全球視域下的鄉(xiāng)村治理及其對我國的啟示

毛玉娟

（中共張掖市委黨校，甘肅 張掖 734000）

無論是經(jīng)濟社會發(fā)展遙遙領(lǐng)先的發(fā)達國家，還是尚未解決民眾溫飽問題且多災(zāi)多難的發(fā)展中國家，鄉(xiāng)村治理似乎都是一個無法回避的問題。黨的十九大提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，毫無疑問，對于農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的中國來說，這是我國進入新的歷史發(fā)展方位所面臨的一項極具挑戰(zhàn)但又不得不完成的重要任務(wù)之一。所以，有必要站在全球的視角，對當下鄉(xiāng)村治理的前沿理論、成功實踐進行深入的分析研究，以期為解決中國鄉(xiāng)村治理問題帶來一些啟示。

1 全球視域下鄉(xiāng)村治理的前沿理論透析

在經(jīng)濟全球化、世界大融合的當今時代，鄉(xiāng)村治理變成國際社科領(lǐng)域普遍關(guān)注的理論命題之一。按照著名學(xué)者詹姆斯·N.羅西瑙（James N.Rosenau）對“治理”一詞的界定，所謂“治理”就是“在沒有強權(quán)的情況下，各相關(guān)行動者克服分歧，達成共識，以實現(xiàn)某一共同目標”。顯而易見，詹姆斯·N.羅西瑙（James N.Rosenau）將“治理”與傳統(tǒng)意義上的“統(tǒng)治”做了本質(zhì)的區(qū)分，他認為“統(tǒng)治”依靠的是正式權(quán)力，而“治理”更加依賴基于共同目標的協(xié)商與共識。而以羅茲為代表的“新治理學(xué)派”則更強調(diào)“治理”是依靠網(wǎng)絡(luò)的治理，大家把這種理論暫且稱之為“網(wǎng)絡(luò)治理理論”。羅茲還進一步指出，“網(wǎng)絡(luò)的治理”具有3個非常明顯的特征：其一，治理各個組織之間相互依賴；其二，治理網(wǎng)絡(luò)的主體成員之間伴隨持續(xù)性互動；其三，治理各個主體之間始終存在利益訴求的相互博弈。顯而易見，無論是羅西瑙（James N.Rosenau）還是羅茲，他們都在刻意聲明“治理”與“統(tǒng)治”是完全不同的兩個概念，“治理”理論的誕生正是基于以政府為主體、以縱向命令控制為特征的傳統(tǒng)“層級制”管理模式已經(jīng)無法應(yīng)對政府面臨的各種危機的社會現(xiàn)實。因此，近二十余年來，學(xué)術(shù)界關(guān)于國家必須簡政放權(quán)，讓市場、NGO（非政府機構(gòu)）等多元化主體更多地參與社會公共事務(wù)處理的呼聲越來越高。在這樣的呼聲下，鄉(xiāng)村治理理論的天平逐漸由“國家中心論”傾斜于“社會中心論”也就成為順理成章的事情。目前，國際學(xué)術(shù)領(lǐng)域關(guān)于鄉(xiāng)村治理的主要議題集中在3個方面：第一，探討鄉(xiāng)村治理主體由誰擔當?shù)摹肮交锇殛P(guān)系”；第二，討論更有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的治理模式（其中以主張有利于解決復(fù)雜動態(tài)又相互依賴的鄉(xiāng)村治理難題的“網(wǎng)絡(luò)化鄉(xiāng)村治理”理論和針對現(xiàn)實中“碎片化”治理而提出的“整體性鄉(xiāng)村治理”理論最為典型）；第三，研究鄉(xiāng)村治理理論取向的變化軌跡（即全球鄉(xiāng)村治理理論已經(jīng)逐步實現(xiàn)了從縱向?qū)蛹壒芾淼綑M向水平治理、從單一中心治理到多中心治理的轉(zhuǎn)變）。

