鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地整治的內(nèi)涵重構(gòu)與系統(tǒng)特征

喬陸印

·耕地整治與水土工程·

鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地整治的內(nèi)涵重構(gòu)與系統(tǒng)特征

喬陸印

（山西大學(xué)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心，太原 030006）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化而提出的長遠戰(zhàn)略部署，目標(biāo)導(dǎo)向十分明確，關(guān)鍵在于選擇可行路徑。農(nóng)村土地整治是地方主體對鄉(xiāng)村土地利用轉(zhuǎn)型的能動響應(yīng)，其本質(zhì)在于協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人地關(guān)系，核心內(nèi)容是調(diào)整土地權(quán)屬和組織土地利用，提高土地利用的綜合效益。聚焦土地利用問題，以土地整治為切入點，注重激活與整合鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)、政策等關(guān)鍵要素，形成“土地利用轉(zhuǎn)型→農(nóng)村土地整治→鄉(xiāng)村空間重構(gòu)→鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展→鄉(xiāng)村振興”的邏輯機制鏈，可成為助推鄉(xiāng)村振興的有效技術(shù)路徑。鄉(xiāng)村振興背景下土地整治被賦予新的內(nèi)涵、價值與功能，實踐中需重視土地權(quán)屬調(diào)整和確立農(nóng)民主體地位；土地整治也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從外界持續(xù)輸入物質(zhì)要素才能正常運行，客觀上要求拓寬資金來源渠道和加強配套制度供給。

土地利用；整治；鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展；鄉(xiāng)村人地關(guān)系；土地權(quán)屬調(diào)整

0 引 言

快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)村人口持續(xù)外流導(dǎo)致農(nóng)村勞動力缺乏、社會結(jié)構(gòu)退化、地方市場萎縮、小微企業(yè)倒閉等現(xiàn)象，引發(fā)日益嚴(yán)重的“鄉(xiāng)村病”問題[1]，成為全面建成小康社會和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的最大短板。長期以來的城鄉(xiāng)二元體制和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是導(dǎo)致“城進村衰”的深層次原因，但本質(zhì)上仍是城鄉(xiāng)關(guān)系不平等和鄉(xiāng)村定位不準(zhǔn)確的結(jié)果。為此，黨的十九大提出實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展導(dǎo)向，以期從根本上調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡矛盾，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2018年的中央一號文件進一步明確鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)要求和建設(shè)內(nèi)容；9月發(fā)布了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，為未來五年推進鄉(xiāng)村振興提出具體的行動方案。從戰(zhàn)略思維方面看，鄉(xiāng)村振興需要放在城鄉(xiāng)關(guān)系平等的層面考量，但對于地方政府來講，長期形成的城市優(yōu)先發(fā)展思維和發(fā)展慣性不是短期內(nèi)能夠轉(zhuǎn)變的。理論研究方面，最大的瓶頸仍是理論研究缺乏，諸多科學(xué)問題尚待破解[2]，難以有效指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興實踐。宏觀制度方面，大力推進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍缺乏突破性的制度改革和政策供給。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不宜操之過急。

