景區(qū)經(jīng)營者濫用市場(chǎng)支配地位的反壟斷法規(guī)制

羅方園

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083）

隨著人們的物質(zhì)財(cái)富增多，消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，國民對(duì)旅游的熱情持續(xù)高漲。據(jù)國家旅游數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計(jì)，2017年全年國內(nèi)游客達(dá)到50.01億人次，國內(nèi)旅游收入4.57萬億元，入境游客1.39億人次，全年實(shí)現(xiàn)旅游總收入5.40萬億元。[1］（P68）一方面，旅游業(yè)蓬勃發(fā)展、欣欣向榮，另一方面，因市場(chǎng)不健全、監(jiān)管缺位，旅游市場(chǎng)亂象叢生，景點(diǎn)門票濫漲價(jià)、景區(qū)服務(wù)質(zhì)量差、旅游消費(fèi)糾紛等報(bào)道屢見不鮮。究其根本，在于景區(qū)經(jīng)營者濫用其壟斷力。為了規(guī)范旅游市場(chǎng)，維護(hù)消費(fèi)權(quán)利，我們有必要從反壟斷法視角分析景區(qū)經(jīng)營者濫用壟斷力的表現(xiàn)與危害，并提出相應(yīng)解決措施。

一、景區(qū)經(jīng)營者濫用市場(chǎng)支配地位現(xiàn)象考察

（一）景區(qū)經(jīng)營者濫用市場(chǎng)支配地位的行為分析

旅游市場(chǎng)中許多不合理不公正現(xiàn)象實(shí)則觸犯了我國反壟斷法，是反壟斷法所禁止的濫用市場(chǎng)支配地位行為。主要有以下三種情況：

一是景點(diǎn)門票不公平高價(jià)。自2007年發(fā)改委規(guī)定 “旅游景區(qū)門票價(jià)格調(diào)整頻次不低于三年”以來，各景區(qū)執(zhí)行時(shí)變質(zhì)為“每三年一漲”，5A級(jí)景區(qū)門票價(jià)格早已邁入“百元時(shí)代”，那些知名度高的自然景觀和名勝古跡，其票價(jià)更是高昂，讓人有望“門”卻步之感。我們知道，壟斷高價(jià)是價(jià)格明顯地且沒有正當(dāng)理由地高于某一“正常”商業(yè)價(jià)格范圍[2］(P201)，因此關(guān)鍵是確定門票正常的商業(yè)價(jià)格，即可比價(jià)格。不同的自然景觀或歷史文化古跡之間不具有可比性，人們不會(huì)因去過黃山而不去泰山，不會(huì)因登了長城而略過故宮。所以，對(duì)于這種不能與同類產(chǎn)品比較的景點(diǎn)，應(yīng)以景點(diǎn)成本加合理利潤為基礎(chǔ)來確定可比價(jià)格，另外國有景區(qū)具有公共屬性，衡量票價(jià)還要兼顧公益性。對(duì)景區(qū)的真實(shí)成本，經(jīng)營者往往諱莫如深，時(shí)常以“虧損”作為漲價(jià)的借口，企圖取得公眾理解。事實(shí)上，許多景區(qū)經(jīng)營者把不必要的支出、費(fèi)用統(tǒng)統(tǒng)核算在成本里，通過 “人均票價(jià)成本”不合理地轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上，甚至將錯(cuò)誤的建設(shè)計(jì)劃與投資費(fèi)用計(jì)入社會(huì)成本，增加消費(fèi)者額外的負(fù)擔(dān)。再者，開發(fā)早的景區(qū)在前期固定資產(chǎn)投資已經(jīng)完成，后續(xù)成本遞減，根據(jù)《旅游法》規(guī)定已經(jīng)收回投資成本的收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)降低或取消收費(fèi)。實(shí)踐中景點(diǎn)票價(jià)不降反升，引人生疑，比如張家界旅游景區(qū)投資成本早已收回，而旺季票價(jià)漲到200元以上，淡季也要100多元，每年盈利數(shù)千萬元。

