農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐與思考

浙江省嵊州農(nóng)商銀行 （312400） 杜立群

浙江省嵊州市系國務(wù)院批準(zhǔn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)單位。近三年來，嵊州市按照改革創(chuàng)新、強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)、規(guī)范操作、服務(wù)三農(nóng)的工作思路，從三權(quán)分置入手，拓展土地權(quán)能，致力開展經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，取得了明顯成效。截至上年末，全市18家銀行全部參與試點(diǎn)，試點(diǎn)金額達(dá)4．96億元，位居浙江省10個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）前列。

1．主要做法

（1）精謀劃，明思路，部門協(xié)作共推進(jìn) 成立由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管金融及農(nóng)業(yè)的2位副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，人行、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的試點(diǎn)工作小組，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。同時(shí)，出臺(tái)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法等6個(gè)文件。試點(diǎn)工作中的各項(xiàng)任務(wù)納入相關(guān)部門、涉農(nóng)銀行的考核，以責(zé)任捆綁形式將貸款任務(wù)分解到各銀行，建立人行包貸聯(lián)行和部門聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）制度，形成層層抓落實(shí)的格局。

（2）善變通，重運(yùn)作，因地制宜排難點(diǎn) 在抵押貸款試點(diǎn)進(jìn)程中，發(fā)現(xiàn)存在“無權(quán)證”“手續(xù)繁”“增量難”等三方面問題，對(duì)此，嵊州將依法簽訂規(guī)范有效的農(nóng)地承包（流轉(zhuǎn)）合同及承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證作為確權(quán)依據(jù)，依規(guī)辦理抵押貸款。通過減少第三方評(píng)估環(huán)節(jié)和改進(jìn)抵押登記管理服務(wù)來優(yōu)化抵押登記流程。同時(shí)通過“拉高標(biāo)桿”“層層督查”“加大宣傳力度”等破解“增量難”問題。

（3）搶時(shí)間，鑒經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)作為夯基礎(chǔ) 相繼出臺(tái)完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施意見等政策文件，按照“時(shí)間上要搶抓、標(biāo)準(zhǔn)上要提高、工作上要仔細(xì)”的要求，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）土地確權(quán)登記頒證工作半月排名督查機(jī)制和階段性考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證進(jìn)度。同時(shí)，建立了符合本市實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，為試點(diǎn)工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（4）優(yōu)服務(wù)，擴(kuò)增量，完善配套促振興 嵊州通過組建承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，規(guī)范和培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和緩釋機(jī)制等措施，健全了抵押貸款試點(diǎn)保障機(jī)制。如，金融機(jī)構(gòu)為配合做好試點(diǎn)工作，創(chuàng)新業(yè)務(wù)，周到服務(wù)，提高效率，共同為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興出力。

2．主要成效

（1）部門協(xié)同運(yùn)作，形成多元互動(dòng)的良好局面 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作涉及面廣，需各環(huán)節(jié)的政策配套，如確權(quán)、登記、評(píng)估、流轉(zhuǎn)、抵押物處置等，這些配套措施的建立離不開相關(guān)部門的支持。在試點(diǎn)過程中，市領(lǐng)導(dǎo)每周督查，試點(diǎn)辦公室按月以簡(jiǎn)報(bào)形式反映進(jìn)展情況，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局按周上報(bào)抵押情況，逐漸形成“政府重視、部門協(xié)作、農(nóng)戶受益”的良好局面。

（2）增加融資渠道，突破農(nóng)業(yè)融資“瓶頸”制約 試點(diǎn)貸款共支持農(nóng)戶236戶、家庭農(nóng)場(chǎng)9家、專業(yè)大戶10戶、專業(yè)合作社5個(gè)、龍頭企業(yè)9家，涉農(nóng)小微企業(yè)32家，突破了農(nóng)地不能作為抵押物的瓶頸制約，使經(jīng)營(yíng)戶認(rèn)識(shí)到土地不僅是一種生產(chǎn)生存的資源，還可以作為生產(chǎn)要素參與融資，解決了經(jīng)營(yíng)主體融資困境，緩解了生產(chǎn)資金不足的問題，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

（3）促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地、金融等要素的有效配置 通過流轉(zhuǎn)，改變了傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單生產(chǎn)模式，農(nóng)地逐步向集約化和規(guī)?；较虬l(fā)展，提高了土地產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品商品化程度。同時(shí)，一旦抵押人出現(xiàn)貸款違約，銀行可將經(jīng)營(yíng)權(quán)及附著物一起進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)拍賣轉(zhuǎn)讓，土地資源的配置將更加合理，促進(jìn)了全市土地流轉(zhuǎn)，盤活了農(nóng)村土地資源。