2 發(fā)達國家鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗?zāi)毢湍Ｊ绞崂?/h2>

2.1 發(fā)達國家鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗?zāi)?/h3>

傳統(tǒng)的思想觀念中，中國是一個擁有近10億農(nóng)村人口的農(nóng)業(yè)大國，中國的鄉(xiāng)村治理理論、治理經(jīng)驗以及治理模式理應(yīng)走在世界的前沿。然而，令人遺憾的是受農(nóng)村人口基數(shù)過大、自然資源條件亦不占優(yōu)勢，加之農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進程滯緩等客觀條件的制約，目前我國農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展水平與西方發(fā)達國家相比并不容樂觀，故而，在鄉(xiāng)村有效治理的理論和實踐方面均尚處于探索階段。相反，在一些西方發(fā)達國家，鄉(xiāng)村治理已經(jīng)經(jīng)歷了幾個世紀的發(fā)展和完善，積淀了非常豐富的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗。這些經(jīng)驗可以凝練為下列5個方面：第一，部分國家提出作為鄉(xiāng)村治理主體的各級政府應(yīng)主動、積極作為，為有效的鄉(xiāng)村治理提供法律、政策支持和人力、物力、財力等基礎(chǔ)條件的根本保障；第二，部分國家在實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的實踐中充分發(fā)揮了“村民協(xié)會”“農(nóng)商協(xié)會”等NGO鄉(xiāng)村自治組織的重要作用，實現(xiàn)了真正意義上的鄉(xiāng)村治理重心下移和鄉(xiāng)村治理主體多元化；第三，一些國家積極吸納城市、企業(yè)和高校作為鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的支持者、資金源、智囊團，因勢利導(dǎo)、博采眾長，共同推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會大發(fā)展；第四，一些國家依靠村民自身作為鄉(xiāng)村建設(shè)者和治理主力軍，尤其是依靠鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)村能人實現(xiàn)了“能人治村”和“強人治村”；第五，部分國家依托農(nóng)村金融機構(gòu)（農(nóng)村信合、農(nóng)商銀行、農(nóng)村金融擔保公司等）作為鄉(xiāng)村治理的“護航者”，引導(dǎo)其積極承擔鄉(xiāng)村有效治理的風(fēng)險。

2.2 發(fā)達國家鄉(xiāng)村治理模式梳理

除了上述鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗方面的積累，西方發(fā)達國家在多年的鄉(xiāng)村治理實踐中還形成了符合各國特色且實效性非常強的鄉(xiāng)村治理模式，同樣值得我國研究并借鑒。按照全球地域的劃分，可以將發(fā)達國家的鄉(xiāng)村治理模式歸結(jié)為三大模式、8種類型。

2.2.1 模式一——“東亞鄉(xiāng)村治理模式”。這種治理模式主要以“因地制宜型”（日本的造村運動）和“自主協(xié)同型”（韓國的新村運動）為代表，其最顯著的特點是將縮小城鄉(xiāng)差距、振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟作為鄉(xiāng)村治理的首要目標［1］。

2.2.2 模式二——“西歐鄉(xiāng)村治理模式”。這種治理模式主要以“循序漸進型”（德國的村莊更新）、“精簡集約型”（荷蘭的農(nóng)地整理）、“生態(tài)環(huán)境型”（瑞士的鄉(xiāng)村建設(shè)）、“綜合發(fā)展型”（法國的農(nóng)村改革）為典范，其主要特征是在鄉(xiāng)村治理過程中拒絕以單純地追求農(nóng)村經(jīng)濟指標為目的，而是更加注重鄉(xiāng)村的整體生態(tài)環(huán)境、自然景觀、風(fēng)土人情等要素的綜合提升。

2.2.3 模式三——“北美鄉(xiāng)村治理模式”。這種治理模式主要包含“城鄉(xiāng)共生型”（美國鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)建設(shè)）和“伙伴協(xié)作型”（加拿大農(nóng)村協(xié)作伙伴）2種類型。其最明顯的特點是治理過程中特別提倡“城鄉(xiāng)一體化”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，并強調(diào)要追求鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、社會平衡發(fā)展。

毋庸置疑，盡管以上所羅列的鄉(xiāng)村治理模式形式各異、特色鮮明，但仔細揣摩，就不難發(fā)現(xiàn)這8種治理模式都從不同角度滲透并貫穿了“多中心治理”的思想。即所有模式都提倡在鄉(xiāng)村治理過程中要注重并主張由政府部門、NGO社會組織、村民協(xié)會、鄉(xiāng)村能人、城市、企業(yè)、高校和金融機構(gòu)等多元主體共同參與，并各自發(fā)揮功能和價值，從而提升鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)本國鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

3 全球鄉(xiāng)村治理理論、實踐對我國的啟示

從上述全球視域下的鄉(xiāng)村治理理論爭鳴、經(jīng)驗?zāi)毢湍Ｊ绞崂砜梢钥闯觯鞣桨l(fā)達國家在鄉(xiāng)村治理方面已經(jīng)積淀了非常豐富的理論和實踐經(jīng)驗，這些最前沿的理論和經(jīng)過實踐檢驗后的成功經(jīng)驗對我國在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理具有重要的參考價值和啟示意義。

