條文,除了第十四條關(guān)于黨務(wù)公開目錄編制的規(guī)定外,其余七個(gè)條文對(duì)公開的范圍進(jìn)行了肯定列舉與否定列舉相結(jié)合的規(guī)定?！稐l例》第七條是對(duì)公開范圍的一般性規(guī)定,同時(shí)還對(duì)不予公開的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定;第八條根據(jù)黨務(wù)與群眾和黨員的關(guān)聯(lián)程度對(duì)具體向何主體公開作出規(guī)定;第九條至第十三條分別規(guī)定了黨的各級(jí)組織和黨的不同組織所應(yīng)公開的黨務(wù)內(nèi)容?！稐l例》比較清晰地區(qū)分了各級(jí)組織以及不同組織所應(yīng)承擔(dān)的具體公開何種黨務(wù)內(nèi)容的責(zé)任。黨務(wù)公開的內(nèi)容,根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)可劃分為不同類型。

(一)根據(jù)公開對(duì)象，可劃分為對(duì)內(nèi)、對(duì)外、對(duì)本和對(duì)特定的黨務(wù)

這一劃分標(biāo)準(zhǔn)主要對(duì)應(yīng)《條例》第八條,即依據(jù)黨務(wù)與黨員和群眾是否存在關(guān)聯(lián)性以及關(guān)聯(lián)性大小合理界定公開范圍。“對(duì)內(nèi)”是指僅向全黨公開的黨務(wù),范圍限于黨內(nèi),包括涉及黨的自身建設(shè)、黨員義務(wù)權(quán)利,需要全體黨員廣泛了解和遵守執(zhí)行的黨務(wù);“對(duì)外”是指面向社會(huì)公開的黨務(wù),包括黨組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展和影響群眾生產(chǎn)生活的黨務(wù);“對(duì)本”則指向本地區(qū)、本部門、本單位公開的黨務(wù),各黨組織根據(jù)自身活動(dòng)情況將黨務(wù)及時(shí)在一定范圍公開;“對(duì)特定”是指將僅涉及特定對(duì)象切身利益的黨務(wù)向特定的黨組織、黨員和群眾公開。

(二)根據(jù)公開內(nèi)容的詳盡程度,可劃分為一般性和具體性黨務(wù)

一般性黨務(wù),對(duì)應(yīng)《條例》第七條,主要涉及黨的組織貫徹落實(shí)黨的基本理論、路線、方略情況,黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)自身建設(shè)情況,黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分等情況的黨務(wù);具體性黨務(wù),主要指黨的地方、基層和其他組織應(yīng)公開的黨務(wù),包括人事任命、重大突發(fā)事件處理情況、黨內(nèi)重要活動(dòng)、任期目標(biāo)、黨費(fèi)收繳使用、紀(jì)律處分等黨務(wù)。

(三)根據(jù)公開主體,可劃分為黨的中央、地方、基層、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)以及其他組織應(yīng)當(dāng)公開的黨務(wù)

這一劃分標(biāo)準(zhǔn)主要對(duì)應(yīng)《條例》第九條至第十三條。其中第九條至第十一條分別規(guī)定了黨的中央組織、地方組織、基層組織應(yīng)當(dāng)公開的黨務(wù)內(nèi)容。第十二條專門規(guī)定了黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開的黨務(wù)內(nèi)容?！稐l例》第十三條明確了黨的其他組織包括黨的工作機(jī)關(guān)、黨委派出機(jī)關(guān)、黨委直屬事業(yè)單位和黨組,并規(guī)定黨的其他組織除涉及黨和國家秘密不得公開或者依照有關(guān)規(guī)定不宜公開的情形外,應(yīng)當(dāng)公開一般性黨務(wù)。

(四)根據(jù)能否公開,可劃分為不予公開和應(yīng)當(dāng)公開的黨務(wù)

不予公開的黨務(wù),又包括不得公開和不宜公開兩種,不得公開是指涉及黨的秘密和國家秘密的事項(xiàng),不宜公開則是依照有關(guān)規(guī)定,明確不能公開。除此之外,對(duì)于危及政治安全以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、軍事、國土等危及國家安全與穩(wěn)定的黨務(wù)也不得公開;應(yīng)當(dāng)公開的黨務(wù),指除了不予公開的黨務(wù),對(duì)于黨組織實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作等有關(guān)事務(wù)一般都應(yīng)當(dāng)公開。

此外， 根據(jù)是否具有重要性， 可將公開內(nèi)容劃分為重點(diǎn)性內(nèi)容和普通性內(nèi)容。 其中， 重點(diǎn)性內(nèi)容主要涉及應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開的內(nèi)容, 黨務(wù)公開應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開群眾及黨員關(guān)心的、 與其利益密切相關(guān)的黨務(wù)信息, 如重大民生措施、 改革事項(xiàng)、 人事任命、 廉政建設(shè)等;普通性內(nèi)容主要涉及黨務(wù)與群眾、 黨員和黨組織關(guān)系并不十分密切, 但是為了保障知情權(quán)與黨內(nèi)政治的透明度依舊需要公開的黨務(wù), 如組織生活會(huì)的召開。