鄉(xiāng)村衰退并非中國特有的現(xiàn)象，世界上大多數(shù)國家在工業(yè)化和城市化進程中都經(jīng)歷過鄉(xiāng)村衰退階段。歐美日韓等發(fā)達國家通過實施投資、產(chǎn)業(yè)、補貼、規(guī)劃等應(yīng)對措施，有效實現(xiàn)了鄉(xiāng)村復(fù)興[3]，對中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有很好的啟示作用。從鄉(xiāng)村系統(tǒng)視角審視，鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是鄉(xiāng)村發(fā)展問題，是鄉(xiāng)村從當(dāng)前發(fā)展階段不斷躍遷至更高級階段的動態(tài)過程。近期，學(xué)界陸續(xù)涌現(xiàn)出一批以鄉(xiāng)村振興為主題的基礎(chǔ)研究。學(xué)者們圍繞鄉(xiāng)村振興的理論內(nèi)涵[4-5]、鄉(xiāng)村價值定位與城鄉(xiāng)關(guān)系審視[6-7]、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展[3,8]、鄉(xiāng)村振興路徑選擇與省思[9-10]、鄉(xiāng)村振興與宅基地制度改革[2,11]等方面開展研究，從理論層面厘清了鄉(xiāng)村振興內(nèi)涵、價值定位和宏觀路徑，深化了理論認(rèn)知。鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)指向十分清晰，關(guān)鍵在于遵循鄉(xiāng)村分化與差異性原則的基礎(chǔ)上選擇可行的技術(shù)路徑。土地是鄉(xiāng)村各類經(jīng)濟社會活動的空間載體，也是鄉(xiāng)村最重要的資源。改革開放以來，鄉(xiāng)村發(fā)展的階段歷程均與農(nóng)村土地制度變遷息息相關(guān)，鄉(xiāng)村發(fā)展的成效與問題也都呈現(xiàn)在土地利用上，土地利用與鄉(xiāng)村發(fā)展之間存在著顯著的耦合關(guān)系。國內(nèi)外實踐表明，土地整治作為地方主體調(diào)整鄉(xiāng)村土地利用問題的重要手段，能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村資源整合與集約利用、改善人居環(huán)境、優(yōu)化三生空間等多種功能[12]，提高土地利用效率和空間效益，促進鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）從三個層面闡釋了土地整治的作用：微觀尺度上，能夠調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展；中觀尺度上，改善基礎(chǔ)設(shè)施、自然環(huán)境、資源管理、鄉(xiāng)村景觀等，調(diào)整經(jīng)濟活動的空間分布，助推鄉(xiāng)村發(fā)展；宏觀尺度上，緩解城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡問題[13-15]。實際上，國外部分國家對土地整治的定位早已超出促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的范疇，成為助推鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的重要手段[16-17]，今后的趨勢即是形成適宜的土地整治國家戰(zhàn)略，并通過修訂法律來保障戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)[18-19]。新世紀(jì)以來，中國相繼組織開展了土地開發(fā)復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等一系列大規(guī)模的土地整治活動，并取得很大成效。但長期以來國內(nèi)的土地整治更多注重增加耕地、拓展發(fā)空間、生態(tài)景觀重塑等目標(biāo)[20-21]，關(guān)注視域仍停留在就土地論整治的維度，理念上尚未轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)整鄉(xiāng)村人地關(guān)系、促進鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的層面[22]。因此，從土地利用與鄉(xiāng)村發(fā)展視角，闡明新時代農(nóng)村土地整治的功能作用、新特征及其發(fā)展方向具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。近年來，國內(nèi)學(xué)者基于鄉(xiāng)村土地利用問題，圍繞空心村整治與新農(nóng)村建設(shè)、土地整治與村莊發(fā)展、土地整治與鄉(xiāng)村振興等方面開展研究[23-25]，探尋新時期鄉(xiāng)村發(fā)展振興的可行路徑，并認(rèn)為地方參與者通過積極的能動行為干預(yù)鄉(xiāng)村土地利用即能實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)。鑒于此，本文聚焦鄉(xiāng)村發(fā)展與振興目標(biāo)，明晰土地利用與鄉(xiāng)村發(fā)展的耦合關(guān)系，闡釋新時代農(nóng)村土地整治助推鄉(xiāng)村振興的邏輯路徑與機制，剖析農(nóng)村土地整治系統(tǒng)的基本特征，提出鄉(xiāng)村振興視域下土地整治的發(fā)展方向，以期為科學(xué)開展土地整治助推鄉(xiāng)村振興提供理論依據(jù)。

1 農(nóng)村土地整治助推鄉(xiāng)村振興的機理

1.1 土地利用與鄉(xiāng)村發(fā)展的耦合關(guān)系

土地利用是經(jīng)濟社會發(fā)展的一面鏡子，鄉(xiāng)村社會和經(jīng)濟的發(fā)展變化都會映射到土地利用上。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，“日出而作，日落而息”勾勒出鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會活動的主要畫面，與“作”相對應(yīng)的是耕地，與“息”相對應(yīng)的是農(nóng)村宅基地，成為早期鄉(xiāng)村最主要的兩種土地利用類型。在以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的時期內(nèi)，鄉(xiāng)村土地利用形態(tài)相對單一，經(jīng)濟增長的物質(zhì)積累被人口自然增長所抵消，鄉(xiāng)村沿著既有的軌跡緩慢發(fā)展。改革開放以后，隨著包產(chǎn)到戶和農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)利的松綁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，鄉(xiāng)村工業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展。該階段，廣大鄉(xiāng)村由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)經(jīng)濟，實現(xiàn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展；與之相對應(yīng)，鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)與空間形態(tài)也發(fā)生劇烈變化。20世紀(jì)90年代中后期，分稅制改革、《土地管理法》修訂以及住房制度改革等進一步促進了園區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，大量耕地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)園區(qū)用地和城鎮(zhèn)用地，土地利用的數(shù)量結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)、權(quán)屬性質(zhì)均發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變。2003年國家開始實行土地招拍掛制度，地方政府開始以地生財和經(jīng)營城市，城市建成區(qū)面積迅速擴張，2003—2008年，全國城市建成區(qū)面積共增加了7 987.3 km2，年均凈增5.64%[26]，土地城鎮(zhèn)化速度明顯加快。同時也引發(fā)了鄉(xiāng)村土地利用的劇烈變化：一方面，大量耕地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，土地用途和權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)變；另一方面，2億多的農(nóng)村人口和勞動力流入城市務(wù)工，農(nóng)村宅基地空置與廢棄加劇，導(dǎo)致大量的“空心村”，鄉(xiāng)村衰敗態(tài)勢顯現(xiàn)。