二是多個(gè)獨(dú)立景點(diǎn)門票或者景點(diǎn)門票與服務(wù)設(shè)施捆綁銷售。多個(gè)獨(dú)立景點(diǎn)門票捆綁銷售通常是采用強(qiáng)制套票制，表面上，套票價(jià)格相比各景點(diǎn)總價(jià)更便宜，實(shí)際乃剝奪了消費(fèi)者的選擇權(quán)，游客被迫購買可能不會(huì)游覽的景點(diǎn)門票。還有一些景點(diǎn)，門票強(qiáng)制搭售交通服務(wù)或游玩項(xiàng)目，又或是變相要求游客一起購買。例如，喀納斯景區(qū)和井岡山景區(qū)強(qiáng)制游客搭乘觀光車；少林寺門票包含三皇寨，但兩地間交通并不方便，必須乘坐120元的索道來回。我國《反壟斷法》第17條禁止經(jīng)營者無正當(dāng)理由搭售商品，《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》第18條對(duì)“搭售”做出具體解釋，違背消費(fèi)習(xí)慣將不同商品捆綁銷售或組合銷售屬于此類。構(gòu)成搭售行為的前提是兩種相互獨(dú)立的產(chǎn)品或服務(wù)，顯然不同景點(diǎn)門票、景點(diǎn)門票與交通服務(wù)是可以分開銷售的。而且，游客通常會(huì)對(duì)去哪個(gè)景點(diǎn)、體驗(yàn)什么項(xiàng)目進(jìn)行選擇，不是非同時(shí)購買不可，這樣捆綁銷售違背了消費(fèi)習(xí)慣?？傊?，景區(qū)經(jīng)營者搭售不同商品是濫用市場(chǎng)支配地位的行為，這不僅損害了游客的自由選擇權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，而且當(dāng)門票價(jià)格受政府管制時(shí)，經(jīng)營者非?？赡芡ㄟ^抬高被搭售品價(jià)格，彌補(bǔ)它們?cè)诖钍燮肥袌?chǎng)上因價(jià)格管制而失去的收入[3］(P218)，消費(fèi)者權(quán)益更加無法保障。

三是景區(qū)內(nèi)物價(jià)高昂。一般情況下，景區(qū)里餐飲、住宿等價(jià)格是外面正常市場(chǎng)價(jià)的兩至五倍。理性消費(fèi)者不情愿消費(fèi)這種遠(yuǎn)超市價(jià)的商品，但是由于景區(qū)面積較大，在里面游玩時(shí)間長，出景區(qū)就餐便不太實(shí)際，在景區(qū)里難免會(huì)有飲食等必需消費(fèi)。在封閉的景區(qū)內(nèi)商戶要經(jīng)營餐飲、住宿等項(xiàng)目需要取得景區(qū)經(jīng)營者的特別許可，還要交納昂貴的租金和景區(qū)管理費(fèi)，商戶便會(huì)把成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。另外，景區(qū)經(jīng)營者會(huì)控制商戶數(shù)量，在游客出入景區(qū)受限的情況下，形成了相對(duì)封閉的市場(chǎng)，景區(qū)內(nèi)商戶雖然不只一兩家，但也并非一個(gè)有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。景區(qū)經(jīng)營者利用自身的壟斷力，通過控制景區(qū)內(nèi)商戶準(zhǔn)入及其數(shù)量，促使景區(qū)內(nèi)的產(chǎn)品售價(jià)高，而消費(fèi)者不得不承受。

（二）景區(qū)經(jīng)營者濫用市場(chǎng)支配地位的危害

第一，景點(diǎn)票價(jià)和物價(jià)居高不下，攫取消費(fèi)者剩余。市場(chǎng)支配地位企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的支配權(quán)，主要表現(xiàn)在它們對(duì)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)上。[3］(P193)旅游景點(diǎn)作為稀缺資源，尤其是核心景點(diǎn)在供給上無法擴(kuò)大，如果景點(diǎn)經(jīng)營者無限制利用自身的壟斷地位，忽視公共屬性，隨意漲價(jià)，那么消費(fèi)者只能選擇“用腳投票”，放棄參觀。據(jù)媒體報(bào)道，鳳凰古城實(shí)行148元套票制后，游客人數(shù)驟減，當(dāng)?shù)貍€(gè)體商戶也受到?jīng)_擊。[4］（P113）

第二，不合理配置資源，忽視提高旅游產(chǎn)品的質(zhì)量。在市場(chǎng)不存在有效競(jìng)爭(zhēng)的情況下，景區(qū)經(jīng)營者通過抬高價(jià)格或限定數(shù)量來獲得雄厚資金后，失去了發(fā)展創(chuàng)新的動(dòng)力，資金并不會(huì)用于改善經(jīng)營管理、降低成本，升級(jí)旅游產(chǎn)品質(zhì)量。2019年8月，喬家大院被摘“5A級(jí)”金字招牌就是很好例證。喬家大院自2014年成為5A景區(qū)以來，票價(jià)從20元翻至138元，但是服務(wù)質(zhì)量水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于價(jià)格增長水平，被游客指責(zé)景區(qū)旅游產(chǎn)品類型單一，過度商業(yè)化，在停車場(chǎng)、游客中心、導(dǎo)游講解等方面存在問題。[5］

第三，阻礙旅游行業(yè)健康有序發(fā)展。市場(chǎng)支配地位企業(yè)依靠壟斷高價(jià)牟取暴利，沒有競(jìng)爭(zhēng)的壓迫，汲汲于眼前利益。依賴門票的盈利模式，相當(dāng)于“靠天吃飯坐地收錢”，既不利于維持單個(gè)景點(diǎn)的吸引力，從旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的角度來看，也不利于旅游業(yè)的長遠(yuǎn)和健康發(fā)展。

