從依附到自立：特殊教育立法的問(wèn)題與前瞻

楊克瑞

南京特殊教育師范學(xué)院，江蘇 南京 210038

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家日益加強(qiáng)對(duì)于特殊教育的頂層設(shè)計(jì)。特別是在2017年，《殘疾人教育條例（修訂稿）》正式頒布，《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020）》也發(fā)布實(shí)施。法規(guī)政策的雙輪驅(qū)動(dòng)，助推中國(guó)特殊教育新的航程與未來(lái)。然而，在這些政策推動(dòng)的背后，真正的“特殊教育法”，更加引發(fā)人們的期待。從深層次來(lái)說(shuō)，中國(guó)特殊教育的未來(lái)發(fā)展，面臨著政策驅(qū)動(dòng)與法律驅(qū)動(dòng)之間的不同選擇，即國(guó)家如何面對(duì)有關(guān)特殊教育的政策與法律關(guān)系，這應(yīng)當(dāng)是未來(lái)中國(guó)特殊教育發(fā)展中進(jìn)一步需要明確的基本戰(zhàn)略選擇。

一、特殊教育法制化的初步探索

從殘疾人教育到特殊教育，其概念的理解在理論上是有分歧的?？墒窃诮逃龑?shí)踐中，“特殊教育”一詞更多的是被用于“特指”，即狹義的特殊教育，其內(nèi)涵與殘疾人教育基本上是一致的。就此而言，作為殘疾人的特殊教育事業(yè)，世界各國(guó)大體上都是從民間慈善走向政府關(guān)懷、從政策引導(dǎo)走向法制建設(shè)的規(guī)范化路徑。中國(guó)特殊教育的法制化進(jìn)程，基本上也經(jīng)歷了相似的過(guò)程，法律體系逐漸完善，法制化水平逐步提升。[1]（P80～83）從國(guó)家憲法層面到教育各系統(tǒng)的部門(mén)法，對(duì)于特殊教育問(wèn)題都有一定的關(guān)注。然而，特殊教育法律體系化的背后，卻是“特殊教育法”單獨(dú)立法的滯后。特殊教育立法，更多的是借助或依托于相關(guān)法律而存在。這種依附狀態(tài)，又可以具體分為對(duì)憲法與教育基本法的依附、對(duì)教育部門(mén)法的依附，以及對(duì)殘疾人權(quán)益保護(hù)法的依附等不同形態(tài)。

（一）對(duì)憲法與教育基本法的依附

中國(guó)的特殊教育事業(yè)，最早是以西方傳教士的慈善活動(dòng)為發(fā)端，依存于民間教育而開(kāi)展，一直沒(méi)有形成國(guó)家層面的特殊教育政策與法規(guī)。這種局面直到新中國(guó)成立后才得到根本改變。1951年中央在《關(guān)于改革學(xué)制的決定》中正式明確：“各級(jí)人民政府應(yīng)設(shè)立聾啞、盲目等特種學(xué)校，對(duì)生理上有缺陷的兒童、青年和成人施以教育?！边@是中國(guó)政府首次將特殊教育列入國(guó)家的教育事業(yè)發(fā)展之中，對(duì)此后特殊教育的觀念確立，以及特殊教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，都奠定了重要的政策基礎(chǔ)。但是，建國(guó)初期的國(guó)家憲法，并沒(méi)有明確涉及有關(guān)殘疾人的特殊教育內(nèi)容。

直至改革開(kāi)放后的1982年，中國(guó)進(jìn)行了新的《憲法》修訂。新《憲法》對(duì)于中國(guó)的政治前途以及人民的社會(huì)生活都產(chǎn)生了重要影響。其在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中的第四十五條明確指出：“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！边@里將殘疾人的教育問(wèn)題首次納入憲法，其在法理學(xué)上具有重要的意義。這是因?yàn)?，?duì)受教育權(quán)這一概念及其法律屬性，學(xué)術(shù)界是有爭(zhēng)議的。[2]（P250）但是，作為本質(zhì)上屬于“權(quán)利法案”的憲法，其內(nèi)容也就成為了國(guó)家最為基本的“人權(quán)宣言”。正是從這種意義上，人們通常以憲法作為某項(xiàng)權(quán)利確立的基本標(biāo)志。這樣，1982年《憲法》對(duì)于殘疾人教育問(wèn)題的明確，同時(shí)也意味著殘疾人的受教育權(quán)，是作為一項(xiàng)“憲法權(quán)利”而存在的，在這一點(diǎn)上也就無(wú)可爭(zhēng)議，充分體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的改革開(kāi)放精神。

