城市治理有效性研究
——談基層忙亂和亂忙的成因及對策

徐學(xué)福

增強(qiáng)城市管理的科學(xué)性、有效性，是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。近一段時(shí)間，關(guān)于反對基層形式主義的討論和報(bào)道不絕于耳，從中央到地方都在采用各種方式方法試圖解決基層形式主義和官僚主義泛濫以及社會(huì)治理效果不佳等問題。然而從結(jié)果來看，各方都不買賬：老百姓覺得變化不大，上級感覺基層不作為，基層則感覺“豬八戒照鏡子，里外不是人”。這就要求我們對諸多矛盾問題進(jìn)行分析和梳理，以期找到問題產(chǎn)生的根源及解決問題的有效辦法。

一、基層忙亂和亂忙的主要表現(xiàn)

基層忙亂，主要體現(xiàn)在要經(jīng)常忙于填報(bào)多種表格、應(yīng)付各種檢查、參加各種會(huì)議。從表層上看，這些似乎反映的是各級響應(yīng)中央關(guān)于作風(fēng)建設(shè)的號召，注重各項(xiàng)工作的落實(shí)；從深層次看，這些大多依然是在做表面文章。因?yàn)樵谏鐣?huì)治理體制機(jī)制改革不到位的情況下，現(xiàn)行的政府管理運(yùn)作方式無法適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)問題。就此，我們從以下幾個(gè)側(cè)面進(jìn)行分析。

1.基層公共事務(wù)存在過度管理

不同于西方國家的歷史，中國一直是一個(gè)大一統(tǒng)的國家，自上而下的管理方式延續(xù)至今，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代更是如此。改革開放后，城市化進(jìn)程快速發(fā)展，城市管理越來越復(fù)雜，但是管理者的思維并沒有跟上步伐，硬性管理、軍事化管理思維大行其道。這個(gè)過程中，過度管理就成為必然。例如：兼有零售的街頭小報(bào)亭是以個(gè)人為運(yùn)營單元的經(jīng)營主體，為何需要那么多的機(jī)構(gòu)去介入管理，能不能“一個(gè)媳婦只對一個(gè)婆婆”？武漢人無論是早餐還是夜宵都喜歡擺在外面吃，為何統(tǒng)一規(guī)定不能出店經(jīng)營，能不能在不影響環(huán)境與交通的情況下劃定一些區(qū)域允許出店經(jīng)營？目前社會(huì)困難人群的救助分得過細(xì)過濫，如針對城市居民個(gè)人的有低保、大病救助、殘疾人補(bǔ)貼、失業(yè)補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、廉租房補(bǔ)貼、退役士兵補(bǔ)貼、高齡老人補(bǔ)貼、穆斯林牛羊肉補(bǔ)貼、獨(dú)生子女補(bǔ)貼；針對農(nóng)村的有糧食直補(bǔ)、養(yǎng)殖補(bǔ)貼、農(nóng)村大學(xué)生創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、廁所改造補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、農(nóng)村危房補(bǔ)貼、農(nóng)村宅基地拆遷補(bǔ)貼等等，對此可不可以做減法“合并同類項(xiàng)”？部分居民在一些已征用而未開發(fā)的地塊上種菜，城管露頭就鏟、居民鏟了又種，究竟哪種更是對環(huán)境的破壞？城市中部分靠收撿垃圾為業(yè)的人員，對城市的垃圾進(jìn)行了初次分類回收，但因?yàn)椤坝^感不雅”成了被驅(qū)趕的“游擊隊(duì)”，他們對城市環(huán)境究竟有害還是有益？如此種種過度管理帶來的結(jié)果，是“秩序”有了，城市的靈活性卻降低了，城市的活力也在泯滅，并且還會(huì)制造一批社會(huì)矛盾?；鶎釉跒榻鉀Q這些矛盾“撲火”，但從事這些職業(yè)的人普遍是城市中的弱勢群體，從人的“惻隱之心”講，基層處理起來也非“心甘情愿”，積極性和效率也不高；也因?yàn)檫@些過度管理，導(dǎo)致日常事務(wù)大量增加，不值得做的事情一大堆，需要做的事情就缺少時(shí)間了。

