我國高校問責制度的建設(shè)困境及對策研究

智耀徵，陳平水

(山西大學教育科學學院，山西太原030006)

黨的十八屆四中全會以來，我國開啟了問責的新時代，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責條例》的頒布標志著問責逐步成為一種當事人對決策后果負責的常規(guī)化制度，這不僅是我國全面依法治國下的重要舉措，也為我國實施依法治教提供了實踐基礎(chǔ)。具體在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，高校問責制通過規(guī)定高校問責主體與客體、問責內(nèi)容、問責程序、問責后果等，使高校問責有制可依，有章可尋，減少了實施過程中的權(quán)責邊界模糊、追究責任混亂的現(xiàn)象，進而加速高校民主治校、依法治校的進程。因此，高校問責的制度建設(shè)受到社會界和學界的普遍關(guān)注，基于新制度主義的視角，審視正式的和非正式的高校問責制度的發(fā)展困境、建設(shè)高校問責制度仍是一項重大的課題。

一、兩種存在：正式與非正式的高校問責制度

“制度”一詞最早起源于拉丁語institutio，表示規(guī)則指示、風俗習慣等，發(fā)展至今，不同的學科和學派們對“制度”一詞都有著不同的理解和認識。在新制度主義學派看來，制度是人與人在日常交易活動中所形成的規(guī)則，而這種規(guī)則包含正式的制度和非正式的制度。[1]228正式制度是指國家制定的法律法規(guī)、政策、契約等，是被明確規(guī)定下來并通過強有力的措施保證實施的一種行為規(guī)范，具有強制性的特征；非正式制度是指社會中所形成的價值觀念、倫理道德、風俗習慣等文化，是人與人在社會互動中自發(fā)形成的，具有自發(fā)性和持久性的特征。

依據(jù)新制度主義對制度的劃分，高校問責制度也可以劃分為正式的高校問責制度和非正式的高校問責制度。正式的高校問責制度是指國家制定的有關(guān)高校問責制度的法律法規(guī)、政策體系，規(guī)定著高校問責的主體與客體、問責的程序和手段以及問責結(jié)果的處理。非正式的高校問責制度是指高校的問責主體與問責客體在長期的問責實踐中緩慢形成的一種相對穩(wěn)定的、包含價值觀念、倫理道德、意識形態(tài)等在內(nèi)的文化軟約束力。

作為高校問責制度中兩個不可分割的部分，正式的高校問責制度與非正式的高校問責制度二者之間相互依存，共同保證著高校問責制度系統(tǒng)的和諧以及高校問責有效的實施。[3]結(jié)構(gòu)功能主義學派代表人物帕森斯指出，一項完善的制度的形成需要理想下的需求與深層意義上的文化保持相同的方向，且能與當前的社會系統(tǒng)規(guī)則保持穩(wěn)定和諧，如此制度沖突才會減少，才更有利于制度的穩(wěn)定。所以，非正式的高校問責制度雖能夠在一定程度上約束高校問責客體的行為，但不足以完全約束，必須依賴于正式的高校問責制度，否則高?？赡軙萑胪旭R斯·霍布斯提出的“霍布斯叢林”，換句話說，有關(guān)問責的價值觀念、風俗習慣等不僅是非正式的高校問責制度的制度結(jié)構(gòu)，同時也是正式的高校問責制度建立的基礎(chǔ)，即非正式的高校問責制度離不開正式的高校問責制度的支持和幫助。而有形的正式高校問責制度安排，如果沒有相應的無形的非正式高校問責制度與之匹配，正式的問責制度也很難有效的發(fā)揮作用。有研究者通過研究發(fā)現(xiàn)，分別設(shè)在德國和美國的兩個企業(yè)，其總部賦予的技術(shù)條件與正式制度完全相同的情況下，德國的收益遠遠高于美國，究其原因是兩個國家的文化背景所導致，由于美國企業(yè)中的非正式制度與正式的制度相沖突，所以導致該企業(yè)收益下降。[4]那么對于高校問責制度來說也是如此，沒有與之相匹配的問責環(huán)境、問責意識等非正式高校問責制度，正式的高校問責制度也難以達到最優(yōu)的運行。因此，高校問責制度的長效實施，需要正式的問責制度與非正式的制度共同發(fā)力。