從鄉(xiāng)村發(fā)展的不同階段可以看出，土地利用與鄉(xiāng)村發(fā)展之間存在著密切聯(lián)系。土地利用變化表現(xiàn)為用途轉(zhuǎn)換和集約度變化[27]，其實質(zhì)是土地資源在不同經(jīng)濟部門間的再配置。在宏觀制度影響下，農(nóng)戶個體、組織群體、地方政府等行為主體對經(jīng)濟機會的響應(yīng)是土地利用變化的深層驅(qū)動因素[28]。鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，土地資源是最基本的要素，而經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展則是基本驅(qū)動力。鄉(xiāng)村從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為工業(yè)經(jīng)濟、服務(wù)業(yè)經(jīng)濟或多元經(jīng)濟的過程中，土地功能及其作用方式也呈現(xiàn)為動態(tài)變化的過程。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，土地作為農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟重要性會不斷下降，而空間承載功能和資產(chǎn)資本功能增強，最終將回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)景觀功能而趨于穩(wěn)態(tài)。這一趨勢性過程也將映射到土地利用形態(tài)變化上。期間，當(dāng)土地利用形態(tài)不能適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展需求時，即會呈現(xiàn)出各種土地利用問題，這就需要地方主體的合理干預(yù)來調(diào)整土地利用形態(tài)，使其重新適應(yīng)發(fā)展需求。因此，在鄉(xiāng)村發(fā)展進程中，針對特定階段的土地利用問題，不同的土地利用主體通過經(jīng)濟、技術(shù)、制度等手段實現(xiàn)土地資源再配置，導(dǎo)致土地利用形態(tài)變化；而土地利用變化又反過來作用于鄉(xiāng)村發(fā)展。這種交互作用機制又將引起不同的經(jīng)濟社會效應(yīng)和相關(guān)主體的再響應(yīng)，在鄉(xiāng)村發(fā)展中起到至關(guān)重要的作用。可見，土地利用與鄉(xiāng)村發(fā)展的交互耦合過程中，地方主體的合理干預(yù)和能動響應(yīng)十分關(guān)鍵。

1.2 土地整治助推鄉(xiāng)村振興的邏輯路徑

土地利用變化體現(xiàn)了人類（鄉(xiāng)村）經(jīng)濟社會活動所導(dǎo)致的土地屬性變化，這種變化時刻都在發(fā)生。土地資源具有面積有限性和位置固定性等基本屬性，其在不同經(jīng)濟部門之間的再配置引起土地利用變化，同時也引發(fā)代表不同經(jīng)濟部門利益的土地利用類型在空間上發(fā)生沖突。當(dāng)土地利用沖突持續(xù)積累，則會在時間上表現(xiàn)為土地利用形態(tài)的趨勢性轉(zhuǎn)變，包括顯現(xiàn)形態(tài)轉(zhuǎn)變和隱性形態(tài)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)型，這通常與經(jīng)濟社會發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型相對應(yīng)[28-29]。可以說，土地利用轉(zhuǎn)型是土地利用變化演進到一定階段的產(chǎn)物，是土地利用對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的響應(yīng)，也必將帶來復(fù)雜的資源環(huán)境效應(yīng)，影響（促進或制約）鄉(xiāng)村地區(qū)持續(xù)發(fā)展。當(dāng)鄉(xiāng)村發(fā)展問題足夠嚴(yán)重以至于引起社會普遍關(guān)注時，就需要通過一系列的制度政策、工程措施等手段來干預(yù)和調(diào)控土地利用轉(zhuǎn)型的程度與速度。在鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展需求和外源驅(qū)動力的共同作用下，地方主體圍繞土地利用問題，通過土地整治、空間規(guī)劃、政策供給、機制創(chuàng)新等措施，優(yōu)化調(diào)整鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，促進鄉(xiāng)村空間重構(gòu)，進而推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的重新塑造甚至根本性變革，助推鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，從地方主體干預(yù)鄉(xiāng)村發(fā)展的能動性角度看：鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展是地方參與者對快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所引起鄉(xiāng)村發(fā)展變化做出響應(yīng)與調(diào)整，進而導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會形態(tài)和空間格局的重構(gòu)，主要涉及村鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、就業(yè)方式、消費結(jié)構(gòu)、工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)差別等方面的轉(zhuǎn)變[30]。鄉(xiāng)村空間重構(gòu)是鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程和手段，而鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展是鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的結(jié)果。鄉(xiāng)村振興面向的是2035年乃至2050年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的全面振興。鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是鄉(xiāng)村發(fā)展問題，是鄉(xiāng)村地區(qū)不斷從當(dāng)前發(fā)展階段躍遷至更高級發(fā)展階段的長期性、趨勢性過程，躍遷過程即是轉(zhuǎn)型發(fā)展過程。該過程中，宏觀制度改革和地方主體的合理干預(yù)則十分重要。

