后脫貧攻堅時代農村社會救助反貧困的困境及政策調適

蘭 劍，慈勤英

(1.西南大學 文化與社會發(fā)展學院，重慶 400715；2. 武漢大學 社會學系，武漢 430072)

引 言

當前我國精準脫貧戰(zhàn)略已進入“攻克最后堡壘”的拔寨攻堅沖刺期,以實現脫貧攻堅的總體目標。離2020年完成脫貧攻堅目標只剩不到2年的時間,隨著時間節(jié)點的迫近,脫貧攻堅的任務更重、難度更大。目前精準脫貧逐步進入后脫貧攻堅時代,由大規(guī)模、大面積的精準扶貧轉向針對個別深度貧困區(qū)、深度貧困人口,“查缺補漏”、鞏固脫貧成效的新階段,首要實現的就是推動農村反貧困、徹底解決“絕對貧困”問題。所謂“絕對貧困”,是指貧困人口缺乏維持基本生存所需的最低物質條件,經過多年的努力,多數農村地區(qū)的絕對貧困問題已經得到較好解決,但越來越多的地方面臨著相對貧困問題顯現、脫貧人口返貧問題突出等新形勢、新問題。作為農村反貧困的重要社會保障制度,社會救助政策亟需做出調整,進一步適應后脫貧攻堅時代農村反貧困的新形勢和新變化。在整個“十三五”期間(2016-2020),通過社會救助兜底使2 000萬特別貧困人口脫貧[1],在后脫貧攻堅時代,隨著脫貧難度的加大,可以預計,納入社會救助兜底脫貧的貧困人口可能遠超此數,不能依靠自身力量或產業(yè)扶持脫貧的貧困人口都將納入社會救助的兜底保障范圍。當前農村的貧困問題,本質是貧困人口的基本需求不能得到有效滿足,并且貧困人口通過自身能力很難獲得滿足這些“需要”的條件和資源,這就需要通過國家、社會等主體提供社會救助，去幫扶貧困人口獲得脫貧的條件和資源,因此社會救助在后脫貧攻堅時代必將發(fā)揮更加重要的作用。

在農村反貧困進程中,精準脫貧與社會救助制度共同致力于消滅貧困,其中精準扶貧戰(zhàn)略目標的實現,在基礎層面上主要依賴于社會救助政策的實施成效[2]。但隨著政策的發(fā)展與變遷,兩類反貧困政策在一定程度上出現了政策疊加、銜接不暢的問題,制約了政策的執(zhí)行效率[3];同時,各地在強化社會保障兜底脫貧功能的同時,也產生了為兜底而保障的瞄準偏離、資源溢出、功能異化等問題[4]。越來越多的學者已經開始注意到,因制度缺陷或其他主客觀原因,貧困人口對低保救助有著強烈的依賴心理[5];隨著相對貧困問題日增,現行社會救助制度僅是低水平、消極地對抗貧困風險,無力化解低收入群體的深層次貧困問題[6],貧困對象的自我發(fā)展與脫貧能力并未得到根本提升,長期處于貧困的惡性循環(huán)中,社會救助的反貧困功能大打折扣。因此,伴隨著農村貧困形勢的逐步轉變,后脫貧攻堅時代的農村社會救助政策面臨著如何更好地發(fā)揮兜底保障作用,以及如何幫助貧困人口更好地擺脫貧困、實現可持續(xù)發(fā)展的艱巨任務。

一、后脫貧攻堅時代中國農村脫貧攻堅面臨的新形勢

自2012年以來,脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展,600多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧,貧困發(fā)生率從10.2%下降到4.0%以下[7]。黨的十九大報告明確提出了“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”“確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困,做到脫真貧、真脫貧”。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)略目標任務的逐步完成,中國農村反貧困進入新階段,面臨著許多新變化。