二、黨務(wù)公開范圍與政務(wù)公開范圍之異同

黨務(wù)公開是推進(jìn)從嚴(yán)治黨、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的主要手段,政務(wù)公開是打造法治政府、提升為民服務(wù)質(zhì)量的重要途徑,二者是現(xiàn)代民主政治進(jìn)程中打破“秘密政治”傳統(tǒng)、掀開權(quán)力運(yùn)作面紗的兩把利刃,對(duì)于監(jiān)督權(quán)力行使、擴(kuò)大公眾參與、構(gòu)建法治社會(huì)具有重要意義。政務(wù)公開有廣義與狹義之分[2],本文所討論的為狹義上的政務(wù)公開[注]狹義的政務(wù)公開主要是指政府及其部門作為公開主體行使行政權(quán)力的活動(dòng)及其過程中產(chǎn)生的相應(yīng)信息的公開，即通常所指的政府信息公開;廣義的政務(wù)公開則泛指對(duì)整個(gè)公權(quán)力運(yùn)作過程及相關(guān)信息的公開,既包括狹義的政府信息公開,還包括國家其他機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共組織、事業(yè)單位、政黨等具備公共管理與服務(wù)職能組織的信息公開,具體如司法、黨務(wù)、企務(wù)、村務(wù)、校務(wù)公開等。。黨務(wù)公開與政務(wù)公開及其范圍的規(guī)定,并非完全相同,又非絕對(duì)獨(dú)立,二者既相互聯(lián)系又相互區(qū)別,同是決定信息公開程度、進(jìn)而影響整個(gè)民主進(jìn)程的根本性因素。實(shí)現(xiàn)黨務(wù)公開的橫縱雙向拓展,離不開其與政務(wù)公開的關(guān)系探討及比較中的借鑒學(xué)習(xí)。首先,明確黨務(wù)公開范圍,必須先厘清黨務(wù)公開與政務(wù)公開各自的范圍,涇渭分明是實(shí)現(xiàn)黨務(wù)政務(wù)信息有效便捷公開的前提。實(shí)踐中,混淆政務(wù)信息與黨務(wù)信息的案例已有出現(xiàn)[注]中華人民共和國最高人民法院行政裁定書(2018)最高法行申798號(hào)。,既無端增加政府、黨組織和司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān),又達(dá)不到高效高質(zhì)公開的目的。其次,政務(wù)公開實(shí)施時(shí)間長、經(jīng)驗(yàn)足,黨務(wù)公開作為新生制度自然應(yīng)保持開放學(xué)習(xí)心態(tài)向政務(wù)公開汲取有益做法,避免走彎路,在快速成長中實(shí)現(xiàn)自身黨內(nèi)民主與黨內(nèi)監(jiān)督使命,提升黨的治理能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。理順二者關(guān)系,把握二者特質(zhì)及異同,滿足《條例》黨務(wù)公開與政務(wù)公開銜接聯(lián)動(dòng)的要求與期許,尊重個(gè)性,充分發(fā)揮不同領(lǐng)域信息公開相互補(bǔ)充共同協(xié)作的價(jià)值。頂層設(shè)計(jì)清晰,制規(guī)定法明確,方能執(zhí)紀(jì)執(zhí)法正當(dāng),制度也才能經(jīng)得住實(shí)踐的考驗(yàn),發(fā)揮長效作用。

(一)二者的相似之處

1.基本精神相同 從政務(wù)公開的范圍來看,我國政務(wù)公開的發(fā)展經(jīng)歷了從簡單到復(fù)雜、由點(diǎn)及面、由淺入深的過程[3]。政務(wù)公開最早在基層“五所”[注]基層“五所”是指工商所、派出所、稅務(wù)所、供電所和銀行營業(yè)所。試行的“兩公開一監(jiān)督”[注]“兩公開一監(jiān)督”是指公開辦事制度、公開辦事結(jié)果和接受群眾監(jiān)督。實(shí)踐是為了督促機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),方便群眾辦事,后來逐步推廣各地。從基層開始,到地方政府推廣,最后到中央統(tǒng)籌實(shí)施,公開范圍也逐步擴(kuò)展到重大決策、人事變動(dòng)、財(cái)政預(yù)決算、行政許可等重點(diǎn)領(lǐng)域,表現(xiàn)出一定的漸進(jìn)性。同時(shí),《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)立法目的所規(guī)定的“依法獲取”“提高工作透明度”以及需要滿足一定申請(qǐng)條件的“服務(wù)作用”所表現(xiàn)出來的“依法”的規(guī)定、“度”的規(guī)定、“條件”的規(guī)定,表達(dá)的都是一種有限度、有標(biāo)準(zhǔn)的公開政府信息范圍的精神。所以,政務(wù)公開范圍的基本精神是適度公開與逐步拓寬[4]。從黨務(wù)公開范圍的發(fā)展歷史來看,早在20世紀(jì)90年代,就開始了對(duì)“黨務(wù)公開”的早期探索,2004 年黨的十六屆四中全會(huì)以黨內(nèi)文件的形式首次提出要“逐步推進(jìn)黨務(wù)公開”;2007 年黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)黨務(wù)公開”;2012 年黨的十八大報(bào)告明確表明要“完善黨務(wù)公開”;2017年黨的十九大報(bào)告再次提出要“推進(jìn)黨務(wù)公開”,以擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主,暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督黨的組織和干部的渠道;2017年11月30日,《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》正式審議通過并于同年12月20日起施行。從2004年“黨務(wù)公開”概念的首次提出到2017年《條例》的出臺(tái),不難看出,黨務(wù)公開是一個(gè)循序漸進(jìn)、逐步展開、逐步走向制度化、規(guī)范化的過程?！稐l例》所含的“積極穩(wěn)妥”“按規(guī)定公開”“一般應(yīng)當(dāng)公開”“合理確定公開”等表述,表達(dá)的也是一種有限度、有標(biāo)準(zhǔn)并逐步拓寬黨務(wù)信息公開范圍的精神。