2.條塊分割的體系導(dǎo)致基層事權(quán)的增加

部門封鎖、條塊分割是現(xiàn)今城市治理的一大弊端，管理執(zhí)法、批地建房、排水防澇、功能布局、社會(huì)救助的數(shù)據(jù)共享等等無不因此頻遇尷尬。這其中既有機(jī)制原因，也有利益因素。條是自上到下的指揮體系，塊是具體執(zhí)行部門管理的區(qū)域。當(dāng)條塊權(quán)職明晰、相互配合，城市治理事業(yè)可有序推進(jìn)。當(dāng)條塊權(quán)責(zé)不清，結(jié)構(gòu)性沖突就難以避免，主體利益也難以平衡。一旦某些部門陷入本位主義，或懶于政事，就會(huì)形成條塊分割之狀，產(chǎn)生一系列問題。“有好處蜂擁而上，有累活你推我讓”、“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”，部門封鎖、條塊分割之下，九龍治不了水，梗阻現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，嚴(yán)重影響行政效率，制約城市發(fā)展，侵蝕城市活力。如：上級每個(gè)職能部門都有分工，但是基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)卻是由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和采集。加上目前各個(gè)職能部門的數(shù)據(jù)未打通，導(dǎo)致基層統(tǒng)計(jì)報(bào)表多、重復(fù)工作量大，一個(gè)數(shù)據(jù)報(bào)了城管局再報(bào)建設(shè)局，一個(gè)問題督辦職能部門、紀(jì)委（監(jiān)委）、辦公室、巡察巡視組都來要材料；部分職能部門“懶政”，以“屬地管理、委托管理”為由將一些本來屬于自己的監(jiān)管工作推給了基層，如有的將食品安全監(jiān)管轉(zhuǎn)交街道管理，并簽訂責(zé)任狀，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道沒有法律授權(quán)、沒有管理手段、沒有技術(shù)設(shè)施、沒有專業(yè)人員，如何進(jìn)行有效監(jiān)管？一條馬路，樹是園林局的，路是市政局的，監(jiān)控系統(tǒng)是交管局的，地下的管道是水務(wù)局的，只要在這路上做個(gè)事情，就要開多次協(xié)調(diào)會(huì)。另外，同樣一件事情，上級指導(dǎo)部門多，標(biāo)準(zhǔn)不一致，這便造成同樣的一類事務(wù)，基層要根據(jù)上級檢查的不同標(biāo)準(zhǔn)、不同要求，準(zhǔn)備不同的報(bào)表和匯報(bào)材料。

3.脫離實(shí)際的政策導(dǎo)致基層工作量大大增加

基層是黨和國家各項(xiàng)政策落實(shí)的落腳點(diǎn)，但由于改革開放的過程是“摸著石頭過河”，對一些涉及基層社會(huì)治理改革的工作牽扯面大、情況復(fù)雜，盲目推廣就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行難、效果差的問題。比如前幾年組織部門強(qiáng)力推行的“五務(wù)合一”：強(qiáng)化黨務(wù)、規(guī)范村 (居)務(wù)、優(yōu)化服務(wù)、拓展商務(wù)、協(xié)調(diào)事務(wù)。黨務(wù)、居務(wù)、協(xié)調(diào)調(diào)解基層矛盾是社區(qū)的基本職責(zé)，拓展商務(wù)存在難以界定的問題，因?yàn)楹芏嗑用裣窭戆l(fā)、修鞋、寄取快遞等既是經(jīng)營行為又屬居民日常生活需要。當(dāng)時(shí)強(qiáng)力推行下，各地在拓展商務(wù)優(yōu)化服務(wù)上下了不少功夫，后來就產(chǎn)生了社區(qū)辦公用房出租經(jīng)營、社區(qū)干部參與經(jīng)營的問題。近年來又規(guī)范社區(qū)職能回歸服務(wù)居民本質(zhì)，將社區(qū)房屋出租經(jīng)營視為違規(guī)，完全推翻了以前的做法。再比如社區(qū)工作推行“一專多能”，培養(yǎng)全能型的社區(qū)干部，目的是為了解決居民進(jìn)社區(qū)辦事時(shí)多跑路的問題。但現(xiàn)實(shí)情況是社會(huì)分工越來越細(xì)，社會(huì)服務(wù)的規(guī)章制度也越來越多、越來越復(fù)雜，一般社工是無法掌握多個(gè)專業(yè)的知識的。而部分地區(qū)在調(diào)研不充分的情況下，強(qiáng)行推行。今年全力推行的“紅色物業(yè)”，試點(diǎn)小區(qū)由組織部門撥付資金招聘大學(xué)生進(jìn)物業(yè)，補(bǔ)貼物業(yè)，進(jìn)駐小區(qū)物業(yè)費(fèi)低卻提供高質(zhì)量的物業(yè)服務(wù)。然而在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)未有紅色物業(yè)進(jìn)駐小區(qū)與進(jìn)駐的小區(qū)產(chǎn)生攀比心理，出現(xiàn)不交和少交物業(yè)費(fèi)的現(xiàn)象；同時(shí)，進(jìn)紅色物業(yè)的大學(xué)生因工資收入低不能滿足他們的正常需求，造成人才流失嚴(yán)重，難以長久推行。如此種種，都極大地增加了基層的工作量。