二、雙重困境：問責法制的模糊與問責文化的滯后

高校實施問責制度促進了高校辦學的健康和可持續(xù)發(fā)展，保障高校利益相關(guān)者的需求，也進一步提升了學校的教育教學質(zhì)量與服務社會的品質(zhì)，[5]在一定程度上可以緩解高校的行政腐敗的發(fā)生。但由于我國實施高校問責制度的時間不長，制度在發(fā)展過程中受到正式的高校問責制度(法律層面的模糊)和非正式的高校問責制度(問責文化的滯后)的供給不足，使得問責制度的實施未達到預期的效果。

(一)高校問責法制的模糊

1.高校問責立法的滯后

目前我國并未有專門的問責法律法規(guī)出臺，現(xiàn)有的有關(guān)問責制度的條文更多的是體現(xiàn)在國家的宏觀政策里而非法律法規(guī)中，這就使得問責在實施過程中會面臨很多問題，當黨內(nèi)的規(guī)定與行政的規(guī)定出現(xiàn)不對應的時候，人的主觀性和可操作的范圍就變得更大，[6]而我國高校問責制也存在同樣的問題。第一，《中華人民國和國高等教育法》中明確規(guī)定了高校擁有辦學自主權(quán)，但缺少對高校承擔責任以及未履行職責之后“情節(jié)嚴重”所受到的懲罰等的規(guī)定，而這些規(guī)定是建立高校問責制度的前提與條件。第二，教育問責制的實施是建立在高校內(nèi)部各部門以及領(lǐng)導之間做出明確的權(quán)利和責任界定之上，并由法律層面來明晰領(lǐng)導的責任、以及如何判定領(lǐng)導失職以及如何啟動問責程序，而當前我國高校實行的是黨委領(lǐng)導下的校長負責制度，黨政關(guān)系存在交錯，部門設(shè)置無明確的職責規(guī)劃說明，這會造成高校內(nèi)部存在權(quán)責不一的現(xiàn)象。[7]第三，我國至今還未出臺專門針對高校問責的法律法規(guī)，針對高校內(nèi)部領(lǐng)導問責的多為政策條例，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等，這些政策雖帶有一定性質(zhì)的約束與規(guī)范作用，但缺少法律的權(quán)威性和嚴密性，導致高校問責制建立所需要基礎(chǔ)制度問題并未得到真正解決，問責多流于形式、問責程度寬嚴不一、問責結(jié)果難以使高校利益相關(guān)者信服。[8]

2.高校職責界定不明確

21世紀初，由Operstein提出了以植被覆蓋來增強邊坡穩(wěn)定性，相對于傳統(tǒng)土釘墻法，植被覆蓋能完美地達到穩(wěn)定邊坡和美化環(huán)境的雙贏效果。

上級教育行政部門對高校在辦學過程中出現(xiàn)的相互推卸責任、謀求私人利益等不負責任行為進行問責，這利于上級教育部門進行監(jiān)督、管理和改善高校的辦學質(zhì)量，因此，責任承擔清晰，問責也就會越有效。當前我國問責制度的實施效果甚微，原因之一在于高校缺少一個科學的權(quán)責劃分體系?！吨腥A人民國和國教育法》中規(guī)定對于高校在辦學過程中存在違法招生、辦學等行為，將對負責人和相關(guān)執(zhí)行人員進行一定的行政處分。但該法并未對直接責任人作出明確的說明，這就會導致上級教育行政部門有時會為了維護自身的利益或者權(quán)利，在追究高校的責任時采取避重就輕、大事化小、小事化了的手段對高校管理人員進行形式上的追究；另外，高校職責的不明確也會導致高校的自由衡量空間變大，學校的高層管理人員做出決策，下級行政人員去執(zhí)行，職位高的決策人員為了逃避法律的制裁很有可能會向下級人員施加壓力去承擔責任，這就會造成高校職權(quán)濫用的現(xiàn)象。因此，只有在法律層面進行具體明確的規(guī)定，才能規(guī)范和進一步約束高校承擔責任的行為。

