新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革研究

楊青婭

（鎮(zhèn)平縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，河南 鎮(zhèn)平 474250）

相關(guān)研究顯示，我國(guó)土地具有絕對(duì)數(shù)量龐大、人均占有量甚少的特點(diǎn)。改革開放初期，我國(guó)推行承包到戶制度激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，同時(shí)在極大程度上推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，在發(fā)展的過(guò)程中，人多地少的矛盾不斷凸顯，在一定程度上使得土地分散化，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)力。同時(shí)，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用受到了限制，形成了產(chǎn)值小、規(guī)模小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)局面。

顯然，當(dāng)下的土地制度已然無(wú)法滿足發(fā)展需求，社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步促使土地制度發(fā)生變化。傳統(tǒng)的土地制度無(wú)法滿足人們利益需求的時(shí)候，便會(huì)促使人們進(jìn)行有效的制度改革。我國(guó)土地制度改革的目的在于構(gòu)建行之有效的土地產(chǎn)權(quán)制度。該制度必須是完善的，符合可轉(zhuǎn)讓性、排他性、全面性的標(biāo)準(zhǔn)。中共十七屆三中全之后我國(guó)便開始了土地改革，在政策上支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以保障農(nóng)民的權(quán)益。此后，我國(guó)相繼推出了促進(jìn)土地改革的制度與意見，促使農(nóng)民能自行互換、出租、承包、股份合作和轉(zhuǎn)讓自己的土地，實(shí)現(xiàn)多種模式的經(jīng)營(yíng)，保證用地公平的同時(shí)保證生產(chǎn)效率。土地制度的合理實(shí)施是不斷改善“三農(nóng)”問(wèn)題的基礎(chǔ)，由此可見，在新形勢(shì)下探討農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革問(wèn)題十分必要，能促使土地制度不斷趨于完善。

1 土地產(chǎn)權(quán)改革的含義與意義

土地產(chǎn)權(quán)是土地政策和土地制度的核心所在，明確土地產(chǎn)權(quán)是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的前提，而土地歸屬問(wèn)題也是保證土地制度具有社會(huì)性質(zhì)的根本所在?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于農(nóng)村土地的使用與管理都做出了明確的規(guī)范，在土地規(guī)劃清晰明了的基礎(chǔ)上，針對(duì)農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)變進(jìn)行嚴(yán)格的管控，如變成商業(yè)用地、綠化用地、林業(yè)用地等，核心在于維持耕地面積的動(dòng)態(tài)平衡，保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展［1］。為了推動(dòng)土地由粗放式的經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化，需要大力推廣與應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，有效使用大型農(nóng)業(yè)機(jī)械。只有這樣，才能推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)?；?、持續(xù)化發(fā)展，同時(shí)能保證土地得到充分的利用。

20世紀(jì)80年代，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之后，我國(guó)各地農(nóng)村開始創(chuàng)新土地發(fā)展模式，夯實(shí)了土地產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)。此后，我國(guó)農(nóng)村改革的主要內(nèi)容便是推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，同時(shí)不斷完善產(chǎn)權(quán)制度［2］，只有這樣才能保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益不被侵犯，才能促使農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)益得到合理合法的保障，才能促使農(nóng)村地區(qū)的土地財(cái)產(chǎn)保障制度更加完善，才能全面保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。也只有這樣，才能使得農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到提升，才能提高農(nóng)村生產(chǎn)力，加速土地有效流轉(zhuǎn)，才能推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。