農(nóng)村土地整治的本質(zhì)內(nèi)涵是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人地關(guān)系，核心內(nèi)容是土地再配置和空間規(guī)劃[14]，目的在于提高土地利用綜合效益。鄉(xiāng)村振興背景下，土地整治的功能與定位應(yīng)進一步提升，需跳出土地范疇、聚焦鄉(xiāng)村地域來審視土地整治。因此，土地整治的內(nèi)涵也需相應(yīng)擴展，可定義為：在一定的地域范圍內(nèi)，針對快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的土地利用與鄉(xiāng)村發(fā)展問題，以調(diào)整土地權(quán)屬和提高土地利用效率為目標(biāo)，通過農(nóng)地整理、建設(shè)用地整治、退化污損土地治理、未利用地開發(fā)等一系列工程技術(shù)手段[31]，重新組織鄉(xiāng)村土地利用，改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進鄉(xiāng)村空間重構(gòu)與轉(zhuǎn)型發(fā)展的活動。這就對土地整治的功能作用進行了重新定位，即成為組織農(nóng)村土地利用和助推鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要舉措。從新時代土地整治的本質(zhì)內(nèi)涵與功能作用看，其助推鄉(xiāng)村振興的邏輯路徑為：經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型誘發(fā)土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村發(fā)展問題，地方參與者按照內(nèi)生發(fā)展需求來制定合理的發(fā)展規(guī)劃，通過土地整治、空間規(guī)劃等措施促進鄉(xiāng)村空間重構(gòu)；再以土地要素為基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)培育為核心、政策供給為保障，有效整合城鄉(xiāng)資本、人才、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素，促進鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，助推鄉(xiāng)村全面振興。從鄉(xiāng)村系統(tǒng)內(nèi)部看，此邏輯路徑中土地利用轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展是兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，二者相互影響且存在耦合關(guān)系；而土地整治是地方參與者對鄉(xiāng)村發(fā)展問題的一種能動響應(yīng)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間重構(gòu)有效手段，成為連接土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，強化了二者的耦合作用機制。綜上所述，聚焦鄉(xiāng)村土地利用問題，地方參與者以土地整治為切入點和突破口，注重激活與整合鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)、政策等關(guān)鍵要素，形成“土地利用問題→農(nóng)村土地整治→鄉(xiāng)村空間重構(gòu)→鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展→鄉(xiāng)村振興”的邏輯機制鏈，同時配套相應(yīng)的資金投入、制度改革與政策供給，即可成為助推鄉(xiāng)村振興的有效技術(shù)路徑（圖1）。

圖1 農(nóng)村土地整治助推鄉(xiāng)村振興的機制

2 鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地整治系統(tǒng)

一定范圍的鄉(xiāng)村地域，可以看作是由資源、區(qū)位、人口、產(chǎn)業(yè)、文化等要素交互作用而構(gòu)成的開放巨系統(tǒng)，且具有一定的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外在功能[32]。從結(jié)構(gòu)上看，自然資源、經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、制度文化等構(gòu)成鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的子系統(tǒng)。土地資源是鄉(xiāng)村地區(qū)最重要的資源，很大程度上代表了鄉(xiāng)村資源子系統(tǒng)。鄉(xiāng)村振興背景下，土地整治作為地方主體調(diào)整與干預(yù)鄉(xiāng)村土地利用系統(tǒng)的重要手段，被賦予新的內(nèi)涵、價值與功能，并呈現(xiàn)出新特征。從系統(tǒng)論視角看，農(nóng)村土地整治是一個以人為主體、土地為對象，涉及利益主體、整治客體、規(guī)劃設(shè)計、工程技術(shù)、制度機制等要素的復(fù)雜系統(tǒng)，同時需要系統(tǒng)外部的資金、物質(zhì)、信息、政策等要素持續(xù)輸入，不同要素之間、系統(tǒng)與外部環(huán)境之間存在交互作用而表現(xiàn)出一定的結(jié)構(gòu)性與功能性。土地整治系統(tǒng)可認(rèn)為是鄉(xiāng)村土地資源系統(tǒng)的子系統(tǒng)，其運行受到外部環(huán)境的強烈影響。

2.1 土地整治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能

1）土地整治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu) 從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)上看，土地整治系統(tǒng)包括：①利益主體子系統(tǒng)，涉及整治過程中的利益相關(guān)者和參與者，主要包含政府、村集體、農(nóng)民、企業(yè)、專家等，是“人”的要素集合。土地整治中各利益主體存在不同的利益目標(biāo)或期望，不同主體的利益博弈均衡是整治活動得以開展的前提條件。②整治客體子系統(tǒng)，包括農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、未利用地、退化損毀土地。土地利用問題是在鄉(xiāng)村發(fā)展導(dǎo)向下人地關(guān)系不協(xié)調(diào)的具體表象，是土地整治開展的基礎(chǔ)。③規(guī)劃設(shè)計子系統(tǒng)，從整治項目工程角度來看主要包括綜合整治規(guī)劃、初步規(guī)劃設(shè)計、工程施工設(shè)計，以及與鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃等上位規(guī)劃銜接，在土地整治過程中起規(guī)范與引導(dǎo)作用。④工程技術(shù)子系統(tǒng)，包括工程措施、生物措施、理化措施等，是解決土地利用問題的技術(shù)手段，在土地整治過程中起到關(guān)鍵的支撐作用。⑤制度機制子系統(tǒng)，即整治過程中用來協(xié)調(diào)人與人、人與地、人與環(huán)境等相互關(guān)系的規(guī)范或規(guī)則，是整治活動能夠順利推進的重要保障。⑥系統(tǒng)外部環(huán)境，即土地整治系統(tǒng)外部的且與系統(tǒng)發(fā)生交互作用的要素集合，包括外部資金、新技術(shù)、相關(guān)政策等，對整治過程起到重要的推進作用。