3.高校問責程序設(shè)計簡單化

問責程序的制定是健全正式的問責制度的重要環(huán)節(jié)，問責程序設(shè)計是否科學合理決定著高校問責走向法制化還是人治化。高校問責的程序并未從立法的層面給予明確的設(shè)計與說明，那么其實施勢必會缺乏一定的規(guī)范性和可操作性，從而受到利益相關(guān)者的質(zhì)疑。[9]當高校的利益相關(guān)者學生、教師等的利益受到侵害時，有權(quán)啟動問責程序，而我國當前對于高校問責方式的規(guī)定，只是簡單涉及到了問責的啟動、調(diào)查的范圍及其方式、問責結(jié)果的公布，缺乏對整個問責過程的公開與公證處理環(huán)節(jié)，這阻礙了高校問責制的有效實施?，F(xiàn)代大學體制下，高校黨委書記擁有對學校重大事件的決策權(quán)，校長擁有對辦學、人事的管理權(quán)，《中華人民共和國教師法》和《普通高等學校學生管理規(guī)定》中雖然給予教師和學生參與民主管理的權(quán)利，但從我國高校的權(quán)利分配體系看，利益相關(guān)者教師和學生參與學校管理卻無明確的法律體系支撐，加之高校目前沒有設(shè)置專門的問責機構(gòu)，導致教師和學生的意見和建議很難得到真正地落實與處理，部門與部門經(jīng)常存在受理時相互推諉的現(xiàn)象，問責結(jié)果也很難做到公平、公正。因此，高校問責方式的規(guī)范與否也直接影響到問責制度的有效實施。

(二)高校問責文化的滯后

1.高校問責氛圍的匱乏

我國長達五千年之久的封建專制統(tǒng)治對當今人們的社會生活仍有著深遠的影響，“官本位”“權(quán)力至上”“民不與官斗”意識的長期存在，[10]使得高校部分行政管理人員缺乏民主和服務的意識，從事教育行業(yè)幾十年始終缺乏為公眾服務的精神，甚至部分人員進行權(quán)利尋租；同時也使得高校利益相關(guān)者們?nèi)狈ΜF(xiàn)代公民意識，很少維護自己的合法權(quán)益。長久下去造就了高校管理干部沒有問責的習慣，高校的利益相關(guān)者們因為“畏懼”而沒有問責的勇氣，進而缺少了培養(yǎng)高校問責文化的氛圍與根基。學校是否啟動問責、問責的內(nèi)容、問責的程序和力度、問責的結(jié)果以及處理等基本上取決于高校管理干部的意志和意愿，使得問責彈性增大，走向了人治化和形式化，難以使利益相關(guān)者信服。

2.高校問責客體責任意識淡薄

問責客體是否能在行使教育公權(quán)力的同時承擔起相應的責任、做到違責必究，這關(guān)系到高校問責的健康運行。因此，高校領(lǐng)導干部的倫理價值觀念和責任意識直接關(guān)系到辦學的規(guī)范性和效率。而他們在把握權(quán)責時，容易受到傳統(tǒng)觀念的束縛，重視權(quán)利的使用忽視責任的承擔，重視對上負責而忽視對下負責，遇到問題只向上級領(lǐng)導匯報，缺乏對其他直接利益相關(guān)者教師、學生、媒體、公眾等負責；再者，高校領(lǐng)導干部缺乏一定的自律意識，[11]這里的自律意識指的是高校責任主體在使用公權(quán)力的過程中會受到道德倫理力量的約束自覺地規(guī)范自己的行為和提高辦學的質(zhì)量，然而，當前我國高校內(nèi)部領(lǐng)導干部普遍缺乏自我批評和自我反思意識，如在遇到重大教學事故時，不正視問題，采取回避錯誤、掩蓋問題的行為不了了之，這都是問責客體責任意識淡薄的表現(xiàn)。[12]