2.公開范圍有重合 政務(wù)公開主要是對(duì)涉及群眾“切身利益”、需要“廣泛參與”以及與“本行政機(jī)關(guān)”相關(guān)的情況等政府信息的公開,黨務(wù)公開則主要針對(duì)涉及黨組織的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和黨的建設(shè)工作等黨務(wù)信息的公開。從二者的主要公開內(nèi)容來看,本屬兩個(gè)不同的領(lǐng)域。但二者并非完全孤立,某些信息既屬于黨務(wù)事項(xiàng)需要被黨組織依規(guī)公開,同時(shí)這些信息也是依法政務(wù)公開的范圍。比如,《條例》第十條第二項(xiàng)要求公開的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展部署安排”“重大改革事項(xiàng)”“重大民生措施”“重大突發(fā)事件”等情況,與《政府信息公開條例》第十條第二項(xiàng)“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”、第九項(xiàng)“扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策”、第十項(xiàng)“突發(fā)公共事件”要求公開的信息是基本一致的。目前《政府信息公開條例》因面臨許多缺陷迎來首次修改[注]國務(wù)院法制辦公室于2017年6月6日發(fā)布《中華人民共和國政府信息公開條例(修訂草案征求意見稿)》公開征求社會(huì)各界意見。本次征求意見稿主要的內(nèi)容為明確政府信息公開的范圍,細(xì)化不公開信息的規(guī)定;進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)信息公開職責(zé)分工;加大主動(dòng)公開的力度,推進(jìn)政府信息資源開放共享;規(guī)范依申請(qǐng)公開行為,完善依申請(qǐng)公開程序;充分發(fā)揮政府信息公開主管部門的作用,加強(qiáng)監(jiān)督保障等。,此次修改的主要原因之一便是其在制定之初對(duì)于公開范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)以及劃分不夠明確,導(dǎo)致與尚處于初步發(fā)展階段的黨務(wù)公開范圍不可避免地出現(xiàn)部分重合。

3.公開范圍有重點(diǎn) 推動(dòng)黨務(wù)公開和政務(wù)公開,并不意味著公開的信息越多越好。倘若黨組織或政府機(jī)關(guān)不做任何篩選、區(qū)分而公開所有信息,極易導(dǎo)致對(duì)不應(yīng)公開或不宜公開信息的威脅,影響公共安全和國家安全;反之,僅僅公開黨組織或政府機(jī)關(guān)想公開、認(rèn)為可以公開的信息,而刻意回避關(guān)注度高、利益牽連多的重大改革、財(cái)政開支、民生措施、紀(jì)律處分等重點(diǎn)領(lǐng)域信息,最終也會(huì)導(dǎo)致信息公開流于形式。因此,不論是政務(wù)公開還是黨務(wù)公開在公開內(nèi)容時(shí)都有所側(cè)重、有所考量,優(yōu)先、重點(diǎn)公開與公權(quán)力運(yùn)作密切相關(guān)、與社會(huì)公眾利益緊密相連的信息。黨的十八屆四中全會(huì)決定和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》均強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)公開財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)這四個(gè)領(lǐng)域的信息,《政府信息公開條例》第十條至第十二條在具體列舉公開范圍時(shí)都強(qiáng)調(diào)是“重點(diǎn)公開”。而《條例》第十三條也規(guī)定黨的工作機(jī)關(guān)、黨委直屬事業(yè)單位、黨委派出機(jī)關(guān)和黨組應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身性質(zhì)和工作范圍確定重點(diǎn)公開的內(nèi)容。

(二)二者的不同之處

1.原則不同 我國目前的政務(wù)信息公開范圍究竟遵循何種原則,學(xué)術(shù)界爭議較大?！墩畔⒐_條例》制定時(shí),學(xué)界一致認(rèn)為應(yīng)首先規(guī)定“公開為原則,不公開為例外”原則,但《政府信息公開條例》出臺(tái)后并未將此原則寫入文本,而是在第五條確定了公正、公平、便民三原則。綜合學(xué)術(shù)觀點(diǎn),關(guān)于政務(wù)公開及所涉范圍應(yīng)遵循的原則,主要有以下幾種觀點(diǎn):一原則說,主要有兩種不同觀點(diǎn),一方認(rèn)為雖然現(xiàn)行《政府信息公開條例》未明確規(guī)定“公開為原則、不公開為例外”,但是其中的規(guī)定暗含了此原則[5],另一方認(rèn)為無論是從法律規(guī)定、法律邏輯還是從立法精神、發(fā)展歷程來看,政務(wù)公開都沒有確立此原則,而是體現(xiàn)了依法公開原則[4];另外還有三原則[注]這一觀點(diǎn)又分為兩種, 一種觀點(diǎn)認(rèn)為,政府信息公開的原則是《政府信息公開條例》第五條所規(guī)定的“公正、公平、便民”三原則,這種觀點(diǎn)主要是各政府網(wǎng)站宣傳《政府信息公開條例》時(shí)的政策解讀,如解讀政府信息公開條例:公開三類主體,遵循三原則[EB/OL].http://www.gov.cn,2007-04-24;另一種觀點(diǎn)的主要代表學(xué)者是中國人民大學(xué)莫于川教授,他認(rèn)為政府信息公開的基本原則是“公正、公平、便民原則,及時(shí)、準(zhǔn)確原則和保障公共利益原則”,詳見莫于川,林鴻潮：《中華人民共和國政府信息公開條例釋義》，中國法制出版社，2008年，第45頁。和六原則[注]中國社會(huì)科學(xué)院周漢華研究員認(rèn)為，政府信息公開應(yīng)遵循六原則，即權(quán)利原則、公開原則、利益平衡原則、不收費(fèi)原則、自由使用原則、救濟(jì)原則。詳見周漢華：《起草政府信息公開條例(專家建議稿)的基本考慮》，《法學(xué)研究》,2002年第6期。說。黨務(wù)公開及所涉范圍應(yīng)遵循的原則,根據(jù)《條例》第四條規(guī)定,主要有堅(jiān)持正確方向、堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主、堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、堅(jiān)持依規(guī)依法這四個(gè)原則。由此可知,二者的原則并不相同。