中國(guó)的改革開(kāi)放也帶來(lái)教育的大發(fā)展，特殊教育事業(yè)從此進(jìn)入了快車道。1979年國(guó)家開(kāi)始試辦培智學(xué)校，特殊教育的對(duì)象從傳統(tǒng)的盲目與聾啞兩類發(fā)展到包括弱智兒童在內(nèi)的三類群體。[3]（P3～10）特別是隨著1984年中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)的成立，各項(xiàng)有關(guān)特殊教育的政策也開(kāi)始加快出臺(tái)，《義務(wù)教育法》也于1986年頒布。1995年，作為教育基本法的《中華人民共和國(guó)教育法》正式頒布，其法案有兩處有關(guān)特殊教育的明確表述：前面總則的第十條提出：“國(guó)家扶持和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)，”這就為特殊教育的發(fā)展確立了基本方向與宗旨；后面的具體內(nèi)容方面，第三十八條在有關(guān)受教育者的內(nèi)容中進(jìn)而指出：“國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)殘疾人身心特性和需要實(shí)施教育，并為其提供幫助和便利?！边@里也就可以看出，法案從前面的總則綱領(lǐng)到后面的具體內(nèi)容，都已經(jīng)明確關(guān)注到特殊教育這一特定的教育類型，從而明確了特殊教育在現(xiàn)代教育法律體系中的應(yīng)有地位，在一定意義上體現(xiàn)了教育基本法的歷史進(jìn)步性。

（二）對(duì)教育部門(mén)法的依附

改革開(kāi)放后的80年代，中國(guó)教育走向規(guī)范化快速發(fā)展時(shí)期。特別是1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》的出臺(tái)，中國(guó)各項(xiàng)教育制度全面走向正規(guī)。該《決定》首次從宏觀政策層面上加強(qiáng)了對(duì)特殊教育的關(guān)注，其中明確要求“在實(shí)行九年制義務(wù)教育的同時(shí)，還要努力發(fā)展幼兒教育，發(fā)展盲、聾、啞、殘人和弱智兒童的特殊教育?！痹诖吮尘跋?，1986年國(guó)家頒布的《義務(wù)教育法》充分吸收了上述《決定》中的教育改革精神，進(jìn)一步明確了各級(jí)政府在特殊教育事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任。其中第九條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府為盲、聾啞和弱智的兒童、少年舉辦特殊教育學(xué)校（班）?！边@樣，發(fā)展特殊教育，就不再是一種教育理念與人道關(guān)懷，而是各級(jí)地方政府實(shí)實(shí)在在的責(zé)任。由于1986年國(guó)家頒布的《義務(wù)教育法》是中國(guó)首次以全國(guó)人民代表大會(huì)的方式通過(guò)的第一部教育立法，其本身就是中國(guó)教育法制化進(jìn)程的重要里程碑，有關(guān)特殊教育的立法規(guī)定，同樣具有重要的里程碑意義。

此后，在1995年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)教育法》以及《高等教育法》與《職業(yè)教育法》等教育部門(mén)法中，特殊教育的內(nèi)容都成為其中不可或缺的基本組成部分。如1996年國(guó)家頒布的《職業(yè)教育法》，其中涉及到特殊教育內(nèi)容的，主要是其第十五條，即“殘疾人職業(yè)教育除由殘疾人教育機(jī)構(gòu)實(shí)施外，各級(jí)各類職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定接納殘疾學(xué)生?！边@樣，至少?gòu)牧⒎P(guān)懷的角度，特殊教育進(jìn)入法制視野，已經(jīng)成為了中國(guó)教育法制建設(shè)的基本特征。