3.高校利益相關(guān)者直接參與力度不夠

由于我國長期“民服從官”的傳統(tǒng)思想以及我國高校利益主體法律地位的缺失，[13]造成高校的利益相關(guān)者教師、學生等害怕對學校管理干部問責，或者根本沒有問責的意識，表現(xiàn)出政治冷漠感。他們不認為自己是一個學校政治生活的積極參與人員，缺乏對高校辦學治理學校的廣泛參與意識以及對學校運行情況的監(jiān)督意識、責任追究意識；其次，利益相關(guān)者獲取學校信息的渠道局限，盡管當今網(wǎng)絡(luò)時代發(fā)展，很多高校都開始實施網(wǎng)絡(luò)政務，但實際上公眾的知情權(quán)仍然難以落實到具體的行為上來，何時決定公開信息、以什么方式公開、公開的期限高校都沒有做出明確的規(guī)定，還是由相關(guān)領(lǐng)導干部單方面決定，導致利益相關(guān)者不能準確、及時地獲取學校做出重大決策的信息；[14]再者，高校舉報體系不健全，即使我國法律已經(jīng)明確規(guī)定保護和尊重檢舉人，但高校內(nèi)部還存在舉報者身份信息泄露甚至被曝光的現(xiàn)象，被檢舉者截取舉報信息并采取一些打壓報復的現(xiàn)象，這就阻礙了高校問責中獲取信息環(huán)節(jié)，干擾問責的結(jié)果，使之缺乏公正和客觀。

三、雙管齊下：問責法制的建設(shè)與問責文化的培育

諾斯指出制度在社會中具有更為基礎(chǔ)性的作用，他們是決定長期經(jīng)濟績效的根本因素。[15]4因此，建立健全高校問責制度必須進行科學有效的制度創(chuàng)新，不斷的加快正式的與非正式的高校問責制度的供給。

(一)加大高校問責的法制建設(shè)

黨的十九大以來，我國全面進入依法治國、依法治教的新時代，在此背景下，高校問責的高效實施只有在法律層面上給予保障，才能保障高校問責實施的科學性、公平性、合法性，從而形成有制可循、科學高效的高校問責機制，保障我國的高等教育質(zhì)量。

1.制定高校問責制的法律法規(guī)

高校問責制的實施是一項長期又艱巨的工作，高校問責制要成為一種有效問、有效責的機制，就必須在整合我國現(xiàn)行有關(guān)高校的權(quán)、責的法律、法規(guī)、政策的基礎(chǔ)上，建立專門的針對高校問責的法律體系，這是實施問責制的首要條件和基礎(chǔ)保障。當今國外發(fā)達國家都制定了有關(guān)高校問責新的法律法規(guī)，如美國聯(lián)邦政府制定《不讓一個孩子掉隊》法案之后，州制定《公立學校問責制》法案等，[16]從中央到地方形成了相應的法律法規(guī)來保障高校問責制實施有法可依。我國可以借鑒國外問責立法的經(jīng)驗，第一，對我國現(xiàn)有教育法律進行完善和修改，將《中華人民共和國教育法》中的“情節(jié)嚴重”的以及如何懲罰進行詳細的說明，指出哪類情節(jié)嚴重該采取哪種方式對違法行為進行責任追究；第二，建立《中華人民共和國高校問責法》，以立法的形式系統(tǒng)、權(quán)威的界定出高校問責的主體與客體、問責的內(nèi)容、問責的程序、問責的結(jié)果以及如何處置與申述等問題，制定出具體的標準和準則，明晰高校各部門之間的權(quán)利和責任；第三，完善與高校問責制的相關(guān)配套制度，包括建立高校權(quán)責制度、監(jiān)察制度，健全本科教學評估制度、信息公開制度、審計制度、高校章程等，保證問責權(quán)威化、公正化，真正做到高校問責實施有法可依、有制可循。