2）土地整治系統(tǒng)的層次 層次是系統(tǒng)科學(xué)的基本概念之一，系統(tǒng)層次由要素層次和系統(tǒng)整體層次組成。農(nóng)村土地整治系統(tǒng)是一種復(fù)雜系統(tǒng)，不可能一次完成從要素性質(zhì)到系統(tǒng)性質(zhì)的體現(xiàn)，需要通過一系列中間等級的整合而逐漸體現(xiàn)出來，每一次整合代表一個層次，從要素層次開始，由低層次到高層次逐步整合發(fā)展，最終形成系統(tǒng)的整體層次[33]。按照不同的研究需要，可對土地整治系統(tǒng)進行不同的層次分類：如按照土地利用問題劃分，可分為農(nóng)用地整治系統(tǒng)、農(nóng)村空廢土地整治系統(tǒng)、未利用地整治系統(tǒng)等；若按照空間尺度劃分，則分為全國綜合整治系統(tǒng)、省級綜合整治系統(tǒng)、市縣綜合整治系統(tǒng)、村鎮(zhèn)綜合整治系統(tǒng)。

3）土地整治系統(tǒng)的功能 功能是描述系統(tǒng)與外界關(guān)系的重要概念，有內(nèi)部功能和外部功能之分。對于農(nóng)村土地整治系統(tǒng)，其內(nèi)部功能是指系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)之間在相互作用過程中的協(xié)調(diào)性能，每個子系統(tǒng)的要素結(jié)構(gòu)決定了其功能，進而影響土地整治系統(tǒng)的整體特性。內(nèi)部功能具體表現(xiàn)為：優(yōu)化土地利用形態(tài)、調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系、重新組織土地利用等方面，實現(xiàn)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人地關(guān)系的目標(biāo)。外部功能是指土地整治系統(tǒng)與外部環(huán)境交互耦合過程中所呈現(xiàn)出的總體性效用，它是通過各子系統(tǒng)的功能演進來實現(xiàn)的，主要體現(xiàn)為提高區(qū)域土地利用效率和產(chǎn)出效益、促進城鄉(xiāng)要素整合與特色產(chǎn)業(yè)培育、助推鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展、產(chǎn)生綜合示范效應(yīng)及經(jīng)驗等；盡管各子系統(tǒng)的功能與特征不同、重要程度不一，但每個子系統(tǒng)的功能減弱或運行不暢都會影響系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮。

2.2 土地整治系統(tǒng)的演進機理

1）子系統(tǒng)之間的相互作用 在外部因素影響下，系統(tǒng)內(nèi)部要素產(chǎn)生耦合作用，促使子系統(tǒng)之間發(fā)生相互作用。子系統(tǒng)之間非線性的相互作用就能產(chǎn)生協(xié)同現(xiàn)象，可使系統(tǒng)形成具有一定功能的自組織結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)出一種新的有序狀態(tài)[34-35]。系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間相互關(guān)聯(lián)的“協(xié)同作用”是系統(tǒng)達到新有序狀態(tài)的根本原因。農(nóng)村土地整治系統(tǒng)包含前述五個子系統(tǒng)，它們之間存在復(fù)雜的相互作用關(guān)系（圖2）。整治客體子系統(tǒng)是土地整治系統(tǒng)的核心，是其他子系統(tǒng)依附存在的物質(zhì)基礎(chǔ)；利益主體子系統(tǒng)依存于待整治土地，通過發(fā)揮主觀能動性，作用于規(guī)劃設(shè)計子系統(tǒng)、工程技術(shù)子系統(tǒng)、制度機制子系統(tǒng)；規(guī)劃設(shè)計子系統(tǒng)描繪出了系統(tǒng)演化的最終狀態(tài)，引導(dǎo)系統(tǒng)演化方向，直接或間接影響工程技術(shù)子系統(tǒng)和制度機制子系統(tǒng)；工程技術(shù)子系統(tǒng)是系統(tǒng)演化的關(guān)鍵支撐，受到利益主體觀念、整治客體特征、規(guī)劃設(shè)計特點的顯著影響；制度機制子系統(tǒng)由利益主體構(gòu)建，用來規(guī)范和約束系統(tǒng)演化各階段利益主體與整治客體的關(guān)系，并直接或間接對規(guī)劃設(shè)計子系統(tǒng)和工程技術(shù)子系統(tǒng)產(chǎn)生影響，是系統(tǒng)演化的重要保障。據(jù)此，各子系統(tǒng)的相互關(guān)系表現(xiàn)為相關(guān)利益主體圍繞整治客體的利用問題，依據(jù)整治規(guī)劃與施工設(shè)計，綜合運用工程技術(shù)手段，對整治客體的物理性狀（如地塊大小、形狀、位置、質(zhì)量等）進行改造，并通過制度機制子系統(tǒng)來規(guī)范利益主體與整治客體的關(guān)系，實現(xiàn)組織鄉(xiāng)村土地利用、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人地關(guān)系、助推鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的目的。各子系統(tǒng)之間存在相互依存、相互聯(lián)系的互饋關(guān)系，如規(guī)劃設(shè)計子系統(tǒng)出現(xiàn)問題（如不符合工程實際），可直接反饋給利益主體子系統(tǒng)，或通過工程技術(shù)子系統(tǒng)作用于整治客體子系統(tǒng)再對利益主體形成反饋；利益主體需要對各種反饋進行調(diào)整和干預(yù)，保證整治系統(tǒng)的正常運行。因此，子系統(tǒng)之間的相互作用及互饋機制對于整治系統(tǒng)功能的實現(xiàn)至關(guān)重要。