3.1 合理的治理結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)村有效治理的前提

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)作為經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)交叉領(lǐng)域孕育出的新概念，不僅關(guān)系到依托制度體系規(guī)定與治理習(xí)慣而構(gòu)成的鄉(xiāng)村治理主體的法律地位、相互關(guān)聯(lián)以及鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的治理模式，還與鄉(xiāng)村治理主體及其各自在治理活動中的權(quán)限、職能等因素休戚相關(guān)。通過前文對西方一些發(fā)達國家鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的研究，可以確信，中國要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，首先要做的工作就是使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)逐步合理化，趨于最優(yōu)化，以便適應(yīng)鄉(xiāng)村有效治理和國家治理現(xiàn)代化的更高要求。

3.2 科學(xué)的治理體制是鄉(xiāng)村有效治理的基石

鄉(xiāng)村治理問題錯綜復(fù)雜、千絲萬縷，其中最關(guān)鍵的問題之一是鄉(xiāng)村治理體制改革問題［2］。這是因為，鄉(xiāng)村治理體制作為國家治理體制不可或缺的有機組成部分，其與鄉(xiāng)村治理是否有效有著密切關(guān)系。完善的鄉(xiāng)村治理體制是國家和社會穩(wěn)定的基石，相反，先天不足的鄉(xiāng)村治理體制勢必會使治理工作事倍功半。因此，必須大力推動鄉(xiāng)村治理體制改革，充分參考西方發(fā)達國家的鄉(xiāng)村治理體制，并在中國歷史發(fā)展的脈絡(luò)中尋找鄉(xiāng)村有效治理的規(guī)律和基因，在中國特色社會主義行政管理體制架構(gòu)內(nèi)，深刻反思近年來我國鄉(xiāng)村治理的困境、存在的問題，大膽改革、不斷完善鄉(xiāng)村治理體制，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。

3.3 因地制宜的治理模式是鄉(xiāng)村有效治理的實現(xiàn)途徑

鄉(xiāng)村治理模式是為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理而選擇的途徑和方式。前面梳理的西方發(fā)達國家的鄉(xiāng)村治理三大模式可謂是各有千秋。中國是“農(nóng)業(yè)大國”的基本屬性和農(nóng)村問題的復(fù)雜性決定了對所有鄉(xiāng)村實施有效治理很難找到“放之四海而皆準”的統(tǒng)一模式。選擇何種鄉(xiāng)村治理模式必須因地制宜，聯(lián)系實際。尤其對地處經(jīng)濟較發(fā)達的東南沿海省份鄉(xiāng)村和地處經(jīng)濟欠發(fā)達的西部省份鄉(xiāng)村，在治理模式的選擇上一定要立足實際，大膽創(chuàng)新，在借鑒經(jīng)驗的基礎(chǔ)上探索出符合自己本土特點、能解決當?shù)貙嶋H問題、行之有效的治理模式并積極推廣，避免“東施效顰”、生搬硬套。

3.4 健全的治理體系是鄉(xiāng)村有效治理的根本保障

鄉(xiāng)村治理體系是整個國家治理體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理體系是否健全直接關(guān)系到鄉(xiāng)村能否實現(xiàn)有效治理。通過前文可以發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達國家在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)方面不約而同地顯現(xiàn)出了一個共同的特征，即都主張必須要為鄉(xiāng)村治理提供堅強有力的法律保障；必須注重發(fā)揮鄉(xiāng)風(fēng)、民俗等思想道德對人的約束作用：必須實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理重心下移和鄉(xiāng)村治理主體多元化，依靠村民自身作為鄉(xiāng)村建設(shè)者和治理主力軍，并充分發(fā)揮“村民協(xié)會”“農(nóng)商協(xié)會”等NGO鄉(xiāng)村自治組織在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。事實上，早在我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)歷經(jīng)“鄉(xiāng)遂制”—“鄉(xiāng)亭制”—“職役制”—“保甲制”的變遷過程中，我國的鄉(xiāng)村治理體系也逐步得以構(gòu)建，并呈現(xiàn)出以“自治”為主、“法治”和“德治”為輔、“三治”結(jié)合的雛形。因此，未來我國必須進一步推廣“法治”“德治”“自治”三治融合的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系，為實現(xiàn)高質(zhì)量的鄉(xiāng)村治理保駕護航。

3.5“共建、共治、共享”是鄉(xiāng)村有效治理的必然格局

如今的世界是一個開放的世界，放眼全球鄉(xiāng)村治理的成功實踐來看，“共建、共治、共享”正在成為引領(lǐng)全球治理思潮的主導(dǎo)聲音。尤其對于農(nóng)業(yè)人口占比較大的中國而言，“共建、共治、共享”既可以最大限度地彰顯我國“人民民主專政”的政體優(yōu)越性，又可以調(diào)動廣大農(nóng)民群眾參與社會治理工作的積極性，從而節(jié)約治理成本，同時能通過強化農(nóng)民的“主人翁”精神，提高民眾的安全感、獲得感和幸福感，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。