4.頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的解決問題方式積累大量矛盾

基層的矛盾和工作壓力很大部分來自解決一些由于不合理的政策帶來的問題。自2000年以來，公共服務(wù)市場化進(jìn)程加快，但是解決一些遺留問題的方法卻還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。新官不理舊賬，處理疑難問題“擊鼓傳花”，采用一些臨時(shí)辦法來解決舊矛盾，拖延矛盾爆發(fā)時(shí)間，導(dǎo)致社會(huì)的管理成本大大增加。比如“城中村”改造過程中就存在農(nóng)民還建房、原國企住宅還建房、商品房這三種性質(zhì)的房屋，這需要做很多的辨別、厘清工作后才能進(jìn)行還建和補(bǔ)償。而在新建住宅入住后，又存在同一小區(qū)物業(yè)費(fèi)停車費(fèi)不一致、村民還建房沒有維修基金且無法辦理房產(chǎn)證、小區(qū)業(yè)主與物業(yè)之間發(fā)生糾紛等眾多問題。對這些矛盾問題也許街道、社區(qū)組織十多次協(xié)調(diào)會(huì)也不能解決。再比如規(guī)劃滯后，導(dǎo)致一些小區(qū)配電室、垃圾收集站、公共活動(dòng)空間、小學(xué)幼兒園醫(yī)院等公共設(shè)施建設(shè)存在問題，因?yàn)椤班彵苄?yīng)”反復(fù)協(xié)調(diào)，最后只能違規(guī)強(qiáng)行推行解決。這些既增加了矛盾也增加了基層工作量。

5.推進(jìn)工作的“臺賬”在很大程度上影響了實(shí)際工作

基層負(fù)責(zé)的事務(wù)以協(xié)調(diào)居多，很多事情既無法可依又無抓手，多次協(xié)調(diào)也不一定能完成，但這些工作又不得不做。為了推進(jìn)基層工作，現(xiàn)在上級都要求記好工作臺賬，并把臺賬作為工作檢查與考核的最重要依據(jù)。于是，“表格滿天飛”、“會(huì)議開不完”等等便于“事事留痕”的形式主義新方式就多了起來，這些又多少?zèng)_抵了實(shí)際工作的投入。

二、基層忙亂和亂忙現(xiàn)象的有效治理

1.城市規(guī)劃要有前瞻性，也需要“留白”給后來城市管理者

自從工業(yè)革命以來，城市就成為人類大部分人生存之地，城市管理的復(fù)雜性也漸漸為人類所知，但不可預(yù)測的問題仍然會(huì)大量出現(xiàn)?？茖W(xué)規(guī)劃、高起點(diǎn)規(guī)劃、規(guī)劃強(qiáng)制化如果真正能落到實(shí)處，基層也就會(huì)減少很多因規(guī)劃滯后帶來的補(bǔ)償性工作。從基層工作來看，服務(wù)城市居民是主要任務(wù)，但城市的快速發(fā)展也給城市服務(wù)需求帶來不確定性。留一定的地理空間給后來人，讓他們來處理這種不確定性，才能減少“無效工作”。街頭停車難及共享自行車的急速發(fā)展就告訴我們，預(yù)測未來的需求是很難的。如果我們在過去能夠把道路預(yù)留多一點(diǎn)空間，今天我們就能在很多的主城區(qū)道路上規(guī)劃出停車位和非機(jī)動(dòng)車道來，也就能解決今天很多群眾的出行需求。