2.明晰高校的職責劃分

高校問責制的開展目的是為了高校的教育工作者在使用公共權(quán)力的同時受到利益相關(guān)者的監(jiān)督，從而對自身的職責所產(chǎn)生的行為后果負責，因此，通過相關(guān)的高等教育法律、校紀校規(guī)等將高校教育工作者的職能明晰化，這能夠使問責客體在法律、職權(quán)允許的范圍內(nèi)清楚做什么與如何做，也能使高校的政策制定者與執(zhí)行者在明確各個部門的分工之后，相互合作與溝通，共同促進高校組織有序的運行。那么明晰高校的職責劃分，首先，要規(guī)范高校所承擔的責任，包括依法辦學責任、決策責任、教育教學質(zhì)量責任、績效責任。[17]這里的依法辦學責任是指高校在法律允許的范圍內(nèi)擁有合法的辦學權(quán)利和履行相應的法律責任，對于辦學中的違法行為，要進行問責；決策責任是高校得以運行的重要保障，高校在決策過程中要堅持“誰決策誰負責”的責任追究，避免決策者專權(quán)獨斷，進行暗箱操作；教育教學質(zhì)量責任是指對未遵守高校教學教學管理相關(guān)的規(guī)章制度、造成教學責任重大事故的行為、對學生身心造成傷害的行為進行問責；績效責任是指通過進行高校工作評估，對工作效率低、未達到高校組織目標結(jié)果的行政人員、教師等進行問責。其次，要規(guī)范高校問責客體的類型及其職責。高校的問責客體包括學校、學院、個人三個層面。學校一方面承擔著為社會提供合格的公民的任務，另一方面也在市場經(jīng)濟背景下追求一定的經(jīng)濟利益，若高校的利益相關(guān)者的利益受到損壞時，學校就應當接受來自于利益相關(guān)者的問責；學院是政策的執(zhí)行者，在教學質(zhì)量管理、學生安全保障等方面擔負著追究失職責任和濫用公權(quán)的責任；個人是指包括高校黨委書記、校長以及院領(lǐng)導干部、教師、后勤人員等擁有公權(quán)力的人，若有違反職責的行為，就應該接受問責。

3.完善高校問責程序

教師與學生是高校的兩大重要利益相關(guān)者，高校問責中應給予這兩大類利益相關(guān)者一定的地位與參與問責的權(quán)力，因此，我國應在《中華人民共和國教師法》和《普通高等學校學生管理規(guī)定》中具體規(guī)定出教師與學生參與學校民主管理的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，高校問責走向制度化的標志就是有一套完備的問責程序，因此，需要以立法的形式完善高校的問責程序。[18]335高校問責程序包括：問責的啟動、問責信息的調(diào)查與反饋、問責的申述三個階段，這三個階段不僅需要高校自身參與其中，也應充分調(diào)動校務委員、教職工代表、學生代表、學術(shù)委員等參與其中。問責的啟動環(huán)節(jié)之前，國家應依法成立專門的評估小組，在充分了解高校利益相關(guān)者建議和意見的基礎(chǔ)上，制定出考評、審計、述職等不同類型的評估標準來追究問責客體的責任，并進行公示，一旦公眾、教師等發(fā)現(xiàn)有違法行為即可進行檢舉，人大、司法機構(gòu)通過提議的，即可遵法律規(guī)定，迅速啟動問責程序。問責信息的收集環(huán)節(jié)中，高校應設(shè)置對接評估小組的回應機構(gòu)，此機構(gòu)成員中應有一定比例的教職工代表和學生代表進行監(jiān)督和質(zhì)詢，機構(gòu)在收集問責客體的相關(guān)信息和進行人物訪談時要做到公正和嚴肅，要從當事人過失程度大小、利害關(guān)系等方面來確定當事人所應承擔的責任種類與后果，之后機構(gòu)可進行解釋和辯護，并同時向國家成立的評估小組提出改進方案，在此過程中，利益相關(guān)者可以對該機構(gòu)提供的問責客體的信息進行質(zhì)疑并要求高校問責機構(gòu)作出合理解釋，同時也要保證問責客體對評估過程和結(jié)果的知情權(quán)以方便問責客體進行申訴。問責的申述環(huán)節(jié)，若問責客體對結(jié)果存在意義可以提出申述，進行復查。

(二)培育高校問責文化

在高校問責的實施過程中，正式的高校問責制度并不會完全轉(zhuǎn)化為具體的實踐，也需要非正式的高校問責制度發(fā)揮作用。文本化的規(guī)矩不是萬能的，需要與之相適應的文化加以輔佐才能彌補剛性文本制度的盲區(qū)，所以，高校問責制度的建設(shè)必須要考慮到問責文化的培養(yǎng)。