2.公開內(nèi)容的性質(zhì)不同 黨務(wù)公開是公開黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和自身建設(shè),涉及黨的決策、理論路線、方針政策、黨的組織機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置以及廉政建設(shè)等情況,政務(wù)公開主要公開涉及公眾切身利益、影響公共服務(wù)的行政事務(wù)、社會(huì)事務(wù),如土地征收征用的依據(jù)、行政許可的事項(xiàng)、財(cái)政支出等。由此可見,在公開的內(nèi)容上,政務(wù)公開一般以全社會(huì)為公開對(duì)象,“公共性”特征明顯,內(nèi)容指向與公眾利益實(shí)現(xiàn)及保障密切相關(guān)的信息;黨務(wù)公開因?yàn)橹饕嫦螯h內(nèi),“黨務(wù)性”突出,即與黨相關(guān)的信息一般都得公開,不一定非要具備“公共性”,如黨費(fèi)的收繳情況和黨內(nèi)組織生活會(huì)的召開就僅與黨內(nèi)個(gè)人和黨組織的管理相關(guān)。因此,二者需要公開的內(nèi)容在性質(zhì)上并不相同。

3.公開范圍的大小不同 與政務(wù)公開一樣,黨務(wù)公開在確定范圍時(shí)采取了肯定列舉與否定列舉相結(jié)合的立法模式,沒有使用概括條款，其中《條例》第七條第一款的一般性規(guī)定屬于劃定范圍性質(zhì)的列舉[6]。列舉式而非概括式條款,就決定了黨務(wù)公開的范圍僅僅限于《條例》第九條至第十三條的列舉范圍,由于是列舉式規(guī)定,不可能窮盡所有內(nèi)容,必然會(huì)出現(xiàn)遺漏?！墩畔⒐_條例》在公開范圍一章不僅規(guī)定了主動(dòng)公開,同時(shí)規(guī)定了依申請(qǐng)公開,主動(dòng)公開與申請(qǐng)公開,看似公開方式問題,其實(shí)在本質(zhì)上涉及公開范圍。對(duì)于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政務(wù)信息,雖然針對(duì)不同公開主體進(jìn)行了列舉,限制了公開范圍,但是由于賦予了公民、法人或者其他組織申請(qǐng)公開權(quán),申請(qǐng)主體可以在滿足一定條件之后通過行使申請(qǐng)權(quán)獲得政務(wù)信息,這種規(guī)定實(shí)際上就相當(dāng)于把因受列舉而限制的公開范圍打開了一個(gè)口子,在事實(shí)上擴(kuò)大了公開范圍。而依照《條例》規(guī)定,黨務(wù)公開只能是黨的組織依據(jù)規(guī)定主動(dòng)公開信息,雖然黨務(wù)公開與政務(wù)公開范圍同時(shí)受到立法模式的限制,但因缺乏依申請(qǐng)公開方式的規(guī)定,黨務(wù)公開的范圍相比政務(wù)公開要小了許多。

三、黨務(wù)公開范圍之優(yōu)化

作為黨務(wù)公開領(lǐng)域內(nèi)的首部基礎(chǔ)性、主干性法規(guī),《條例》的出臺(tái)具有里程碑式的意義,標(biāo)志著黨務(wù)公開工作的制度化和規(guī)范化[7]。當(dāng)然,黨務(wù)公開畢竟尚處起步發(fā)展階段,許多規(guī)定都不盡成熟和完善,還有許多問題亟待解決。其中,作為整個(gè)黨務(wù)公開工作中最為核心和最為重要的問題之一的黨務(wù)公開范圍也有需要優(yōu)化之處。

