城鄉(xiāng)融合發(fā)展破解農(nóng)村空心化
——基于福建漳州縣域農(nóng)村的實際

■鄒丹丹

以改革開放為特征的現(xiàn)代中國工業(yè)革命，引領(lǐng)中國躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，譜寫了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。另一方面，是作為“農(nóng)民大國”的中國長期以來的“城鄉(xiāng)二元分隔”，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程滯后于國家發(fā)展步伐。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分問題成為社會主要矛盾的主要方面，不利于人民共享發(fā)展的成果，不利于國家持續(xù)發(fā)展，是亟需解決的短板。

農(nóng)耕文化深厚的漳州，位于福建南端，北靠山南朝海，山地機械化耕種程度低，沿海地區(qū)現(xiàn)代化養(yǎng)殖場起步晚。進(jìn)入21世紀(jì)，人口性質(zhì)變化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升、農(nóng)村就業(yè)崗位供需不匹配，出現(xiàn)以80后為代表的青壯農(nóng)二代“離土離鄉(xiāng)”的現(xiàn)象，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化社會發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

一、漳州縣域農(nóng)村地區(qū)空心化特征及原因分析

(一)漳州縣域農(nóng)村空心化的特征

漳州市下轄9個縣（市），有1542個行政村，根據(jù)《漳州市2015年1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，全市常住農(nóng)村人口為225.55萬人，與2010年人口普查相比，減少30.69萬人。以農(nóng)村戶籍人口與常住人口的對比數(shù)據(jù)看，2017年漳州市縣域戶籍農(nóng)業(yè)人口276.42萬人，常住農(nóng)業(yè)人口168.5萬人，農(nóng)村向外流動人口107.92萬人。漳州縣域資源稟賦不同，出現(xiàn)的農(nóng)村空心化程度不一，但主要特征相似。

1.勞動力外流、農(nóng)村老弱化。從20世紀(jì)80年代后期開始，農(nóng)村老中青人口格局被市場作用打破，主要出現(xiàn)兩種情況：一類是青年子女入城務(wù)工，將幼子留于老人照料，等其在城市站穩(wěn)腳跟（入城成功）后，將子女接去城里共同生活；一類是青年子女自從小學(xué)高年級或初中開始后，獨自在外讀書，最終憑借自身努力“走出農(nóng)村”。加之為控制人口過度增長實施的計劃生育國策，21世紀(jì)長成的農(nóng)村青壯年戶均1－2人，在進(jìn)城大潮下農(nóng)村青壯勞動力流失嚴(yán)重。

3.基礎(chǔ)配套與公共服務(wù)供給難以滿足需要。（1）生活服務(wù)：鄉(xiāng)村購物環(huán)境差。無大型的購物綜合體，城市淘汰的低端或過時商品、假冒偽劣商品盛行。漳州農(nóng)村地區(qū)無銀行網(wǎng)點服務(wù)，依賴農(nóng)信社的代辦點，僅可提供存取少量現(xiàn)金業(yè)務(wù)。（2）社會服務(wù)：“上學(xué)難、看病難”尤其突出。農(nóng)村小學(xué)的撤并影響每一個農(nóng)村小學(xué)生，人口較少的村落基本上難以滿足“小學(xué)六年制”。漳州農(nóng)村地域廣闊，基層衛(wèi)生基礎(chǔ)薄弱、分級診療困難；2017年以來村級衛(wèi)生所建設(shè)作為市重點民生工作推進(jìn)，但未全面普及；鎮(zhèn)級衛(wèi)生院甚至縣級醫(yī)院醫(yī)療水平有限。（3）出行：村鎮(zhèn)公交未覆蓋。農(nóng)村田間路況差，未實現(xiàn)縣縣通動車，農(nóng)村離鐵路連接線遠(yuǎn)，出行交通成本高。