2.打通條塊分割的“梗阻”，加快政務(wù)大數(shù)據(jù)共享

要有效提升城市治理能力，關(guān)鍵要破除本位思想、打造條塊結(jié)合。要按照城市運(yùn)行規(guī)律、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求來劃分權(quán)力、銜接分工、履行責(zé)任。在制度設(shè)計(jì)上，要以剛性條款明確權(quán)責(zé)邊界，擰緊權(quán)力接口，建好銜接機(jī)制，變“按規(guī)矩不辦事”為“按規(guī)矩辦好事”。建立政務(wù)大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通共享機(jī)制，整合數(shù)據(jù)資源，建立人口、法人、地理信息、宏觀經(jīng)濟(jì)等基本數(shù)據(jù)庫和電子證照等專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫，完善政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺以及有關(guān)公共服務(wù)平臺，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級開放、共享，逐步構(gòu)建統(tǒng)一的政務(wù)大數(shù)據(jù)中心體系，并在政策規(guī)范下，通過應(yīng)用引領(lǐng)，打通政務(wù)部門和企事業(yè)單位之間的數(shù)據(jù)壁壘。

3.規(guī)范基層事權(quán)，建設(shè)有限有為有效基層政府

要科學(xué)合理設(shè)置基層機(jī)構(gòu)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的事務(wù)，分層次分配事權(quán)；在綜合性矛盾出現(xiàn)而管理范圍又發(fā)生重疊需要明確責(zé)任主體時(shí)，需以核心矛盾牽涉單位為責(zé)任主體；要平衡市區(qū)職能部門與街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)分配，杜絕像市文物管理部門逐層向街道下達(dá)古建筑風(fēng)險(xiǎn)普查、市統(tǒng)戰(zhàn)部門向?qū)俚叵逻_(dá)宗教場所安全普查這類情況出現(xiàn)，防止職能部門變?yōu)槎睫k部門；要培育居民民主自治法規(guī)意識，依法推進(jìn)群眾自治，減少基層政府解決自治組織糾紛途徑；要大力推進(jìn)基層政務(wù)公開和輿論監(jiān)督，依法公開透明處理城管控違等方面的基層執(zhí)法事項(xiàng)，以提高執(zhí)法的效果。

4.發(fā)揮市場機(jī)制，合理安排基層政府購買服務(wù)事項(xiàng)

要大力推進(jìn)基層政府購買服務(wù)清單，明確購買服務(wù)事項(xiàng)，規(guī)范購買服務(wù)組織（企業(yè)）的準(zhǔn)入、考核、評估等機(jī)制，提升購買服務(wù)的效益；社會(huì)組織內(nèi)部應(yīng)該實(shí)行民主化、專業(yè)化管理，完善制度建設(shè)，促進(jìn)街道路面的保潔、文化活動(dòng)購買服務(wù)、街道社區(qū)辦公場所的物業(yè)管理等基層公共服務(wù)的專業(yè)化、公共事務(wù)管理的契約化，減少基層政府事務(wù)性壓力。

5.減化并優(yōu)化對基層事務(wù)的管理

這里有兩點(diǎn)很重要：一是要進(jìn)行同類項(xiàng)合并，變分頭管理為歸口集中管理。即便暫時(shí)不能歸口、需要多方齊抓共管的事項(xiàng)，也要統(tǒng)一報(bào)送清單和表格，并最好采用網(wǎng)絡(luò)電子報(bào)送，其材料和數(shù)據(jù)由各管理部門共同使用，無須基層分頭報(bào)送；二是注重結(jié)果管理，即不是凡事都要“事事留痕”，更不能把開會(huì)多、給基層攤派形式化事務(wù)多等作為上級部門業(yè)績表現(xiàn)予以肯定。