(一)確定“公開為原則、不公開為例外”原則

1.事實(shí)上的“有限公開” 《條例》不僅沒有明確規(guī)定公開為原則,而且在立法模式、立法技術(shù)、條款設(shè)置中也未能體現(xiàn)此原則精神。目前,黨務(wù)公開基本遵循的是“適度公開、逐步拓寬”。首先,如前所述,《條例》在確定公開范圍時(shí)主要采取列舉的模式規(guī)定可公開事項(xiàng)?！稐l例》第九條至第十三條詳細(xì)列舉了黨的各級(jí)組織和黨的不同組織應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容,雖然其中第十條至第十二條中專門規(guī)定了“其他應(yīng)當(dāng)公開的黨務(wù)”的兜底條款,但是公開主體往往會(huì)在《條例》所確定的“積極穩(wěn)妥”原則以及《條例》中所蘊(yùn)含的“適度公開,逐步拓寬”旨意的影響下消極適用兜底條款。而且,列舉本身就存在掛一漏萬的可能性。其次,依申請(qǐng)公開方式的缺失進(jìn)一步限縮了公開范圍。盡管在《條例》正式出臺(tái)前,理論界一致認(rèn)為公開方式應(yīng)同時(shí)包括主動(dòng)和依申請(qǐng)兩種方式,但是《條例》最終僅規(guī)定了主動(dòng)公開這一種方式,依申請(qǐng)公開方式缺失,決定是否公開、公開哪些內(nèi)容的權(quán)力全部集于黨組織一身,黨員及群眾只能被動(dòng)接受公開的信息,與政務(wù)公開相比,黨務(wù)公開范圍被限制。最后,《條例》第七條明確規(guī)定了可以公開的一般內(nèi)容,同時(shí)作了例外規(guī)定,即涉及黨和國家秘密或者依照有關(guān)規(guī)定不宜公開的事項(xiàng)屬于禁止公開范圍。不難發(fā)現(xiàn),此例外規(guī)定非常模糊,也沒有任何判斷標(biāo)準(zhǔn),主觀隨意性極大,這種模糊性與不確定性增大了黨務(wù)公開受限的可能。同時(shí),本條第三款又列舉了黨務(wù)公開不得危及的“七大安全”[注]政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、文化安全、社會(huì)安全、國土安全、國民安全。,這一條款構(gòu)成了黨務(wù)公開的又一禁錮,意味著即使黨務(wù)信息不屬于例外規(guī)定,黨的組織依然可以根據(jù)這一條款不公開黨務(wù)信息。

2.確定“公開為原則、不公開為例外”原則是必然趨勢(shì) 公開原則缺失,例外規(guī)定模糊,“七大安全”條款限制,導(dǎo)致了黨務(wù)“適度公開”基本精神的產(chǎn)生與“有限公開”基本格局的形成。黨務(wù)公開范圍是黨務(wù)公開取得成效的前提和基礎(chǔ),公開范圍決定著黨務(wù)公開工作的適用效果,影響著黨內(nèi)民主與從嚴(yán)治黨的實(shí)現(xiàn),而“公開為原則、不公開為例外”原則既是由現(xiàn)代民主政治性質(zhì)所確定，也是黨務(wù)公開的根本要求。鑒于黨務(wù)公開剛剛走上制度化、規(guī)范化道路,政黨的性質(zhì)決定了保守黨的秘密與公開黨務(wù)之間矛盾比較突出,如果要修改出臺(tái)不久的《條例》,難免操之過急,也不利于黨規(guī)的穩(wěn)定性。但是,未來修改《條例》確立以“公開為原則、不公開為例外”理應(yīng)是必然趨勢(shì),究其原因:

第一，緣于堅(jiān)定不移走群眾路線、堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨要求。黨從成立之初便將群眾路線視為生命線,強(qiáng)調(diào)“從群眾中來,到群眾中去”。具體到黨務(wù)工作中,黨務(wù)公開承接著維系黨群關(guān)系的重要使命?！稐l例》的公布便是黨堅(jiān)定不移走群眾路線在制度上的體現(xiàn),同時(shí)也為堅(jiān)持貫徹群眾路線提出了剛性約束?！稐l例》首先在第一條中明確,要組織和動(dòng)員群眾對(duì)黨的理論及路線方針政策進(jìn)行貫徹落實(shí),從而將群眾參與黨務(wù)公開上升到立規(guī)宗旨的地位。隨后《條例》第四條規(guī)定,要及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切,以發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主；第八條規(guī)定要將黨務(wù)與群眾的關(guān)聯(lián)度作為黨務(wù)公開范圍確定標(biāo)準(zhǔn)之一，并在第十九條強(qiáng)調(diào)要對(duì)群眾參與黨務(wù)公開的廣度和深度不斷拓展；同時(shí)在第二十一條賦予了群眾監(jiān)督黨務(wù)公開情況的權(quán)力。黨的存在根本在于服務(wù)人民,黨務(wù)活動(dòng)與最廣大人民根本利益密切相關(guān),如此,除了涉及秘密和安全的黨的有關(guān)事務(wù),沒有理由封鎖。黨務(wù)工作只有堅(jiān)持公開為原則,群眾知情權(quán)才能得到尊重和滿足,并以此實(shí)現(xiàn)對(duì)黨務(wù)工作的監(jiān)督,促使黨更好踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

第二，緣于不斷加強(qiáng)黨的自身建設(shè)、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力與執(zhí)政水平的根本要求。實(shí)施黨務(wù)公開,看似程序性小事,實(shí)際上關(guān)系黨的建設(shè)與執(zhí)政大局,有著非比尋常的戰(zhàn)略意義和政治意義。黨務(wù)公開程度是影響黨內(nèi)民主、黨內(nèi)監(jiān)督與黨內(nèi)決策科學(xué)性的決定性因素之一,通常呈正比例關(guān)系。黨內(nèi)民主的本質(zhì)在于黨員權(quán)利的保障。知情權(quán)是黨員的基本權(quán)利,是其他權(quán)利行使的基礎(chǔ),是黨員參與黨內(nèi)生活的前提,黨務(wù)公開則是知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的必要條件和保障。沒有黨務(wù)公開,黨員民主權(quán)利形同虛設(shè),黨務(wù)公開范圍小,亦會(huì)制約黨員主體地位作用發(fā)揮,削弱黨員對(duì)黨的信任度與忠誠度。此外,黨務(wù)公開將黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)作置于陽光之下,可以有效避免權(quán)力尋租、行為失范等問題,重要事項(xiàng)程序及結(jié)果的公開,更是可以彌補(bǔ)黨自身的缺陷,調(diào)動(dòng)黨內(nèi)外人士的參政議政熱情,群策群力,保證決策科學(xué)化。黨內(nèi)事項(xiàng)的透明度影響著黨內(nèi)監(jiān)督力度與黨內(nèi)決策科學(xué)性與否,只有在堅(jiān)持公開原則的基礎(chǔ)上不斷拓寬與深化黨務(wù)公開的廣度與深度,才能永葆黨的先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力。