4.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不旺?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)以農(nóng)業(yè)機械化、生產(chǎn)技術(shù)科學(xué)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、信息化、勞動者擁有較高文化素質(zhì)為特征。漳州西北多山、東南沿海，丘陵分布廣泛，河流沖擊平原為市區(qū)所在地。華安、長泰、南靖、平和為典型的山區(qū)縣，其他沿海縣（市）農(nóng)村區(qū)域也多為丘陵地貌，耕地以梯田為主，小農(nóng)經(jīng)營、農(nóng)業(yè)機械化程度低。近年來，政府在全市鼓勵推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)項目，各縣出現(xiàn)以（企業(yè)）規(guī)模化經(jīng)營、設(shè)施種植、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用為主要特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范點。這些示范點分布在地勢平坦廣闊、交通便利的城郊或鎮(zhèn)郊，廣大山村農(nóng)村地區(qū)仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主。漳州地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品豐富，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集中在農(nóng)產(chǎn)品的晾曬、烘干、浸制等粗加工階段，且規(guī)模不大。

（二）農(nóng)村空心化的源起

1.二元政策歷史背景下的城鄉(xiāng)分隔。源于計劃經(jīng)濟(jì)時代的城鄉(xiāng)不對等政策，包括農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)銷統(tǒng)購、戶籍制度、社保制度造成的長期性影響。城市優(yōu)先發(fā)展，財政投入、私人部門投資主要投入城市，導(dǎo)致城市就業(yè)機會、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)明顯優(yōu)于農(nóng)村，這種形態(tài)下的城鄉(xiāng)分隔，“農(nóng)村劣于城市，農(nóng)村人不如城里人”的觀念根植于幾代人頭腦中。在“趨利”自然規(guī)律下，農(nóng)村人口，特別是在勞動力市場上具有競爭力的青壯年，大量流入城市。

2.人口性質(zhì)與觀念的變化。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村教育受到國家的重視，在農(nóng)村普及9年義務(wù)教育，開展基本掃除青壯年文盲工作。20世紀(jì)末及之后出生的農(nóng)村子女普遍享有接受教育的機會，受城市文明影響較深。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕種技術(shù)靠在農(nóng)業(yè)實踐中“言傳身傳”，這代人之后的農(nóng)村子女的學(xué)校教育代替了這種農(nóng)業(yè)傳承，基本上沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，就業(yè)在城市成為他們的首選。同時，長期以來艱苦而又缺乏社會保障的農(nóng)村生活使其父輩都期望下一代可以在城市享受更好的生活與福利。2016年，農(nóng)村地區(qū)一半以上20－30歲年輕勞動力帶著對美好前景的向往涌入城市，其中超過30%接受過高中及以上教育。

3.農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，難以實現(xiàn)“樂業(yè)”需求。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低于工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)村缺乏足夠的工作崗位且農(nóng)村的報酬較低。1990—2014年間，農(nóng)村地區(qū)工作崗位下降超過20%，2015年城市就業(yè)收入水平高于農(nóng)村21%以上。雖然近年來規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始在各地出現(xiàn)，傳統(tǒng)小戶家庭經(jīng)營的模式依然占主體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年上升，農(nóng)業(yè)收益低，農(nóng)民增收困難，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏吸引力，“有鄉(xiāng)愁的地方?jīng)]有工作，有工作的地方?jīng)]有鄉(xiāng)愁”。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展解決農(nóng)村空心化問題的理想路徑

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵與要求

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展新理論，指出完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一種長期動態(tài)過程，以農(nóng)村為代表的相對落后的農(nóng)業(yè)部門與以城市為代表的較先進(jìn)的非農(nóng)部門在生產(chǎn)生活各領(lǐng)域的交互協(xié)作，取長補短，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)觀念的淡化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同化、城鄉(xiāng)生活水平的等值化、城鄉(xiāng)邊界的模糊化的過程。理解城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念應(yīng)把握兩個要點：一是融合主體（城與鄉(xiāng)）地位的平等性，鄉(xiāng)村不再是城市的附屬，城市與鄉(xiāng)村是共榮共生共促的空間發(fā)展體；二是融合過程的長期性，立足于當(dāng)下的城鄉(xiāng)二元格局，鄉(xiāng)村形成自身發(fā)展動力，與城市成為并肩前行的發(fā)展主體，需要一段較長的時間。

（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展是理想的出路

改革開放以來，我國為縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展制定實施一系列改革政策。1982年至1986年連續(xù)5年，2004年至2017年又連續(xù)14年發(fā)布以關(guān)注解決“三農(nóng)”問題為核心的中央一號文件。從取消農(nóng)業(yè)稅，到新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村合作醫(yī)療保險的試點及推廣，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境、填補農(nóng)村“醫(yī)療、養(yǎng)老”保障缺位、提高農(nóng)村生活水平方面，取得不可否認(rèn)的進(jìn)展，但農(nóng)村要素向城市單向凈流入的局面并未改變，農(nóng)村發(fā)展動力不足的問題仍未解決。