圖2 農(nóng)村土地整治系統(tǒng)的作用機理

2）系統(tǒng)與外部環(huán)境的交互作用與系統(tǒng)演化 開放系統(tǒng)通過與外界環(huán)境進行物質(zhì)、能量和信息交換來降低自身的熵含量，在其內(nèi)在機制的驅(qū)動下自行發(fā)展演化，不斷提高系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的有序度和自適應(yīng)、自發(fā)展功能[36]。土地整治系統(tǒng)是一個典型的開放系統(tǒng)，系統(tǒng)要維持一種“耗散結(jié)構(gòu)”狀態(tài)，逐漸走向有序與提升自組織能力，基本前提就是保持與外部環(huán)境的交互作用。即整治系統(tǒng)必須保持從外界輸入物質(zhì)、資金、技術(shù)、信息等負(fù)熵流，才能保證系統(tǒng)的有序度不斷提高，保持正常運行與演進動力。進入系統(tǒng)的各種要素會滲透到相關(guān)子系統(tǒng)內(nèi)部，對內(nèi)部要素發(fā)揮作用，促使該要素與其他要素形成耦合效應(yīng)，系統(tǒng)的自組織能力發(fā)揮作用，推動系統(tǒng)達到新的狀態(tài)。所以，持續(xù)為整治系統(tǒng)輸入負(fù)熵流，使系統(tǒng)遠離平衡態(tài)，保持一種非平衡狀態(tài)，進而形成新的有序結(jié)構(gòu)。同時，整治系統(tǒng)在運行中也會對外部環(huán)境輸出物質(zhì)、能量和信息，如整治廢棄物、生態(tài)效應(yīng)、示范效應(yīng)、經(jīng)驗教訓(xùn)等，但系統(tǒng)在不同的演化階段對環(huán)境所呈現(xiàn)出的外部特性是不一樣的?？傮w上，整治系統(tǒng)與外部環(huán)境的交互作用決定了系統(tǒng)的演進方向，可能出現(xiàn)以下情景：①若外部環(huán)境比較穩(wěn)定（要素流輸入穩(wěn)定）且子系統(tǒng)運行良好，則系統(tǒng)能夠保持良好的運行態(tài)勢，整治過程能夠順利推進并完成，系統(tǒng)的內(nèi)外部功能得到充分發(fā)揮，實現(xiàn)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人地關(guān)系、助推鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。②若外部環(huán)境相對穩(wěn)定，子系統(tǒng)功能有所減弱，系統(tǒng)能夠基本保持運行，但系統(tǒng)的外部功能將受到影響，土地整治效用可能會局限在土地利用方面，即提高土地利用效率。③若外部環(huán)境發(fā)生巨變（如外部物流、資金流斷裂），則子系統(tǒng)會運行不暢或功能急劇減弱，導(dǎo)致系統(tǒng)不能正常運行甚至崩潰，可能會對外部環(huán)境造成負(fù)面影響，土地整治的既定目標(biāo)不能實現(xiàn)。

3 新時代農(nóng)村土地整治的發(fā)展方向

3.1 以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人地關(guān)系為核心，重視土地權(quán)屬調(diào)整

從發(fā)達國家的基本經(jīng)驗看，權(quán)屬調(diào)整與土地再配置是土地整治的核心內(nèi)容。改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的確立從宏觀制度上決定了農(nóng)村土地利用細(xì)碎化的基本格局；快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速了農(nóng)村土地利用變化，使得土地細(xì)碎化問題愈加突出，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。長期以來，國內(nèi)的土地整治過分關(guān)注增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量以及改善耕作條件等方面，相關(guān)研究也偏重于工程技術(shù)和方法以及政策研究，而權(quán)屬調(diào)整卻在整治實踐中被有意忽視[37]。土地權(quán)屬是土地利用隱性形態(tài)的重要內(nèi)容，是組織土地利用和土地資源再配置的基礎(chǔ)依據(jù)。鄉(xiāng)村振興背景下，土地整治作為調(diào)控土地利用轉(zhuǎn)型、促進鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的有效手段，必須高度重視土地權(quán)屬調(diào)整工作，將其視為協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人地關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與內(nèi)容。實踐中，可按照“縣級指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、農(nóng)民主體”的操作思路探索可行模式，部分具備前期條件的地區(qū)，可借助農(nóng)村土地確權(quán)的機會調(diào)整與合并細(xì)碎地塊，盡可能使同一權(quán)屬主體的土地能夠集中連片分布，促進適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用效率。