第三，緣于推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變以及治理現(xiàn)代化的提出,為黨在新的歷史時(shí)期治國理政確立了新的目標(biāo)和方向。治理現(xiàn)代化與黨的關(guān)系密不可分,加強(qiáng)黨的自身建設(shè)是治理體系的重要內(nèi)容,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是治理現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政治保障,黨的建設(shè)決定著治理現(xiàn)代化的推進(jìn),治理現(xiàn)代化反過來對(duì)黨的建設(shè)提出更高要求。治理現(xiàn)代化不僅要求國家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理要科學(xué)化、民主化、制度化、規(guī)范化、程序化,也是對(duì)黨的各項(xiàng)事務(wù)治理的要求。這些治理要求無不以公開透明化為基本遵循。治理透明、權(quán)力公開是現(xiàn)代化目標(biāo)的最低標(biāo)準(zhǔn),這就意味著,黨務(wù)需要公開,而且必須以公開為原則。通過黨務(wù)公開,在滿足黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理現(xiàn)代化的使命要求和治理現(xiàn)代化對(duì)黨自身發(fā)展提出的新要求的同時(shí),可以提升黨的治理效能,減少管黨治黨成本。此外,政務(wù)公開的理論與實(shí)踐為黨務(wù)公開原則的確立提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。《政府信息公開條例》在施行十年之后,迎來首次修改,公開征求意見,《中華人民共和國政府信息公開條例(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)第五條明確規(guī)定“以公開為常態(tài)、不公開為例外”,這一原則有望被正式確立。此次修改是在積累、考量了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論基礎(chǔ)之上所提出的,不僅具備必要性,還具有可行性。而且,對(duì)于黨務(wù)公開原則,學(xué)界在《條例》出臺(tái)之前就已經(jīng)經(jīng)過了論證,形成了共識(shí)。

(二)明確不予公開的黨務(wù)范圍

公開范圍的確定,既需要明確可予公開的范圍,同時(shí)也取決于不予公開范圍的大小,反觀來看,只要不予公開范圍足夠具體、詳細(xì),那么可予公開范圍也就容易確定了,因此明確不予公開范圍至關(guān)重要?！稐l例》對(duì)不予公開的事項(xiàng)范圍沒有逐一羅列,只是在第七條中規(guī)定了不予公開的事項(xiàng)主要分為三類:涉及黨和國家秘密的事項(xiàng);依照有關(guān)規(guī)定的事項(xiàng);危及“七大安全”等事項(xiàng)。這種規(guī)定過于原則,界限模糊,標(biāo)準(zhǔn)不清,適用性不強(qiáng),極易成為怠于公開或不愿公開的口實(shí)。因此,應(yīng)明確不予公開的范圍。

1.詳細(xì)列舉不予公開的事項(xiàng) 如果僅對(duì)不予公開事項(xiàng)作出原則性規(guī)定,適用標(biāo)準(zhǔn)不清,主觀隨意性就會(huì)增大,公開主體可能就會(huì)以公開的事項(xiàng)是否對(duì)自己有利或是否會(huì)給自己帶來不利影響為考量,對(duì)不予公開范圍作任意解釋。只有詳細(xì)、明確列舉不予公開事項(xiàng),才能使盡可能多的信息納入黨務(wù)公開范圍,推動(dòng)黨務(wù)公開更好發(fā)展。比如,此次《征求意見稿》就改變了以往政務(wù)公開例外條款原則性規(guī)定的做法,較為詳細(xì)地列舉了“不得公開”和“可不予公開”的政府信息,如規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得公開“涉及商業(yè)秘密的政府信息,不得公開涉及他人身份、通訊、健康、婚姻、家庭、財(cái)產(chǎn)狀況等個(gè)人隱私的政府信息”、可不予公開“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作流程、人事管理、后勤管理等有關(guān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的信息”等,比現(xiàn)行《政府信息公開條例》第八條“三安全一穩(wěn)定”[注]國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。以及第十四條“國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”的規(guī)定更為具體、明確,更具可操作性,限制了不予公開范圍的隨意擴(kuò)張性,是一大亮點(diǎn)與進(jìn)步[8]。所以,建議《條例》逐一明確列舉不予公開事項(xiàng),如規(guī)定公開后可能對(duì)黨的基本路線的落實(shí)、黨對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)、黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的貫徹等產(chǎn)生不利影響的信息可不予公開。同時(shí),取消關(guān)于“七大安全”的規(guī)定,將其整合到明確列舉的事項(xiàng)中。