長江及其以南區(qū)域流域面積占全國總面積的36.5%，卻擁有占全國80.9%的水資源量，而長江以北區(qū)域流域面積占全國總面積的63.5%，擁有的水資源量僅為全國的19.1%。

農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化是要素流動基本規(guī)律，是發(fā)展過程中必然會出現(xiàn)的局面。日本、韓國、德國等發(fā)達(dá)國家也曾出現(xiàn)過類似的農(nóng)村人口大量流入城市的情況。人口流動本身不值得恐慌，人力資本生產(chǎn)要素流失背后的鄉(xiāng)村發(fā)展問題：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不興、農(nóng)民生活不易、農(nóng)村后繼發(fā)展無力，才是真正值得關(guān)注的。而城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本目標(biāo)正是要化解以農(nóng)村空心化為表征的農(nóng)村發(fā)展問題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展新理念，是對城鄉(xiāng)關(guān)系的重新認(rèn)識，是對城鄉(xiāng)發(fā)展動力機制的新探索。重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路，是新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略基礎(chǔ)之上，對城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系認(rèn)識的深化，突出通過“城市對鄉(xiāng)村的帶動與鄉(xiāng)村對城市的促進(jìn)”，突出城鄉(xiāng)相對比較優(yōu)勢的發(fā)揮形成發(fā)展動力機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

三、走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路破解農(nóng)村空心化困局

（一）創(chuàng)新機制，轉(zhuǎn)變觀念，引導(dǎo)要素雙向流動

對于既已形成的明顯城鄉(xiāng)差異，城市的要素收益高于農(nóng)村的要素收益，城市成為吸引勞動和資本集聚的“中心極”，勞動和資本向城市單向流入。為改變這種要素單向流動的局面，一方面需要有吸引生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動的政策支持，營造要素在城市與農(nóng)村的雙向自由流動的環(huán)境；另一方面要通過現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運用，提高農(nóng)村要素收益。

1.破除制度障礙，允許人口在城鄉(xiāng)間自由流動與安居。（1）落實各項吸引人力資本投入鄉(xiāng)村振興建設(shè)的優(yōu)惠政策。目前漳州市已出臺《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》及《漳州市鄉(xiāng)村教師支持計劃（2016—202年）》等，政府應(yīng)推廣宣傳，優(yōu)化服務(wù)。（2）改革農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許將其建設(shè)成集體性住房，用于滿足投入鄉(xiāng)村振興建設(shè)的非當(dāng)?shù)鼐用竦淖》啃枨?。?）保障進(jìn)城農(nóng)村人口與城市居民可以享受同等的城市公共服務(wù)。

2.合理引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)。中國城市地區(qū)經(jīng)過高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展后趨于低速發(fā)展已成為新常態(tài)，農(nóng)村發(fā)展相對滯后，農(nóng)村發(fā)展不充分的現(xiàn)實，為資本在農(nóng)村地區(qū)開辟新天地提供機會。一方面，對于農(nóng)民而言，土地（包括農(nóng)用地和宅基地）是其安身立命的根本，是農(nóng)民進(jìn)城或退守家園的后備保障。防止城市資本對鄉(xiāng)村的掠奪，保證農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)社會穩(wěn)定；另一方面，建立閑置宅基地自由退出補償機制，允許農(nóng)民閑置房屋經(jīng)營性使用，政策鼓勵城市資本下鄉(xiāng)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，引入技術(shù)與管理經(jīng)驗，投資于農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營等，激活農(nóng)村發(fā)展比較優(yōu)勢。

（二）順應(yīng)城鄉(xiāng)消費需求變化，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步融合

改革開放后，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不但解決了國人的溫飽問題，而且?guī)砹宋镔|(zhì)的極大豐富。隨著生活水平的提高，人們更加注重健康的生活方式。生活在日益嘈雜的城市的人們（以城市中產(chǎn)階級為代表）開始向往與自然和諧相處、清新怡人的田園生活，通過購買農(nóng)村綠色食品、假日農(nóng)家樂等方式來填補城市供給的欠缺；而基本能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足的農(nóng)村居民，對城市所擁有的就業(yè)崗位、發(fā)達(dá)的商貿(mào)、較高的醫(yī)療水平有著深深的向往。通過調(diào)和城市與鄉(xiāng)村在供給與需求端的互補性，助力城鄉(xiāng)融合。