（三）對(duì)社會(huì)部門(mén)法的依附

對(duì)包括教育權(quán)在內(nèi)的殘疾人的權(quán)利保障，“二戰(zhàn)”后國(guó)際組織對(duì)此做出了很大的努力，并對(duì)各成員國(guó)產(chǎn)生了深刻的影響。1975年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布了《殘疾人權(quán)利宣言》，該《宣言》第6條是有關(guān)教育權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容，其中提出殘疾人有權(quán)享受“……教育、職業(yè)培訓(xùn)和康復(fù)、各種幫助、指導(dǎo)、就業(yè)和其他服務(wù)，以充分發(fā)展他們的能力和技能并加速他們參與社會(huì)生活或重新參與社會(huì)生活的過(guò)程”。[4]（P121）國(guó)際組織的有關(guān)殘疾人權(quán)利宣言與公約，與中國(guó)后來(lái)改革開(kāi)放的背景基本相適應(yīng)。在教育部門(mén)加強(qiáng)特殊教育工作的同時(shí)，社會(huì)相關(guān)部門(mén)對(duì)于殘疾人的支持與關(guān)愛(ài)也在提升。1988年被認(rèn)為是中國(guó)“殘疾人事業(yè)發(fā)展的最為重要的歷史節(jié)點(diǎn)”，[5]（P92～99）這一年成立了“中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)”，其工作職責(zé)內(nèi)容從民政系統(tǒng)正式獨(dú)立出來(lái)。第一次全國(guó)特殊教育工作會(huì)議也在這一年召開(kāi)，之后所發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見(jiàn)》，對(duì)中國(guó)特殊教育的發(fā)展更是影響深遠(yuǎn)。

在“中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)”的積極努力下，1990年國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》。這是新時(shí)期中國(guó)殘疾人權(quán)益保障的重大事件，其內(nèi)容涵蓋了康復(fù)、醫(yī)療以及教育、就業(yè)等有關(guān)殘疾人基本權(quán)利保護(hù)的多個(gè)方面。其特別是將平等地接受教育作為一項(xiàng)重要的殘疾人權(quán)利，加以詳細(xì)的規(guī)定指導(dǎo)。法案以九條的突出內(nèi)容分別對(duì)于殘疾人教育的基本原則、辦學(xué)方針與途徑，以及特殊教育機(jī)構(gòu)建設(shè)及其保障措施等，都有著較為明確的規(guī)定。就內(nèi)容的詳細(xì)與豐富而言，這是一部比教育系統(tǒng)的立法更加凸顯殘疾人教育權(quán)的重要法案，這也表明了教育對(duì)于殘疾人生活及成長(zhǎng)所具有的非同尋常的意義。

在殘疾人權(quán)益保障逐漸得到社會(huì)支持的背景下，教育領(lǐng)域的立法也加強(qiáng)了對(duì)于特殊教育群體的關(guān)注。這就包括2005年國(guó)家頒布的《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保護(hù)法》，以及《未成年人保護(hù)法》。例如，《婦女權(quán)益保護(hù)法》第十八條規(guī)定：“政府、社會(huì)、學(xué)校應(yīng)當(dāng)采取有效措施，解決適齡女性兒童少年就學(xué)存在的實(shí)際困難，并創(chuàng)造條件，保證貧困、殘疾和流動(dòng)人口中的適齡女性兒童少年完成義務(wù)教育?！薄段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》中更是在第三章中專門(mén)設(shè)有“學(xué)校保護(hù)”的內(nèi)容，多條涉及殘疾兒童教育保護(hù)的法律。

這樣，從國(guó)家層面的憲法，到教育基本法以及部門(mén)法，再加上社會(huì)有關(guān)弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)的各類法律，殘疾人特殊教育的問(wèn)題已經(jīng)受到社會(huì)各部門(mén)的高度重視，相關(guān)法律制度體系也日漸豐富與全面。當(dāng)然，作為特殊教育立法的初步探索，其法律實(shí)施效果也是有待進(jìn)一步完善的。