(一)“兩無人口”數量巨大,兜底脫貧壓力激增

所謂“兩無人口”,主要指自身無力脫貧,以及無業(yè)可扶的貧困人口。按照精準脫貧“五個一批”要求,完全或部分喪失勞動能力的2 000多萬貧困人口,將通過社會救助實行兜底脫貧。當前農村未脫貧人口面臨產業(yè)發(fā)展難、脫貧成本高的困境,并且越來越集中于深度貧困地區(qū),這些地區(qū)自然條件差,生態(tài)環(huán)境脆弱,很多貧困人口完全或部分喪失勞動能力,缺乏擺脫貧困的必要條件。因此,在脫貧攻堅戰(zhàn)略目標下,這部分貧困人口將最終納入社會救助兜底保障體系。按照當前脫貧任務和攻堅形勢,隨著建檔立卡貧困政策的退出,依靠發(fā)展生產難以短期內脫貧,或者依靠自身力量難以脫貧的深度貧困人口,都將納入到社會救助兜底脫貧范圍。因此在未來一段時間被納入兜底脫貧的人口將顯著增加,并會形成一個巨大規(guī)模的較貧困群體,勢必對農村社會救助政策和資金造成壓力。作為兜底脫貧的重要保障制度,社會救助必須提前做好準備,及時調整,確保脫貧攻堅任務如期完成。

(二)相對貧困問題逐步顯現,階段性貧困突出

經過多年的扶貧開發(fā),農村社會經濟不斷發(fā)展,當前農村居民所面臨的貧困形勢正發(fā)生急劇轉變,以往困擾貧困群體的“溫飽”問題將在脫貧攻堅階段得到較好解決,“絕對貧困為主”的人口規(guī)模比較固定,已經基本納入低保兜底救助行列。但與此同時,隨著社會經濟發(fā)展水平提升，農村內部及城鄉(xiāng)貧富差距拉大,“相對貧困為主”的貧困群體正在急劇增加,這部分貧困人口雖然可以解決基本生存問題,但相較富裕階層或社會平均水平,他們的整體收入水平仍然較低,從事正常社會活動所需的機會、能力或社會資源仍然匱乏,并且隨時面臨陷入“極端貧困”或貧困惡化的風險。這就要求農村社會救助制度需要更加關注相對貧困人口,確保低收入群體更好地擺脫貧困,實現可持續(xù)發(fā)展。

(三)已脫貧人口返貧風險大,返貧問題突出

因自身發(fā)展能力弱,家庭經濟抵御社會風險的能力還不強,已經脫貧的農村貧困人口所面臨的返貧風險不斷增加,如重大疾病、失業(yè)、突發(fā)性事故等各種可控和不可控的致貧因素不斷增多,往往給脫貧人口帶來巨大經濟負擔,給家庭財產帶來巨大損失。這樣的情況尤其對低收入或相對貧困的農村居民影響最大,一旦遭遇這樣的致貧因素就將面臨著陷入極端貧困的巨大風險,從而也導致返貧人口增多。針對這種返貧風險,農村社會救助制度應致力于及時干預和化解各類風險性的致貧因素,精準介入、快速應對、積極防范脫貧者的返貧現象發(fā)生,對于返貧的貧困人口,要及時給予救助。

(四)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅戰(zhàn)略齊頭并進,貧困人口追求美好生活的愿望更加強烈

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅為我國農業(yè)農村發(fā)展注入強大動力,更對當前農村脫貧攻堅提出了更高的要求。針對貧困人口的基本條件、農村發(fā)展情況等精準發(fā)力,按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求,為貧困人口的脫貧發(fā)展提供更多幫扶,在這一戰(zhàn)略政策背景下,貧困人口要求提升生活水平、追求美好生活的愿望更加強烈。因此,社會救助要健全幫扶保障措施,做好與鄉(xiāng)村振興、精準脫貧的政策銜接,進一步激發(fā)貧困人口內生動力,促進貧困群眾依靠自我發(fā)展實現脫貧致富。

二、當前中國農村社會救助反貧困的現實困境

越來越多的貧困人口受益于社會救助制度體系編制的“安全網”,但近年來隨著農村脫貧攻堅工作的逐步完成,多數農村地區(qū)的貧困形勢逐步從過去的“絕對貧困為主”轉向“絕對貧困”與“相對貧困”問題并存的新階段,社會救助政策發(fā)展面臨著不少新的挑戰(zhàn)。作為農村反貧困的重要政策,社會救助在政策實施、幫助貧困群體擺脫貧困等方面面臨著一系列困境,歸納起來主要有:

(一)救助理念呈現消極救助取向,反貧困“造血”功能不足

當前農村以低保為基礎、各專項救助制度共同發(fā)展的社會救助制度體系,在一定程度上仍然延續(xù)傳統(tǒng)救助理念,注重“救”而忽視“助”,呈現消極對抗貧困風險的取向。對于貧困問題的理解,往往仍然以“絕對貧困”去界定,即把解決貧困問題視為解決“溫飽”問題,從而也把社會救助的目標功能定位于僅僅“解決溫飽問題”,過度重視生存救助，輕視受助者的發(fā)展權利和發(fā)展機會。這種救助理念,只能被動、消極地維持貧困者最低的購買能力,貧困群體在免于生存危機的同時卻很難擺脫貧困,并不能解決相對貧困與多維貧困,不能很好地幫助受助者提升可持續(xù)發(fā)展與脫貧能力。農村社會救助制度的執(zhí)行與實施,仍然受傳統(tǒng)道義性救濟觀念的影響,把貧困歸結為受助者個人,認為救助標準過高將導致“養(yǎng)懶漢”。這種認識也使得一些政策執(zhí)行者在基層的社會救助實踐中表現為一種消極救助取向,以完成救助任務、發(fā)放救助款物為主要目標,只注重應對貧困群體的眼前和應急性問題,而不能很好地防范和化解低收入者面臨的貧困風險,忽視了貧困受助者的發(fā)展需求與脫貧支持。這種消極對抗貧困風險的救助理念,可以解決貧困人口的“一時之需”,但不利于受助對象形成可持續(xù)發(fā)展的“造血”機制,不能有效幫助貧困人口真正擺脫貧困。

(二)救助標準過低,兜底脫貧作用有待強化

農村各地確定的低保救助、醫(yī)療救助等救助標準仍然很低,很多貧困農村最低補差標準每人每月不足100元,高的也不會超過300元。有些深度貧困地區(qū),確定的低保救助線仍然低于國家確定的貧困線,未實現最低生活保障線、貧困線“兩線合一”。有些地區(qū)為讓更多的貧困戶獲得低保,推行了“單獨施保”政策,即對貧困農戶中某1個或幾個成員進行救助,如重殘、重病,或特別年長者,這可以在一定程度上擴大低保救助的范圍,但降低了低保對貧困農戶兜底救助的效用。這種“撒胡椒面”的“施?！闭?在一定程度上提升了低保對貧困家庭的覆蓋面,但這也與“低保救助是以戶為單位”的初衷相違背,并且低保救助的實際給付金額比較低,降低了低保救助的兜底效用。

(三)專項救助政策與待遇簡單疊加,強化救助的“懸崖效用”

農村地區(qū)在推進低保建設的同時,也逐步建立和實施包括教育救助、醫(yī)療救助、災害救助、就業(yè)救助、臨時救助等在內的專項救助制度。但很多地方為降低管理成本,對專項救助對象進行資格認定時,往往以低保資格作為前提條件,把專項救助與低保待遇進行簡單捆綁。很多專項救助制度都是優(yōu)先甚至完全針對低保戶。以教育救助為例,往往簡單地把低保家庭子女作為主要的救助對象,同樣存在就學困難的非低保戶家庭未成年子女被排除在救助之列。簡單地把其他專項救助政策與低保資格掛鉤,救助待遇和資源主要集中于低保戶,獲得低保資格就可以自動享受其他很多救助資源,人為加大了低保戶與非低保戶之間的收入差距,救助資源在兩者之間形成了一種“懸崖效應”;而同樣處于貧困狀態(tài),收入水平較低的非低保戶卻不能獲得或只能獲得很少的救助資源,從而導致低保戶和非低保戶之間形成巨大的“救助差距”,并在一定程度上形成較大的“收入差距”。從低保戶和其他貧困戶的貧困情況來看,兩者收入水平、總體貧困狀況并無明顯差別,但是否進入救助行列,對他們的生活影響卻非常大,救助資源在兩者之間形成巨大落差。救助政策的簡單疊加,一方面導致專項救助制度的“瞄偏”,未能實現針對性救助,沒有充分發(fā)揮各專項救助政策的功能,降低了政策效果;另一方面也導致社會救助資源在一部分群體上的“過度集聚”,形成重復救助,一定程度上忽視了其他貧困戶的救助訴求,產生了新的社會不公。