3.2 以激發(fā)農(nóng)民的能動性為重點，確立農(nóng)民主體地位

國外的土地整理過程中，土地權(quán)屬調(diào)整所涉及相關(guān)土地權(quán)利人的主體地位十分明確。20世紀(jì)90年代，中國的快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致耕地資源流失過快，保護耕地上升為基本國策，土地整理成為增加耕地數(shù)量的主要手段。地方政府迫于耕地保護壓力，強勢主導(dǎo)土地整理成為必然，農(nóng)民的主體地位從一開始就沒有真正確立。其后，隨著土地整理項目管理制度確立和承建單位資質(zhì)限制，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的主體地位被事實剝奪[24]。這種情況下，自下而上的鄉(xiāng)村發(fā)展訴求和自上而下的政府資源投入難以有效銜接，農(nóng)民成為“旁觀者”，致使整治工程質(zhì)量不高、配套設(shè)施無人管護甚至群眾阻撓工程實施等負(fù)面效應(yīng)不斷涌現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，農(nóng)民是鄉(xiāng)村地域各類經(jīng)濟社會活動最直接的利益相關(guān)者，無論是土地整治中的權(quán)屬調(diào)整，還是鄉(xiāng)村振興中地方參與者的能動響應(yīng)，農(nóng)民都應(yīng)該成為直接的參與者和受益者。因此，激發(fā)村級組織和農(nóng)民的積極性，尊重村民自治在土地整治和鄉(xiāng)村振興中的主體作用，重塑農(nóng)民主體責(zé)任，增強農(nóng)民在鄉(xiāng)村發(fā)展中的獲得感。

3.3 以穩(wěn)定的外部要素流為保障，拓寬整治資金渠道

鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村土地整治的內(nèi)涵與功能不應(yīng)局限在土地要素層面，而應(yīng)擴展為整合關(guān)鍵要素、助推鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的鄉(xiāng)村系統(tǒng)層面。當(dāng)前的土地整治仍以政府主導(dǎo)、按照項目管理制度運行，資金來源主要是政府的財政投入。新時期，以政府財政作為土地整治的主要資金來源顯然是不夠的，也不可持續(xù)。因此，創(chuàng)新土地工程項目運營機制，拓寬土地整治資金渠道，探索由政府、企業(yè)、個人等多元主體投入的資金支撐模式，中長期形成政府投入持續(xù)加大、社會資本廣泛參與、市場機制項目運營的多元化資金投入機制，實現(xiàn)多元共投，確保土地整治能夠有效助推鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。同時需要指出的是，農(nóng)村土地制度改革能夠有效盤活農(nóng)村沉睡的土地資產(chǎn)，通過制度改革和機制創(chuàng)新，即可成為土地整治和鄉(xiāng)村振興的重要資金來源。

4 結(jié)論與討論

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家面向2050年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化而提出的長遠戰(zhàn)略部署，目標(biāo)導(dǎo)向十分清晰，難點在于轉(zhuǎn)變發(fā)展思維、明確振興思路、選擇可行路徑。鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上屬于鄉(xiāng)村發(fā)展范疇，是鄉(xiāng)村地區(qū)從當(dāng)前發(fā)展階段不斷躍遷（或轉(zhuǎn)型）至更高級發(fā)展階段的趨勢性過程。鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，土地利用主體通過經(jīng)濟、技術(shù)、制度等手段進行土地資源的再配置，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)，導(dǎo)致土地利用形態(tài)變化；而土地利用變化又反過來作用于鄉(xiāng)村發(fā)展。土地利用與鄉(xiāng)村發(fā)展之間存在著耦合作用關(guān)系。農(nóng)村土地整治是地方主體干預(yù)與調(diào)控鄉(xiāng)村土地利用轉(zhuǎn)型的重要手段，本質(zhì)內(nèi)涵在于協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人地關(guān)系，核心內(nèi)容是調(diào)整土地權(quán)屬和組織土地利用，提高土地利用的綜合效益。新時期，聚焦鄉(xiāng)村土地利用現(xiàn)實問題，以土地整治為切入點和突破口，注重激活與整合鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)、政策等關(guān)鍵要素，形成“土地利用問題→農(nóng)村土地整治→鄉(xiāng)村空間重構(gòu)→鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展→鄉(xiāng)村振興”的邏輯機制鏈，同時配套相應(yīng)的資金投入、制度改革與政策供給，可成為助推鄉(xiāng)村振興的有效技術(shù)路徑。