二、特殊教育的法制表象與真實(shí)

依法治教是依法治國(guó)的重要組成部分，也是未來(lái)教育發(fā)展的基本趨勢(shì)。在殘疾人權(quán)利日益得到保護(hù)、特殊教育立法日漸受到重視的教育發(fā)展背景下，特殊教育的依法治教水平如何呢？這恐怕是當(dāng)今學(xué)術(shù)界感到棘手而難以回答的問(wèn)題。從特殊教育的立法實(shí)踐來(lái)看，正如前面有關(guān)的內(nèi)容梳理，其立法的表現(xiàn)形式日益豐富全面，所謂“特殊教育立法體系日漸完善”，[6]（P18～21）但從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看，上述法律規(guī)定大多停留在法律的文本層面，很少被司法實(shí)踐所運(yùn)用。原則性多、號(hào)召性強(qiáng)，司法實(shí)踐難以落實(shí)而成為一種所謂的“軟法”，[7]（P47～52）這也就是人們對(duì)于特殊教育立法所經(jīng)常進(jìn)行的一種批評(píng)。顯然，法制不等于法治，二者雖然緊密相連，卻具有不同的含義：法制是法律制度的簡(jiǎn)稱，指的是立法體系；法治則是依法治理的簡(jiǎn)稱，是法律制度的司法實(shí)踐。簡(jiǎn)而言之，法制是前提，但法治才是目的。就當(dāng)前我國(guó)特殊教育的法治實(shí)踐來(lái)看，可將其存在問(wèn)題總結(jié)概括為以下幾個(gè)方面。

首先，法制形式化，缺乏司法執(zhí)行力。盡管當(dāng)前中國(guó)特殊教育的立法取得了諸多進(jìn)展，但上述法制化的內(nèi)容，象征意義大于實(shí)際意義，很難在司法實(shí)踐中得到運(yùn)用。例如，《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第二十八條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障未成年人受教育的權(quán)利，并采取措施保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的、殘疾的和流動(dòng)人口中的未成年人等接受義務(wù)教育?！边@里的“應(yīng)當(dāng)”是一種號(hào)召性指示，對(duì)于殘疾的未成年人如何采取措施來(lái)保障其接受義務(wù)教育，這些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容還不足。同時(shí)，這里的立法規(guī)定，與《義務(wù)教育法》的有關(guān)規(guī)定基本一致，立法重復(fù)而缺乏司法價(jià)值。顯然這類規(guī)定并沒(méi)有增加新的法律內(nèi)容，只是讓人感受到其相應(yīng)的立法關(guān)懷而已，是一種宣示性條款、象征性存在。

其次，立法被動(dòng)滯后，缺乏法制推動(dòng)力。就有關(guān)特殊教育法律內(nèi)容的規(guī)定，大多是特殊教育實(shí)踐活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，或者政策的提升，相對(duì)于特殊教育實(shí)踐的需求而言，明顯具有被動(dòng)性與滯后性。這也就是說(shuō)，現(xiàn)有的特殊教育立法，并沒(méi)有增進(jìn)新的權(quán)利關(guān)系，只是將實(shí)踐中政策所支持的行為合法化，賦予了其相應(yīng)的法律權(quán)威而已。其典型立法事例就是1998年頒布的《高等教育法》，其中第九條規(guī)定：“高等學(xué)校必須招收符合國(guó)家規(guī)定的錄取標(biāo)準(zhǔn)的殘疾學(xué)生入學(xué)，不得因其殘疾拒絕招收?！笔聦?shí)上，關(guān)于殘疾學(xué)生的公平錄取規(guī)定，早在1985年國(guó)家教育部、民政部等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好高等學(xué)校招收殘疾青年和畢業(yè)分配工作的通知》中，就有了比較明確的要求，即“在全部考生德智條件相同的情況下，不應(yīng)因殘疾而不予錄取”。由此看出，特殊教育法制建設(shè)的被動(dòng)與滯后，是當(dāng)前存在的突出問(wèn)題。也正是因?yàn)槠淞⒎ǖ谋粍?dòng)與滯后，其法制的社會(huì)效果也被淡化，使人們不能感受到特殊教育法的存在?？梢哉f(shuō)，在特殊教育活動(dòng)的實(shí)踐中，法制建設(shè)發(fā)揮的作用是有限的。