1.發(fā)展現(xiàn)代化、優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)，夯實鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)因為提供生命所需物質(zhì)，成為一切發(fā)展的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營受經(jīng)營成本日益增長的制約，在市場中缺乏競爭力，難以實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是全球化時代的必然要求，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織管理的現(xiàn)代化。目前，漳州市作為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，已經(jīng)在位置平坦、交通方便的縣（市、區(qū)）建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范園，但這種示范園對地理條件要求嚴(yán)格，在本市沿海平坦地帶可以得到廣泛推廣運用，但山區(qū)縣推廣程度有限。對于山區(qū)地帶的農(nóng)村，無法在很大程度實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化的情況下，應(yīng)在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、優(yōu)質(zhì)綠色農(nóng)產(chǎn)品和銷售渠道上下功夫，搭建政府認(rèn)證公共網(wǎng)絡(luò)平臺，縮短田園與餐桌的交易距離。

2.鼓勵環(huán)境友好型企業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村拓展業(yè)務(wù)，支持、引導(dǎo)農(nóng)村手工作坊、家庭工場規(guī)范發(fā)展。利用稅收優(yōu)惠、用地保障等政策，鼓勵環(huán)境友好企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立機構(gòu)；支持銷售與就地收購為一體的商貿(mào)連鎖超市布局農(nóng)村區(qū)域，繁榮農(nóng)村商貿(mào)市場；相關(guān)部門應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)加強綠色環(huán)保觀念的宣傳及安全生產(chǎn)教育，發(fā)布家庭手工作坊、家庭工場激勵、實施管理辦法，引導(dǎo)其規(guī)范有序發(fā)展。

3.充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)橫向延伸。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)、社會、文化的功能，發(fā)展新業(yè)態(tài)。注重傳統(tǒng)村落的保護(hù)，通過舉辦“最美鄉(xiāng)村”“講好家鄉(xiāng)的故事”“舌尖的古早味”等主題活動，提高大眾對于本市村莊的熟悉度與認(rèn)可度。在有條件的地區(qū)，合理發(fā)展鄉(xiāng)村休閑游、農(nóng)家生活體驗，做好發(fā)展規(guī)劃，避免盲目跟進(jìn)、一擁而上、同化惡性競爭。在自助游、智慧游成為主流的趨勢下，相關(guān)部門應(yīng)擔(dān)當(dāng)起智慧游平臺搭建的重任。

（三）逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

1.創(chuàng)新公共服務(wù)供給決策機制。順暢基層民意的表達(dá)，實現(xiàn)由需求主導(dǎo)的“自下而上”決策機制。按照公共選擇理論，只有通過民主的公共選擇過程才可能真正反映公眾需求和偏好的政治決策。加強基層民主建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)民自治組織對民意的收集反饋作風(fēng)；推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，充分利用各縣區(qū)的農(nóng)村觀察點，鼓勵基層干部扎根一線，了解實情，以解決百姓最為緊迫的問題為切入點，有的放矢，避免因信息不對稱造成的“千村同面”建設(shè)，避免形成“政府很吃力、百姓不滿意”的局面。

2.引入多元公共服務(wù)供給主體。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的私人供給可以解決政府的“決策失敗”，提倡政府、市場和社會的多中心公共治理模式。引入政府與社會資本合作的模式，對農(nóng)村垃圾回收處理、污水處理、道路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善。

3.推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村區(qū)域延伸。在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的基礎(chǔ)上，結(jié)合城鎮(zhèn)化步伐，在地理條件較好的地區(qū)就地城鎮(zhèn)化，形成新的城鎮(zhèn)中心，將城鎮(zhèn)所擁有的金融服務(wù)、商貿(mào)集市、快遞、教育和醫(yī)療資源向周邊村莊輻射。對在農(nóng)村地區(qū)開展金融服務(wù)、快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)提供財稅支持。積極推進(jìn)村衛(wèi)生所建設(shè)，定期組織專家下鄉(xiāng)問診活動，實現(xiàn)“小病不出村、有病及時看”?！?/p>