(四)針對受助者能力提升的政策缺失,貧困人口自我脫貧能力弱

在當前農村社會救助對象當中,除有一部分屬于無勞力者外,還有很大一部分處于相對貧困或暫時貧困的受助者進入救助行列,這些人具有一定的發(fā)展?jié)摿?往往只是因為暫時性困難,如在家照顧未成年子女或年邁父母,或生病在家休養(yǎng),或因缺乏農技,務農收入過低,或因本身教育文化水平不高,就業(yè)能力不強,未能外出務工或未找到其他就業(yè)門路等。該類貧困人口屬于暫時性貧困,因自我發(fā)展能力不足,人力資本、發(fā)展機會、社會參與等處于比較匱乏的狀態(tài),只要通過針對有效地幫扶,便可以擺脫貧困。但當前農村社會救助對他們的救助,僅僅是簡單的現金轉移支付,救助水平不高,農技服務、就業(yè)幫扶政策力度嚴重不足,缺乏能夠提升能力和推動可持續(xù)發(fā)展的幫扶性救助政策。

(五)基層低保政策負面形象難以徹底消除,爭當“貧困戶”現象突出

在過去很長一段時間里,因一些地方低保政策在執(zhí)行中被扭曲,“人情?！薄瓣P系?！薄案＠！钡葐栴}長期存在,使當前農村居民對基層低保政策的實施與執(zhí)行仍然缺乏信任,低保政策的權威性受到極大挑戰(zhàn),如資格認定、救助標準確定等工作受到質疑。雖然最近幾年各地加強了對“問題?！钡募m正,要求對基層低保違規(guī)事件實行零容忍,但長期以來形成的基層低保負面形象難以在短期內消除。如有人認為,“低保反正是國家的錢,不吃白不吃”“即使我不吃,別人也會吃”。 受這些觀念的影響,在一些農村地區(qū)存在不少農戶爭當“貧困戶”“爭相吃低保”的現象,以往多認為領取低保具有強烈的“恥辱感”,但當前很多人認為“能吃低保挺好”,呈現“無所謂”的心態(tài)，社會心態(tài)和文化氛圍發(fā)生急劇轉變。這一方面是因為低保救助的“污名化”效用在逐步消減,社會大眾對領取低保的看法、觀念正在發(fā)生變化;另一方面也是因為農村社會救助的資格認定、退出機制等還不完善,在政策實施上“有漏洞可鉆”,正如前文所述,很多地方把低保資格與專項救助制度或其他待遇進行簡單捆綁,爭當低保戶主要是為了獲得其他救助資源。

三、后脫貧攻堅時代農村社會救助反貧困的政策調適路徑

當前中國農村反貧困逐步進入后脫貧攻堅時代,雖然農村社會救助對反貧困做出巨大貢獻,但總體來看,社會救助參與農村反貧困的功能有待提升,救助功能不能滿足貧困人口不斷增長的救助需求,不能很好地適應貧困形勢轉變的需要。因此,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的緊要關頭,后脫貧攻堅時代的農村社會救助政策,亟需強化兜底保障功能,充分發(fā)揮農村社會救助政策與精準脫貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的綜合反貧困作用,強化社會救助“助人自助”的貧困治理功能,更加關切相對貧困、多維貧困,進一步做好貧困風險預警，注重受助者可持續(xù)發(fā)展。

(一)切實做好兜底扶貧,充分發(fā)揮社會救助的兜底保障功能

按照“兜底線、織密網、建機制”的要求,全面完善農村社會救助制度,穩(wěn)步提升兜底救助水平,不斷規(guī)范救助管理工作,提高救助對象識別的準確性,做到精準救助、應保盡保。精準識別和認定兜底保障對象,筑牢兜緊農村貧困人口基本生存“安全網”。綜合認定貧困人口的收入、財產及支出狀況,有效識別兜底救助對象,注重以“貧困農戶”整戶為單位進行救助?？茖W確定兜底保障水平,建立救助標準的合理增長機制,在現有兜底保障基礎上,根據當地經濟社會發(fā)展水平和生活成本變化,適時調整兜底保障標準,構建動態(tài)調整機制,確保兜底保障水平隨著生活水平和生活成本的提升而合理增長。