最后，立法具有依附性，司法監(jiān)督不力。應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)有特殊教育法制的建設(shè)，是建立在相關(guān)法律基礎(chǔ)上的，這雖然具有表現(xiàn)優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也呈現(xiàn)出明顯的依附性特征。無(wú)論是《中華人民共和國(guó)教育法》，還是《殘疾人權(quán)益保障法》，其法案雖然體現(xiàn)了對(duì)于特殊教育問(wèn)題的重視，但特殊教育本身顯然不是這些法案的核心內(nèi)容，相關(guān)內(nèi)容就無(wú)法進(jìn)行充分展開(kāi)，獨(dú)特的特殊教育理念也難以在這些法案中完全展現(xiàn)。正是由于其法制建設(shè)過(guò)程的依附性，就更加導(dǎo)致了司法監(jiān)督困難，缺乏比較直接與專業(yè)的特殊教育司法監(jiān)督。

三、教育行政法規(guī)與法治

從法制走向法治，除了人大立法之外，還有一類重要的法規(guī)文件，這就是國(guó)務(wù)院所頒布的有關(guān)行政法規(guī)。1994年《殘疾人教育條例》的頒布，是中國(guó)特殊教育發(fā)展史上的重要里程碑。作為國(guó)家層面所頒布的專門(mén)性行政法規(guī)，其首次對(duì)于全國(guó)特殊教育學(xué)校及其事業(yè)的發(fā)展做出了全面系統(tǒng)的規(guī)劃指導(dǎo)，成為各地推動(dòng)特殊教育學(xué)校發(fā)展的重要政策依據(jù)。2017年對(duì)于該《條例》的新修訂，更是對(duì)新時(shí)期我國(guó)特殊教育工作的系統(tǒng)總結(jié)與發(fā)展提示，充分體現(xiàn)了特殊教育的新理念與新趨勢(shì)?！袄砟畹淖兓c更新是《條例》修訂的關(guān)鍵，直接影響和決定了具體的制度設(shè)計(jì)和條文表述，也進(jìn)一步明確了今后殘疾人教育事業(yè)發(fā)展的原則與方向”。[8]（P3～6）

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的教育法律體系，《中華人民共和國(guó)教育法》是教育的基本法，這是由全國(guó)人大審議并通過(guò)，對(duì)教育發(fā)展的全局具有宏觀指導(dǎo)作用。此外，全國(guó)人大及其常委會(huì)也往往會(huì)頒布一些教育單行法，如《義務(wù)教育法》《教師法》等，用以調(diào)整特定教育領(lǐng)域的行為規(guī)范。而由國(guó)務(wù)院所制訂或頒布的教育行政法規(guī)，如《殘疾人教育條例》等，則處于教育法律體系中的第三層次。換句話說(shuō)，條例是介于法律與政策之間的行政法規(guī)，這類法規(guī)在當(dāng)今的司法界已經(jīng)具有了特定內(nèi)涵，即“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，按照法定程序制定的有關(guān)行使行政權(quán)力，履行行政職責(zé)的規(guī)范性文件。行政法規(guī)一般以條例、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)定等形式組成，其效力次于法律，高于部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)”。[9]（P27）