2.明確“有關(guān)規(guī)定”的適用 《條例》第七條例外規(guī)定中,提到“依照有關(guān)規(guī)定不宜公開的事項(xiàng)”,其中“依照有關(guān)規(guī)定”是僅僅依照黨內(nèi)法規(guī)還是包括國家法律在內(nèi)，語焉不詳，由此就會(huì)導(dǎo)致對(duì)《條例》理解上的偏差和實(shí)際適用中的困難。共產(chǎn)黨由自身無產(chǎn)階級(jí)政黨性質(zhì)所決定,黨內(nèi)法規(guī)是其獨(dú)特的行為準(zhǔn)則[9],故而遵循黨內(nèi)法規(guī)是施行黨務(wù)公開的應(yīng)有之義。根據(jù)《條例》第四條規(guī)定的“依規(guī)依法”原則,可以明確,黨務(wù)公開要在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的雙重軌道上運(yùn)行,受到雙重規(guī)范。由此可知,此處的“有關(guān)規(guī)定”應(yīng)既包括黨內(nèi)法規(guī),也包括國家法律；既要遵循包括《條例》在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)制度規(guī)定,還要依照《保守秘密法》《檔案法》等國家法律的有關(guān)規(guī)定。

3.處理好黨務(wù)公開與保守黨和國家秘密的關(guān)系[10]公開與保密,看似相互對(duì)立、排斥、矛盾,實(shí)際上二者并非完全割裂、不可調(diào)和,恰當(dāng)處理二者關(guān)系,既有利于拓寬黨務(wù)公開范圍,又能防止公開不當(dāng)而損害黨和國家的利益。保守黨和國家秘密關(guān)系黨和國家命運(yùn)、關(guān)系國家安全與穩(wěn)定,不僅黨員應(yīng)該嚴(yán)守黨和國家的秘密,全體公民也應(yīng)自覺保守黨和國家的秘密。保密的范圍直接影響到黨務(wù)公開的范圍，既不能為了追求公開而公開,也不能為保密而“保密”,而應(yīng)本著以公開為原則的態(tài)度,打破以保密為常態(tài)的掣肘。

(三)擴(kuò)大公開范圍

黨務(wù)公開范圍決定著黨務(wù)公開的“量”與“度”,是評(píng)判黨內(nèi)政治生態(tài)好壞的重要指標(biāo)。正如前所述,黨務(wù)公開的“適度公開”“有限公開”以及依申請(qǐng)公開方式的缺失、不予公開規(guī)定的不足和“以公開為原則”的缺位,造成了黨務(wù)公開范圍的限縮。不斷擴(kuò)大黨務(wù)公開范圍勢(shì)在必行。除了確立公開原則、明確不予公開事項(xiàng)外,還可以通過以下措施擴(kuò)大公開范圍。

1.增加依申請(qǐng)公開方式,明確申請(qǐng)主體 依申請(qǐng)公開看似是公開方式問題,其實(shí)更深層次關(guān)系到知情權(quán)以及公開程度,影響著黨務(wù)公開范圍的大小。從邏輯上看,公開的信息與不公開的信息是完全對(duì)立的一組概念,即某一信息在特定階段只會(huì)有一種狀態(tài),公開或者不公開,由此可以推斷,現(xiàn)階段尚未列入《條例》的黨務(wù)信息可以反推出此部分信息不在黨務(wù)公開范圍之列,無需公開。由于《條例》只規(guī)定了黨的組織依規(guī)主動(dòng)公開這一種方式,導(dǎo)致公開范圍限縮。因此,應(yīng)賦予黨員申請(qǐng)公開權(quán)[注]群眾是否應(yīng)該被賦予以及如何被賦予申請(qǐng)黨務(wù)信息公開權(quán),此問題有待進(jìn)一步探討與研究,本文暫不論及。,增加依申請(qǐng)公開方式,以打破信息公開與信息不公開邏輯上的二元對(duì)立狀態(tài)。另外,現(xiàn)行《條例》明確要求黨的組織主動(dòng)公開黨務(wù)信息,一方面是為了督促公開主體能夠依規(guī)、及時(shí)、準(zhǔn)確公開關(guān)注度高、影響大、利益關(guān)聯(lián)密切、權(quán)力運(yùn)作集中等重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)的信息；另一方面是出于節(jié)約成本的目的,避免重復(fù)公開導(dǎo)致大量人力、物力與財(cái)力的耗費(fèi)?！稐l例》這樣規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是好的,但是如果僅僅規(guī)定了主動(dòng)公開,那么就會(huì)有獨(dú)攬公開權(quán)的風(fēng)險(xiǎn),是否公開以及公開什么信息完全由一方說了算。如果增加依申請(qǐng)公開方式,明確黨員可以成為申請(qǐng)主體,雖然是否公開的最終決定權(quán)不在申請(qǐng)方,但因?yàn)辄h員可以按照規(guī)定申請(qǐng)公開信息,面對(duì)申請(qǐng),公開主體就必須要認(rèn)真審核并作出是否公開的決定,若作出不公開決定還要給出充分理由,這一程序要求既規(guī)范了公開主體的行為,也起到了強(qiáng)有力的監(jiān)督作用。