1.營造高校問責文化環(huán)境氛圍

高校問責制度必須建立在一個責任本位、義務本位的文化土壤中，才能營造出一種健康、向上的高校問責文化環(huán)境氛圍。首先，現(xiàn)代民主體制背景下，作為高校管理干部，要樹立“以人為本”的責任理念，在高校辦學過程中都要以服務學生和社會為基本宗旨，切實保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益。隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，公眾對學校寄予很高的期望，高校必須加快自身發(fā)展為社會公眾提高優(yōu)質(zhì)的高等教育服務，在正確使用學校公共權(quán)力時盡職盡責，從而提高公共權(quán)力的執(zhí)行效率。其次，我國封建的“官本位”“權(quán)利至上”觀念難以自我形成完善的問責的理念與文化，因此，學校要將培養(yǎng)高校問責文化當成校園文化建設(shè)的重要組成部分，定期舉辦有關(guān)問責的主題活動以及利用校園宣傳欄、校報等形式，向問責主體進行教育，激發(fā)高校利益相關(guān)者們參與治校的熱情，做到敢于問、善于知情，[19]從而形成一種濃厚的問責環(huán)境，反過來高校教師、學生等利益相關(guān)者們的問責行為又能支持與促進高校問責的開展；學校對問責客體也要進行定期培訓，保證管理干部明晰問責的意義與開展問責的必要性、能夠正確的對待和接受來自于學生、教師、公眾、媒體等監(jiān)督與追究，從而使得高校問責逐步成為一種常態(tài)。

2.強化問責客體道德自律的問責精神文化

高校問責文化的存在與發(fā)展有賴于問責客體的自覺性，是一種內(nèi)化于心之后的自發(fā)感悟，并非全部來自于相關(guān)政策法律文件的硬性規(guī)定。塑造高校領(lǐng)導干部的責任意識和自律意識，其一，高校在實施問責過程應對權(quán)與民的關(guān)系重新進行審視，問責客體在注重對上級責任人負責的同時也應對高校利益相關(guān)者負責。憲法規(guī)定國家的權(quán)利屬于人民，那么高校辦學運行的權(quán)利也屬于人民，只有破除只對上級負責的傳統(tǒng)觀念的束縛，問責客體切實認識到高校利益相關(guān)者們在問責中所發(fā)揮的作用，從而厘清權(quán)責一致關(guān)系，促進高校問責制度的有效實施。[20]其二，高校的管理干部要加強自我批評和自我反思意識，徹底拋棄“官是整個社會的核心”的思想，培養(yǎng)正確的“做官之德”，即有著正確的世界觀、價值觀，樹立以學生為本、為社會、國家服務的宗旨，養(yǎng)成辦事行為的自律性和認識過錯的主動性，做到“對學校無功便是過”。只有問責客體做到化他律為自律，將制度約束轉(zhuǎn)化為道德約束，高校問責的實施才能更加健康地推行。

3.拓寬高校利益相關(guān)者共同參與的問責行為文化

健全高校問責制度，不僅僅是高校領(lǐng)導干部的責任，同時也是高校利益相關(guān)者的責任和分內(nèi)的事情，二者共同參與才能為問責的推行建立深厚的問責文化底蘊。首先，高校應加大利益相關(guān)者的參與力度，營造出一種參與高校行政事務的文化氛圍，保障其問責主體的地位，并應建立起完善的機制確保其參與的合法性，重塑利益相關(guān)者們的參與理念，讓他們把“參與問責”當成一種權(quán)利，同時也是一種責任，增強其責任感與使命感；其次，高校應完善和改革信息公開制度，補充《高等學校信息公開實施辦法》細則，對學校的財務、重大決策、熱點問題進行公開，學校的財務公開能夠使資金更加得到合理有效的使用，是反腐倡廉的有力武器，[21]學校重大決策的公開能夠讓利益相關(guān)者參與討論與決策，增加其主人翁意識，學校的熱點問題的公開如人事調(diào)動、職稱評定、招生就業(yè)等可以使得民主渠道暢通，強化高校與利益相關(guān)者的互動，打造透明管理，進而增強高校的公信力和促進利益相關(guān)者利益的實現(xiàn)；第三，完善高校的信訪舉報制度，高校應建立專門的檢查機構(gòu)，全面拓寬公眾、教師、學生等舉報和信訪的渠道，及時制定《雙向承諾書》保證檢舉者的隱私，并對舉報問題處理后的結(jié)果及時、毫無隱瞞的公開處理結(jié)果，給高校利益相關(guān)者滿意的答復。