國(guó)務(wù)院頒布的各類事業(yè)發(fā)展條例，在我國(guó)的法制化進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用，但相對(duì)于依法治教的現(xiàn)代法制化要求而言還是不夠的。根據(jù)我國(guó)《憲法》以及《立法法》等有關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家立法權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，而國(guó)務(wù)院所頒布的各項(xiàng)行政法規(guī)，以及國(guó)家各部門(mén)所頒布的各項(xiàng)規(guī)章制度，是國(guó)務(wù)院及國(guó)家各部門(mén)根據(jù)憲法和法律，按照法定程序制定的有關(guān)行使行政權(quán)力，履行行政職責(zé)的規(guī)范性文件。在我國(guó)社會(huì)主義法制化建設(shè)的特定階段，國(guó)務(wù)院及其國(guó)家各部門(mén)所頒布的各項(xiàng)行政法規(guī)或者規(guī)章制度發(fā)揮了不可替代的重要現(xiàn)實(shí)作用。但是，從學(xué)理分析的角度看，教育政策與教育法律的性質(zhì)有所不同，即教育法律是由國(guó)家依照法定權(quán)限、程序制定和認(rèn)可的，其“通常以規(guī)范性法律條文的形式出現(xiàn)，有其特殊的表達(dá)形式，對(duì)法律的適用條件和具體情況、具體行為規(guī)則、權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及違法者應(yīng)承擔(dān)的法律后果等要作出確切的表述?！盵10]（P21）相對(duì)而言，教育行政規(guī)章的制定程序則相對(duì)簡(jiǎn)單，其表述形式也不完全是嚴(yán)格的法律條文格式，規(guī)定的內(nèi)容往往具有原則性與號(hào)召性的特點(diǎn)。

四、特殊教育法制的自立與趨勢(shì)

中國(guó)特殊教育法制的發(fā)展，經(jīng)歷了從無(wú)到有、從單一到多元的發(fā)展，成績(jī)無(wú)疑是顯著而具有歷史意義的。與此同時(shí)，被動(dòng)與依附等法制初創(chuàng)的稚嫩特性，也不可避免地留下了歷史烙印。因此，許多人期盼著“特殊教育法”能夠早日問(wèn)世。然而，從當(dāng)前國(guó)家對(duì)于特殊教育的管理實(shí)踐來(lái)看，還是立足于《殘疾人教育條例》的修改。那么，在新修訂的《殘疾人教育條例》已經(jīng)比較充分地吸收了當(dāng)前特殊教育新理念的情況下，“特殊教育法”的法制建設(shè)是否還具有意義呢？這里雖然反映了有關(guān)問(wèn)題的核心爭(zhēng)議，但就法律與政策的本質(zhì)區(qū)別而言，依法治教是發(fā)展的必然，未來(lái)的“特殊教育法”也是大勢(shì)所趨。然而，這一歷史進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)，需要現(xiàn)代特殊教育觀念的進(jìn)步，更需要現(xiàn)代法制理念的進(jìn)步。

首先，特殊教育立法是教育法制化發(fā)展的趨勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)教育的法制化已經(jīng)走向正規(guī)，初步形成了以憲法中的公民教育權(quán)為基礎(chǔ)，以《教育法》以及各系統(tǒng)或部門(mén)法律為支撐的教育法律體系。特殊教育作為整個(gè)教育體系中的重要內(nèi)容，其地位越來(lái)越受到政府和全社會(huì)的重視，相應(yīng)的立法工作必然成為一種基本趨勢(shì)。正是在這樣的背景下，國(guó)內(nèi)有學(xué)者早在2005年就呼吁特殊教育的立法問(wèn)題。[11]（P3～6）該提議已經(jīng)過(guò)去十余年了，雖然“特殊教育法”的制訂之路可能還會(huì)很漫長(zhǎng)，但從教育法制化的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，其獨(dú)立立法是是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)的。此外，教育“去行政化”改革，必然推動(dòng)教育法制化的發(fā)展。早在1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中，下放辦學(xué)自主權(quán)的教育體制改革就已經(jīng)啟動(dòng)。2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，進(jìn)一步改革教育行政管理模式，推動(dòng)依法治教更是教育體制改革的中心工作。