(二)加強政策銜接,整合發(fā)揮社會救助與精準脫貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的反貧困作用

加強農村地區(qū)社會救助與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接配合,分類織密貧困人口脫貧保障網絡。(1)加強社會救助內部各項制度的銜接,按需救助,針對不同的貧困狀況給予不同的救助項目,并且加強社會救助與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與醫(yī)療救助、教育救助、臨時救助等政策對貧困人口的綜合扶持作用。(2)整合社會救助與精準脫貧政策,對于無力脫貧、無業(yè)可扶的建檔立卡貧困戶,納入低保兜底保障的范圍;對于可以納入精準扶貧范圍的低保戶,及時進行精準幫扶。實現農村低保線與扶貧線統(tǒng)一,低保標準不低于扶貧線標準,合理考慮支出型貧困家庭的保障訴求,著力解決低保邊緣戶、殘疾人、貧困老年人、其他階段性貧困人口的脫貧問題。(3)加強社會救助與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接,充分利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地實施的契機,推進健康鄉(xiāng)村建設和農村社會保障體系完善,建立城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系,通過鄉(xiāng)村振興產業(yè)扶持、農地改革、資源盤活、利益共享等方式穩(wěn)步增加貧困人口收入,幫助生活困難人口實現可持續(xù)發(fā)展。針對已經脫貧人口的返貧風險問題,依靠鄉(xiāng)村產業(yè)振興、農村土地“三變改革”和壯大農村集體經濟實現貧困人口共享集體收益,根本解決退保戶的長遠生計問題。

(三)更加關注多維貧困,充分發(fā)揮各專項救助制度功能

“貧困不僅僅是收入低下,更是對基本的可行能力的剝奪”, 收入低下只是農村貧困者致貧的表象,收入貧困同時意味著貧困者不能順暢、公平地獲得接受教育、就業(yè)、健康、社會保障以及其他的發(fā)展機會和條件,這種“多維貧困”,不僅表現為物質匱乏和收入低下,更重要的是發(fā)展能力與發(fā)展機會的缺乏,是農村貧困的本質表現。因此,要推進農村社會救助分類施救和動態(tài)管理,充分發(fā)揮各專項救助制度的作用,實現“精準救助”。根據貧困者的實際困難及貧困程度,給予相應的救助項目和救助服務,實現社會救助制度體系對幫助貧困受助者擺脫貧困的“集合效用”。以往與低保資格掛鉤的生活補貼、優(yōu)惠政策,應由低保受助家庭擴大到其他低收入家庭,如對于貧困邊緣戶,也可以相應地給予生活補貼及醫(yī)療、教育扶持等方面的優(yōu)惠政策。確定各專項救助制度的救助范圍與功能,低保與特困人員救助用于解決基本生活困難,醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助等用于解決專門性困難,臨時救助用于解決突發(fā)性困難,“社會力量參與”幫助解決個性化突出困難,明確各項救助制度的資格認定方式及程序,實現制度化運行與規(guī)范化執(zhí)行。

(四)注重解決相對貧困問題,構建綜合型社會救助體系

創(chuàng)新農村社會救助方式,推動單一型救助向綜合型救助轉變,對有發(fā)展?jié)摿Φ呢毨丝诩訌娔芰υ?。推行現金、物質與服務救助相結合,為相對貧困人口提供更多扶持,在保障基本生存權的基礎上,注重醫(yī)療、教育、住房等方面的服務救助,在受助者可行能力培養(yǎng)方面給予適當保障。通過政府購買服務的形式,為受助者提供合適的救助服務,充分發(fā)揮社會力量參與社會救助,提升慈善組織與個人的參與度。加強相對貧困人口的知識文化教育與技能培訓,提供適應社會發(fā)展所需的知識文化培訓,加大對貧困青少年的教育救助,幫助貧困農戶造就新型勞動者。拓展貧困化解渠道,強化家庭資產建設,建立個人發(fā)展賬戶,政府通過財政轉移支付以適當比例匹配資金,以協(xié)助相對貧困家庭增加資產存量,用于子女教育、農技培訓等特定發(fā)展目標,以抵御意外事件及貧困風險。將農村貧困人口再就業(yè)服務、技能服務與市場需求相結合,建立技能指導、培訓與就業(yè)渠道推介的“一條龍”服務體系,建立起持續(xù)的“工作關注”機制,構建從“無差別的就業(yè)服務”轉向“個性化的就業(yè)援助”,激發(fā)相對貧困家庭的發(fā)展?jié)撃?鼓勵他們通過自身努力提升潛能得以擺脫貧困。