新時代農(nóng)村土地整治被賦予新的內(nèi)涵、價值與功能，并呈現(xiàn)出新特征。土地整治是一種復(fù)雜的開放系統(tǒng)，涉及利益主體、整治客體、規(guī)劃設(shè)計、工程技術(shù)、制度機制等多要素（子系統(tǒng)），同時需要從系統(tǒng)外部持續(xù)輸入資金、物質(zhì)、信息、政策等要素以保證系統(tǒng)正常運行，并向外部環(huán)境輸出示范效應(yīng)、經(jīng)驗、廢棄物等，各系統(tǒng)要素之間、系統(tǒng)與外部環(huán)境之間存在交互作用而表現(xiàn)出一定的結(jié)構(gòu)性與功能性。鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村土地整治不應(yīng)局限在土地要素層面，而應(yīng)擴展為整合關(guān)鍵要素、促進空間重構(gòu)、助推轉(zhuǎn)型發(fā)展的鄉(xiāng)村系統(tǒng)層面；實踐中，應(yīng)緊扣土地整治的本質(zhì)內(nèi)涵與功能定位，充分重視土地權(quán)屬調(diào)整工作，切實確立村級組織與農(nóng)民的主體地位，構(gòu)建多元化資金投入機制，有力助推鄉(xiāng)村振興。需要指出的是，宏觀層面，堅持鄉(xiāng)村分化差異性原則下實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略路徑；實踐層面，新時代農(nóng)村土地整治是鄉(xiāng)村振興的技術(shù)路徑。從鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)審視，土地整治系統(tǒng)可認(rèn)為是鄉(xiāng)村土地系統(tǒng)的子系統(tǒng)，其運行過程受到外部環(huán)境的強烈影響。因此，開展土地整治仍需要農(nóng)村土地制度改革、市場機制創(chuàng)新、相關(guān)政策供給等相配套，這也為營造鄉(xiāng)村振興的宏觀制度環(huán)境提出了客觀要求。

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Connotation reconstruction and system characteristics of rural land consolidation from perspective of rural revitalization

Qiao Luyin

(,,030006,)

China’s rural revitalization strategy is a long-term strategic deployment for agricultural and rural modernization in 2050. The goal orientation of this strategy is very explicit, and the key problem is to choose a feasible path. Rural revitalization is essentially an issue of rural development that rural areas transit from the current stage of development to a higher stage of development. It is a long-term and trend process, and the transition process is the rural transformation development process. There is a coupling relationship between land use and rural development. In the process of rural development, different land use stakeholders utilize economic, technological and institutional measures to redistribute land resources which lead to changes in land use patterns. Conversely, land use change in turn facilitates on rural development. This interaction mechanism will lead to different economic and social effects and the reactions of related stakeholders, and play a vital role in rural development. Rural land consolidation is an active response of the local participants in intervening rural land use transformation, and its essential meaning is coordinating the relationship of rural population and land use, and the key content is adjusting land ownership and organizing land use for more efficiency of rural land use. Under the background of rural revitalization strategy, the function and orientation of land consolidation should be further improved, and it should be re-examined by jumping out of the land category and focusing on rural areas. Therefore, focusing on the land use problems, rural land consolidation should pay attention to activate and integrate rural key elements such as labor, land, industry and policy to promote rural spatial restructuring and transformation development. Then the land consolidation can be an important and effective technical measure for rural revitalization. In fact, rural land consolidation involves many elements, from the perspective of system theory, the land consolidation system includes stakeholder sub-system, target object sub-system, planning and design sub-system, engineering technology sub-system, institution and mechanism sub-system, and very important external environment. There is the mutual feedback mechanism between land consolidation system and external environment which determines the system’s normal operation and evolution direction. In the new era, land consolidation is endowed with new value and function such as internal functions and external functions. The former includes optimizing land use patterns, adjusting land ownership relations, reorganizing rural land use to achieve the goal of coordinating the relationship between people and land in rural areas. The later refers to the overall effect in the process of coupling interaction between land consolidation system and external environment. It is realized through the functional evolution of each sub-system. It mainly embodies in improving regional land use efficiency and output efficiency, promoting the integration of urban-rural elements and the cultivation of characteristic industries, promoting rural transformation development, and to produce comprehensive demonstration effect and experience, etc. Therefore, guided by the rural revitalization, in order to fully realize the new function of land consolidation, land ownership adjustment must be taken more attention and the subjective status of farmers must be rebuilt in practice. What’s more, land consolidation is a system engineering that needs more elements form external environment for normal operation. So, it is necessary to broaden the fund sources and supply the matching systems.

land use; consolidation; rural revitalization; rural transformation development; rural human-land relationship; land ownership adjustment

喬陸印. 鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地整治的內(nèi)涵重構(gòu)與系統(tǒng)特征 [J]. 農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2019，35(22)：58－65. doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2019.22.007 http://www.tcsae.org

Qiao Luyin. Connotation reconstruction and system characteristics of rural land consolidation from perspective of rural revitalization [J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2019, 35(22): 58－65. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2019.22.007 http://www.tcsae.org

2019-06-11

2019-07-16

國家自然科學(xué)基金項目（41701195）；山西省“1331工程”重點創(chuàng)新團隊建設(shè)計劃

喬陸印，博士，副教授，研究方向為土地整治、土地利用與鄉(xiāng)村發(fā)展。Email：qiaoly@sxu.edu.cn

10.11975/j.issn.1002-6819.2019.22.007

F301.2

A

1002-6819(2019)-22-0058-08