（4）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互利多贏的積極態(tài)勢(shì) 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開辦，一方面促進(jìn)了土地的合理流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，支持了當(dāng)?shù)叵汩?、果木、苗木等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)改變了過去以小額信貸為主的單一信貸模式，吸引了更多的資金投入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，從而推動(dòng)了集約化金融模式與小額信貸等農(nóng)村金融發(fā)展多元模式的形成。

3．主要問題

（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不易變現(xiàn)，抵押物市場(chǎng)化處置難 據(jù)調(diào)查，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處置難是目前涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)不愿大規(guī)模開辦抵押貸款業(yè)務(wù)的主因。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖可流轉(zhuǎn)，但不能改變所有權(quán)性質(zhì)和用途。同時(shí)，由于流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育緩慢，缺少權(quán)威的流轉(zhuǎn)中介，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要采取自行協(xié)商的方式，流轉(zhuǎn)信息不暢。一旦經(jīng)營(yíng)戶出現(xiàn)貸款違約，銀行難以處置抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以變現(xiàn)。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)力差，制約了金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的積極性。

（2）專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)估值難 據(jù)了解，目前農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)無法在相關(guān)機(jī)構(gòu)取得登記，因而也就很難獲得適量的貸款。同時(shí)，目前尚無專業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員，沒有相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估價(jià)值作參照，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估主觀判斷成份較大，實(shí)際價(jià)值難以合理確定，評(píng)估價(jià)值往往低于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際價(jià)值。金融機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確認(rèn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際價(jià)值，發(fā)放貸款的額度較低。

（3）貸款積極性不高，流轉(zhuǎn)抵押登記難 銀行和經(jīng)營(yíng)者兩大主體貸款積極性都不高，是造成經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記難的主要原因。一方面，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押面積小，大多在1～2畝，同時(shí)又有期限限制，離2028年到期僅有9年。由于此類貸款業(yè)務(wù)剛剛起步，因而涉及環(huán)節(jié)較多，手續(xù)較繁瑣，所以降低了農(nóng)戶申請(qǐng)貸款的積極性。另一方面，由于風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的缺失，金融機(jī)構(gòu)避險(xiǎn)心態(tài)較重，開展貸款積極性不高，并將貸款對(duì)象主要集中于種植大戶和專業(yè)合作社。

（4）政策法律保障欠完善，貸款風(fēng)險(xiǎn)管控難 在試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)，目前用于抵押的農(nóng)地一半左右屬于園地和林地，而目前嵊州用來確權(quán)頒證的土地是以耕地中的水田為主，耕地中的旱地、園地等未確權(quán)頒證，如果憑土地承包（流轉(zhuǎn)）合同辦理抵押登記，有可能面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，目前人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整了相關(guān)法律法規(guī)，但僅持續(xù)到2018年底。司法訴訟一般持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，若訴訟時(shí)期遭遇法律調(diào)整結(jié)束，抵押合同的法律效力認(rèn)定就缺乏法律上的支持。

4．對(duì)策建議

（1）完善相關(guān)法律制度 一是擴(kuò)大確權(quán)頒證范圍，將耕地中的旱地、園地等納入確權(quán)頒證范圍，明晰農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是完善和調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)，盡快修訂《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等，同時(shí)修改《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)內(nèi)容，為保障農(nóng)民土地權(quán)益提供法律上的支持。

（2）搭建土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái) 與土流網(wǎng)合作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、建立統(tǒng)一交易運(yùn)行機(jī)制、工作制度和流程，并加強(qiáng)信息之間的互聯(lián)互通，搞好信息搜集發(fā)布、政策咨詢，完善各項(xiàng)服務(wù)，力爭(zhēng)早日完善、規(guī)范交易流程。

（3）建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制 根據(jù)交易統(tǒng)計(jì)定價(jià)法、片區(qū)分級(jí)定價(jià)法、產(chǎn)業(yè)分類定價(jià)法，制定并定期公布嵊州土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，引導(dǎo)農(nóng)戶有償流轉(zhuǎn)和長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用，根據(jù)土地級(jí)差、流轉(zhuǎn)期限、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、供需狀況等，采用協(xié)商、招標(biāo)等方式合理定價(jià)。

（4）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理 全面建立土地流轉(zhuǎn)合同備案和登記制度。落實(shí)人員做好流轉(zhuǎn)登記、歸檔和管理工作，分級(jí)做好流入土地經(jīng)營(yíng)主體資質(zhì)與資信審查，并以適當(dāng)方式公開。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，搞好糾紛調(diào)解和仲裁培訓(xùn)，妥善化解土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)糾紛，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（5）做好抵押貸款發(fā)放工作 要認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款放貸機(jī)制，繼續(xù)為更多的經(jīng)營(yíng)主體和承包經(jīng)營(yíng)戶提供貸款指標(biāo)，農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記承辦機(jī)關(guān)，應(yīng)繼續(xù)做好對(duì)有需求的農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)主體的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款登記工作，持續(xù)推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的增量擴(kuò)面。