2 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革存在的問(wèn)題

2.1 土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未明確

界限清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系能明確土地財(cái)產(chǎn)與行為主體之間的關(guān)系，其中的界限表現(xiàn)在法律法規(guī)中，同時(shí)也需要在實(shí)際運(yùn)用中有所體現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的主體存在歸屬混亂、尚未明確的情況。在相關(guān)管理法中明確闡述了土地歸屬問(wèn)題，但是對(duì)于歸屬的集體了解尚淺。其中明確規(guī)定，村內(nèi)的集體所有土地屬于農(nóng)村中2個(gè)及以上的農(nóng)民組織所擁有，同時(shí)也屬于該集體組織中的農(nóng)民。有的法律條例表明，集體所有土地，根據(jù)法律規(guī)定屬于集體農(nóng)民，由農(nóng)村委員會(huì)或者集體經(jīng)濟(jì)組織管理與經(jīng)營(yíng)，歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。雖然在相關(guān)法律法規(guī)、政策中指出了“農(nóng)民集體”，但是并沒有明確其中的界限，沒有明確指出農(nóng)民作為主體所需執(zhí)行的運(yùn)行原則與構(gòu)成要素，沒有指出執(zhí)行主體與產(chǎn)權(quán)代表所處的地位與界限，同時(shí)沒有妥善解決個(gè)人利益與集體利益之間的關(guān)系［3］。由此，農(nóng)村集體僅僅是一個(gè)群體，沒有明確的法律意義，在土地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施中無(wú)法發(fā)揮真正的效用。法規(guī)界限的混亂必然影響實(shí)踐運(yùn)行，主體意識(shí)的模糊必然影響土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民的利益分配。

2.2 政府行為使農(nóng)民權(quán)益受損

當(dāng)下的法律法規(guī)，并沒有明確規(guī)定公共用地范疇，這使得無(wú)法明晰哪些工程建設(shè)項(xiàng)目是公共需要、哪些是非公共需要，導(dǎo)致非法行為屢見不鮮。相關(guān)征地規(guī)定表明，在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，能源、交通、水利、礦山以及軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地，利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。但是實(shí)際上，為了滿足城市規(guī)劃需求完成征地之后，土地的使用情況隨意，常常出現(xiàn)誰(shuí)征用誰(shuí)使用的情況，由相關(guān)市級(jí)、縣級(jí)政府部門進(jìn)行審核劃撥使用；在具體操作過(guò)程中，無(wú)論是公益項(xiàng)目的建設(shè)，還是房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)，或者是經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)，從國(guó)家使用到企業(yè)使用再到個(gè)人使用，不管使用土地的主體是誰(shuí)，只要關(guān)系到集體土地，均采用國(guó)家征地權(quán)，并未真正做到滿足公共用地需求，而是為了滿足其他多方面的需求，使得農(nóng)民土地權(quán)益受損［4］。

2.3 土地流轉(zhuǎn)法規(guī)尚未完善，難以保障農(nóng)民權(quán)益

在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上，我國(guó)基本上形成了以《中華人民共和國(guó)憲法》為指導(dǎo)、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》為核心、其他法律法規(guī)為輔助補(bǔ)充的法律框架，在立法層面上為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了法律支持。但是在實(shí)際運(yùn)用層面，由于相關(guān)法律過(guò)于廣泛化，具體的程序不明確而導(dǎo)致缺乏可操作性。土地流轉(zhuǎn)立法的滯后性和現(xiàn)有法律的相關(guān)缺陷，導(dǎo)致許多地方制定了一些不符合農(nóng)民利益的土地流轉(zhuǎn)政策，使得土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容不完整，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不確定。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使農(nóng)民對(duì)于土地重要性的認(rèn)識(shí)愈發(fā)強(qiáng)烈，對(duì)于土地的保護(hù)意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)。在市場(chǎng)需求和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成了隱形市場(chǎng)，表現(xiàn)形式多樣化，甚至出現(xiàn)了私下轉(zhuǎn)讓的情形。上述種種情況在一定程度上積攢了產(chǎn)權(quán)糾紛問(wèn)題，同時(shí)影響了土地管理的、有效性、科學(xué)性。