賦予黨員申請(qǐng)公開權(quán),一方面,不能規(guī)定太多限制申請(qǐng)條件?！墩畔⒐_條例》第十三條中“三需要”[注]《中華人民共和國政府信息公開條例》第十三條規(guī)定,除行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外,公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要,向國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。的規(guī)定在適用上設(shè)定了“特殊需要”的申請(qǐng)條件，雖然可以防止申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)，但該規(guī)定由于限定只有與信息具備特殊關(guān)系的主體才享有申請(qǐng)權(quán)，使得申請(qǐng)人的申請(qǐng)意愿往往難以實(shí)現(xiàn)。這是不符合政務(wù)公開理念的[11]。為此，《征求意見稿》取消了現(xiàn)行的第十三條規(guī)定,在其第二十六條中規(guī)定,除行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開政府信息外,公民、法人和其他組織可以向具有公共事務(wù)管理職能的國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及具有公共事務(wù)管理職能的縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。作為黨務(wù)公開,其目的在于發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督,從黨務(wù)公開制度的設(shè)計(jì)初衷來看,申請(qǐng)人的申請(qǐng)目的不應(yīng)成為獲取黨務(wù)信息的前提條件。因此,黨務(wù)公開在增加依申請(qǐng)公開方式時(shí)要謹(jǐn)防出現(xiàn)政務(wù)公開中因適用第十三條而產(chǎn)生的限制問題。應(yīng)明確除了主動(dòng)公開、禁止公開和按規(guī)定不予公開的信息,都屬于依申請(qǐng)公開范疇。另一方面,當(dāng)申請(qǐng)公開權(quán)無法得到切實(shí)保障時(shí),應(yīng)當(dāng)為申請(qǐng)人提供救濟(jì)渠道。鑒于申請(qǐng)人是黨員,基于其與黨組織間的特別權(quán)力關(guān)系,申請(qǐng)人只能通過內(nèi)部救濟(jì)途徑來尋求知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在申請(qǐng)程序上,建議可以借鑒已有法律[注]比如,《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定,公務(wù)員不服處理機(jī)關(guān)作出的涉及自身的處理決定,可以先申請(qǐng)復(fù)核,對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的,可以再提出申訴;《監(jiān)察法》第四十九條規(guī)定,監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服的,可以先申請(qǐng)復(fù)審,對(duì)復(fù)審決定不服的,可以再申請(qǐng)復(fù)核。作出如下具體規(guī)定:黨組織應(yīng)當(dāng)自收到公開申請(qǐng)十五日內(nèi)按照要求以合理、便捷方式公開相關(guān)信息。黨組織如果認(rèn)為申請(qǐng)信息屬于公開例外情形的,應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)以書面形式或者其他有效方式告知申請(qǐng)人。如果黨組織未在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)申請(qǐng)人予以答復(fù)或申請(qǐng)人認(rèn)為黨組織未依規(guī)履行信息公開義務(wù)的,申請(qǐng)人可以自答復(fù)期限屆滿之日起或者自收到給予公開的信息之日起或者自收到不予公開的決定之日起的十五日內(nèi)向原申請(qǐng)組織申請(qǐng)復(fù)核,原申請(qǐng)組織應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)作出復(fù)核決定。申請(qǐng)人如果對(duì)復(fù)核決定不服的,可以自收到復(fù)核決定之日起十五日內(nèi)向原申請(qǐng)組織的上一級(jí)組織提出申訴,受理申訴組織應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)作出申訴決定。

2.歷史檔案規(guī)定保密時(shí)限,逐步解密 世界上沒有絕對(duì)禁止的東西,秘密信息也一樣,具有相對(duì)性,只是在某一時(shí)期因考慮到國家安全、公共利益等因素而不能對(duì)外公開,但隨著時(shí)間的不斷推移,其秘密性也會(huì)因所處的特殊歷史背景及環(huán)境發(fā)生變化而逐步削弱,最終轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢怨_的內(nèi)容。所以,有關(guān)黨的歷史檔案也應(yīng)根據(jù)檔案性質(zhì)在綜合考慮與個(gè)別區(qū)分的基礎(chǔ)上合理確定解密時(shí)限和范圍[12],逐步公開,不斷擴(kuò)大,以實(shí)現(xiàn)黨務(wù)公開在完善黨內(nèi)民主和增強(qiáng)黨防腐拒變能力、保障黨員權(quán)利和加強(qiáng)與群眾聯(lián)系等方面的宗旨要求。已經(jīng)公開的歷史檔案,在按照公開范圍作出合理區(qū)分后,不僅要從檔案館的秘密區(qū)遷移到普通陳列區(qū),更要及時(shí)發(fā)布在黨組織相關(guān)網(wǎng)站、黨報(bào)、黨刊等媒介,便于知悉和查詢。

美國學(xué)者卡爾·科恩(Carl Cohen)認(rèn)為:一種民主必須先有一定的廣度,才能評(píng)價(jià)其深度[13](P21),換句話說,廣度是實(shí)現(xiàn)民主的基礎(chǔ)與前提,深度則是進(jìn)一步發(fā)展的方向和目標(biāo)。社會(huì)組織及成員的普遍參與程度決定著民主廣度,對(duì)參與者知情權(quán)和話語表達(dá)權(quán)的尊重和重視則影響著民主的深度。黨務(wù)公開范圍正是決定民主廣度的最根本要素之一,是黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)的基石,同時(shí)也關(guān)系著黨務(wù)公開實(shí)踐的縱深發(fā)展[14](P179)。社會(huì)在任何時(shí)候都不可能寄希望于某一個(gè)制度一勞永逸,而需要一套相互制約和相互補(bǔ)充且銜接暢通的制度[15](P55)。黨務(wù)公開范圍確定是否合理科學(xué)是黨務(wù)公開工作必須解決的基礎(chǔ)問題,從自身出發(fā),需要從公開原則、例外規(guī)定和公開方式三個(gè)方面入手,另外也應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有效銜接的前提下，積極完善配套制度，提高與其他制度之間的協(xié)調(diào)性,以實(shí)現(xiàn)黨務(wù)公開制度的成熟發(fā)展。