其次，特殊教育立法體現(xiàn)的是現(xiàn)代法治思維。關(guān)于特殊教育立法的發(fā)展走向，當(dāng)前學(xué)界基本上有兩種不同的主張：一是沿著《殘疾人教育條例》的路徑完善；二是著手構(gòu)建新的“特殊教育法”?？梢哉f(shuō)，《殘疾人教育條例》自1994年頒布以來(lái)，在推動(dòng)特殊教育發(fā)展與規(guī)范特殊教育學(xué)校建設(shè)方面發(fā)揮了巨大的作用，其2017年的修訂，更是融入了融合教育、入學(xué)“零拒絕”以及殘疾人教育全覆蓋等國(guó)際理念，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，其依然是我國(guó)特殊教育工作的“根本大法”；不過(guò)，殘疾人教育與特殊教育，畢竟是不同的概念，當(dāng)前國(guó)際特殊教育的發(fā)展趨勢(shì)更強(qiáng)調(diào)全納教育的現(xiàn)代法治觀念。因此，未來(lái)的特殊教育立法，需要現(xiàn)代法治觀念。

再次，特殊教育立法的實(shí)質(zhì)在于特殊教育政策的法律化?！敖逃叩姆苫侵敢欢ǖ膰?guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)法定職能，按照法定程序?qū)⒔?jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，成熟，穩(wěn)定，已長(zhǎng)期調(diào)整社會(huì)關(guān)系的教育政策上升為國(guó)家法律的過(guò)程?！盵12]（P118）從世界特殊教育的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政策往往是特殊教育改革的前奏曲，法制才是穩(wěn)定發(fā)展的根本歸宿。以在這方面，中國(guó)的特殊教育政策已經(jīng)形成了一系列的“發(fā)展意見(jiàn)”或“提升計(jì)劃”。因此，中國(guó)未來(lái)的特殊教育立法，應(yīng)當(dāng)將國(guó)家有關(guān)的政策內(nèi)容通過(guò)立法的方式來(lái)推進(jìn)。換句話說(shuō)，未來(lái)的特殊教育立法，應(yīng)當(dāng)是《殘疾人教育條例》與《特殊教育提升計(jì)劃》有機(jī)結(jié)合，充分體現(xiàn)特殊教育立法的完整性與實(shí)踐性。

最后，加強(qiáng)立法的針對(duì)性，打造中國(guó)特色的特殊教育。從1989年我國(guó)第一次發(fā)布《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見(jiàn)》，到2001年、2009年的兩次“進(jìn)一步”的《發(fā)展意見(jiàn)》，再到2014年《特殊教育提升計(jì)劃》以及2017年《第二期特殊教育提升計(jì)劃》，國(guó)家對(duì)于特殊教育的重視日益加強(qiáng)，財(cái)政投入逐漸加大，初步奠定了中國(guó)特殊教育事業(yè)強(qiáng)盛的基礎(chǔ)。然而，“目前我國(guó)特殊教育立法仍停留在宏觀層面上，可操作性相對(duì)較弱，很多條款缺乏強(qiáng)制性以及具體法律責(zé)任和懲罰措施”。[13]（P196～199）這是不少學(xué)者對(duì)于當(dāng)下特殊教育法制現(xiàn)狀的意見(jiàn)。究其原因，一方面是人們對(duì)于教育工作本身習(xí)慣于理想化與說(shuō)教化；另一方面就是我國(guó)對(duì)于文教事業(yè)的管理趨于行政化，法制化力度有待提升。因此，加強(qiáng)特殊教育立法的針對(duì)性，也需要從兩方面著手。一是，行政管理改革需要進(jìn)一步放權(quán)，加大“放管服”改革力度，充分調(diào)動(dòng)特殊教育的社會(huì)資源與市場(chǎng)機(jī)制，即《殘疾人權(quán)益保障法》所提倡的“鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)、捐資助學(xué)”精神。二是，特殊教育立法要將國(guó)際人權(quán)要求與中國(guó)傳統(tǒng)的“仁愛(ài)”文化充分結(jié)合。在2006年聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利公約》制定過(guò)程中，中國(guó)拿出的文案發(fā)揮了重要作用，充分彰顯了中國(guó)人權(quán)保障工作的自信。在中國(guó)的傳統(tǒng)文化中，更有著豐富的殘疾人關(guān)愛(ài)思想，如儒家的“仁者愛(ài)人”、墨家的“互助兼愛(ài)”思想等。