2.4 缺乏中介組織，影響信息流通

當(dāng)下，土地流轉(zhuǎn)并沒有形成統(tǒng)一的、完整的流轉(zhuǎn)中介組織。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏多元化、多功能、網(wǎng)絡(luò)化的中介服務(wù)組織。受到流轉(zhuǎn)信息不通暢的影響，農(nóng)民意向轉(zhuǎn)讓卻一直無(wú)法遇見適合的受讓人，使得土地流轉(zhuǎn)空間一直處于范圍狹小的狀態(tài)，有的僅僅局限于周邊村民之間的轉(zhuǎn)換，在一定程度上增加了土地流轉(zhuǎn)成本。有的村民雖然能完成土地流轉(zhuǎn)，但是由于轉(zhuǎn)換區(qū)域過(guò)于局限，會(huì)使得流轉(zhuǎn)規(guī)模、程度、效益受到影響。有的地區(qū)雖然已經(jīng)成立了相應(yīng)的中介組織，但是大多數(shù)并未遵照市場(chǎng)法則執(zhí)行。缺乏秩序性的中介組織無(wú)法全面滿足土地流轉(zhuǎn)的需求，無(wú)法從根本上保證土地的有效集中與流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地的整合優(yōu)化、流動(dòng)運(yùn)用受到影響。

3 新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的對(duì)策

3.1 整合土地配置，促進(jìn)土地增值

從全面發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，不管是資本，還是農(nóng)民，或者是技術(shù)、土地，都會(huì)在一定程度上影響工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在土地資源匱乏的當(dāng)下，土地的有效運(yùn)用會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極作用，同時(shí)會(huì)影響工業(yè)生產(chǎn)。土地作為發(fā)展的重要載體，為了實(shí)現(xiàn)土地增值，確定增值方式至關(guān)重要。土地增值主要從以下方面進(jìn)行：一是改變土地使用途徑，在產(chǎn)值高的行業(yè)獲得充分利用，全面發(fā)揮土地的效能；二是不改變土地使用途徑，利用技術(shù)和資本投入改變傳統(tǒng)的土地運(yùn)作方式，按照當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求及生產(chǎn)需求，提升單位面積的生產(chǎn)產(chǎn)值，從而達(dá)到土地增值的目的。

而第2種增值方式在當(dāng)下的實(shí)施過(guò)程中存在一定的困難。因?yàn)槭艿轿覈?guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)（小農(nóng)經(jīng)濟(jì)）發(fā)展的影響，當(dāng)前運(yùn)行的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制會(huì)在極大程度上使得農(nóng)業(yè)深加工、高效工業(yè)的發(fā)展受到影響。換言之，要想全面實(shí)施該增值方式，需要進(jìn)一步推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)改革，完善產(chǎn)權(quán)關(guān)系中存在的問(wèn)題，利用現(xiàn)代化先進(jìn)的理念、經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行農(nóng)業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

3.2 用日趨完善的法律制度促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)改革落到實(shí)處

我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定散見于多個(gè)法律規(guī)范中，使得不同法律對(duì)同一事件可能有不同的規(guī)定，也使得司法部門或當(dāng)事人尋找法律幫助時(shí)存在困難。因此，制定具體的、可操作性強(qiáng)的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》勢(shì)在必行，從而對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行法律上的確認(rèn)和保護(hù)。同時(shí)，完善土地流轉(zhuǎn)登記制度，制定相應(yīng)的規(guī)范，如土地流轉(zhuǎn)合同備案機(jī)制，詳細(xì)登記土地流轉(zhuǎn)期限、方式和用益物權(quán)人信用和能力，并建立公示版或公示信息庫(kù)使土地流轉(zhuǎn)信息透明化。此外，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)評(píng)估機(jī)制，由獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師依照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)流轉(zhuǎn)的土地補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。

4 結(jié)語(yǔ)

土地產(chǎn)權(quán)制定并不是一成不變的，需要根據(jù)社會(huì)的發(fā)展、環(huán)境的變化進(jìn)行完善。土地經(jīng)營(yíng)受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等多方面因素的影響，在制度的構(gòu)建中必須考慮客觀因素，而不是只注重規(guī)模化經(jīng)營(yíng)與土地集中管理。在未來(lái)的發(fā)展中，產(chǎn)權(quán)改革仍然是我國(guó)農(nóng)村改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。因此，需不斷完善制度，確定集體土地的主體，闡明土地使用中的物權(quán)性質(zhì)，才能保證土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行；強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)改革因地制宜，不斷完善產(chǎn)權(quán)改革的內(nèi)容與實(shí)施要點(diǎn)，保障農(nóng)民的權(quán)益，才能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。