(五)消除救助依賴,提升社會救助制度的正向激勵作用

在加快農村社會救助正常完善的同時,進一步強化自立社會文化建設,夯實農村居民“勤勞致富”“自立更生”“脫貧光榮”等思想基礎,逐漸消除對政策性脫貧的依賴。加強農村社會救助政策體系的宣傳與推廣,讓農村居民理解社會救助的真實用意,了解包括“申請審核公示”、管理與退出等在內的政策實施過程,規(guī)范基層政策執(zhí)行,嚴打濫用職權和違規(guī)行為,樹立社會救助制度的“基層權威”。加強自立型社會文化建設,鼓勵勞動,尊重知識,倡導全社會應依靠自身努力保障生活,批判“懶人文化”,改變“把吃低保視為一種光榮”,改變認為“政府救助不吃白不吃”的負面思想。推行“工作福利制”,把自力更生、努力參與勞動、提升就業(yè)能力等視為受助者的一種責任與義務,通過就業(yè)援助增強受助對象的自立能力。建立完善的退出機制,進一步明確退出的程序、條件及后續(xù)跟進政策,推行漸退機制,建立貧困對象退出救助的緩沖期,對退出者同樣給予后續(xù)的政策支持和動態(tài)跟蹤。

(六)做好貧困風險預防,建立貧困預警與快速反應機制

后脫貧攻堅時代農村貧困人口所面臨的各類社會風險不斷增多,做好貧困風險的預防就是化解貧困問題的最佳路徑。一方面應以脫貧攻堅為契機,進一步完善農村居民社會保障體系,推動貧困人口在基本生活、養(yǎng)老問題、醫(yī)療保險、教育救助等領域保障制度建設,尤其對各類易陷入貧困的弱勢群體提供養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等政策保護,降低其陷入貧困的風險。健全針對農村貧困問題的貧困預警與快速反應機制,細分貧困人口類型,按照受助對象的致貧原因、家庭狀況、困難程度、勞動能力等進行科學分類,健全農村貧困人口定期聯系走訪機制,落實投入、監(jiān)管、兌現等責任主體,主動發(fā)現、及時救助,基于貧困人口的資源稟賦與能力狀況,分類設計救助扶持政策,針對性地給予不同程度的保障和不同方式的管理,追蹤反饋受助對象生活變化情況,確保受助對象獲得針對性的幫扶,依靠完整的制度與機制,確保農村社會救助各項制度的落實與執(zhí)行。

(七)融入社會工作理念與方法,注重貧困者的長遠發(fā)展和潛能提升

社會工作以其助人理念及專業(yè)化方法,主動尋找救助對象,并通過與潛在救助對象的溝通,對其貧困狀況及救助需求進行交互評估,以專業(yè)化的方法客觀真實地了解貧困對象的價值觀、需求、關心的問題及期待,這有助于科學判斷服務對象是否符合救助條件。在基層社會救助政策的實施中,融入社會工作“以人為本、助人自助”的價值理念和“解決危機、滿足需求、提升能力”的目標,通過個案、小組與社區(qū)等工作方法,進一步了解受助者的生活狀況與發(fā)展需求,據此制定有針對性的個人發(fā)展規(guī)劃，通過資源救助,恢復并增強其社會功能,進而增強他們的自我發(fā)展信心。在基層社會救助工作中,多吸納有社會工作教育背景的實務人才參與政策執(zhí)行,通過社會工作人才的力量,激發(fā)受助對象通過自身努力改變現有困境,推動現行注重經濟支援的“生存型救助”轉向關注貧困者長遠發(fā)展的“發(fā)展型救助”。