第四，違背政府特許經(jīng)營初衷，損害公眾利益。我國大部分風(fēng)景名勝區(qū)、歷史古跡都是國家所有，以前由政府直接管理。實(shí)施特許經(jīng)營制度——由專業(yè)第三方開發(fā)經(jīng)營、由政府監(jiān)督管理，是為了引入社會(huì)資本，減輕政府負(fù)擔(dān)，更好地保護(hù)和開發(fā)旅游資源。自然資源國家所有制強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)公共福利和滿足社會(huì)大眾需求。[6］（P79）而現(xiàn)在有的國有景區(qū)經(jīng)營者“占山為王”，儼然把名勝古跡當(dāng)成了企業(yè)的圈錢法寶，不僅與設(shè)立特許經(jīng)營制度的初衷不符，而且違背了國有景區(qū)的公益屬性。另外，旅游經(jīng)營者濫用市場(chǎng)支配地位行為會(huì)無形中抬高旅游門檻，無法讓全民享受到社會(huì)發(fā)展的福利。

二、景區(qū)經(jīng)營者易形成市場(chǎng)支配地位的原因

（一）旅游景區(qū)相關(guān)市場(chǎng)范圍較小

筆者從相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)、相關(guān)地域市場(chǎng)和相關(guān)時(shí)間市場(chǎng)界定三個(gè)方面進(jìn)行探討。

1.景區(qū)相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)的界定

景區(qū)是以旅游資源為基礎(chǔ)，向旅游消費(fèi)者提供觀賞、休閑、探險(xiǎn)等服務(wù)及設(shè)施的有明確地域范圍的場(chǎng)所或區(qū)域。消費(fèi)者獲得的是旅游經(jīng)歷和體驗(yàn)。旅游資源是旅游市場(chǎng)形成的首要條件，按旅游資源類型劃分，景區(qū)大致可以分為自然景觀類景區(qū)、人文景觀類景區(qū)和現(xiàn)代游樂營區(qū)。

自然景觀以獨(dú)特的風(fēng)光、景物為特點(diǎn)，給人一種審美的精神愉悅感，從消費(fèi)者需求來看，著名自然景觀通常是不可替代的。例如，張家界喀斯特地貌、崀山丹霞地貌、泰山之雄、華山之險(xiǎn)、衡山之秀、恒山之奇、嵩山之絕，各有其美，當(dāng)泰山風(fēng)景區(qū)價(jià)格小幅度但顯著地上漲時(shí)，消費(fèi)者不會(huì)明顯地轉(zhuǎn)向其他景區(qū)。但是同一種景色的景區(qū)，如張家界武陵源景區(qū)和天門山景區(qū)都是喀斯特地貌，消費(fèi)者可以相互替代選擇，兩者則屬于相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)。因此界定自然景觀景區(qū)相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)應(yīng)著重考慮地形地貌、景物特征的相似性。

人文景觀類景區(qū)又細(xì)分為歷史古跡、宗教文化、風(fēng)土人情等類型。從供給替代分析，歷史古跡、宗教文化類景區(qū)蘊(yùn)含深厚的文化底蘊(yùn)，歷史悠久，其他經(jīng)營者不可能以較小投入且短期內(nèi)開發(fā)出同類景區(qū)，尤其是歷史遺跡不能復(fù)刻，潛在競(jìng)爭(zhēng)很小。而風(fēng)土人情類景區(qū)有所不同，風(fēng)土人情具有鮮明的地域性，在一定區(qū)域里風(fēng)俗文化是相同或近似的，相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)的界定應(yīng)考察可替代景區(qū)的民俗是否一致，譬如烏鎮(zhèn)、紹興、西塘等江南古鎮(zhèn)，都是小橋流水、青瓦白墻，可以放在一個(gè)產(chǎn)品市場(chǎng)。

現(xiàn)代游樂營區(qū)是指主題公園、休閑度假區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等現(xiàn)代商業(yè)開發(fā)旅游景區(qū)。這類景區(qū)消費(fèi)可替代品較多，相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)比前兩種廣泛，競(jìng)爭(zhēng)性更強(qiáng)。

2.景區(qū)相關(guān)地域市場(chǎng)的界定

就景區(qū)相關(guān)地域市場(chǎng)而言，主要考慮地區(qū)間的差異。旅游景區(qū)是地域性較強(qiáng)的產(chǎn)品，是該地區(qū)自然、人文、經(jīng)濟(jì)等綜合作用的產(chǎn)物。如果兩個(gè)景區(qū)屬于同一個(gè)地域市場(chǎng)，當(dāng)一個(gè)景區(qū)價(jià)格上漲，消費(fèi)者可以方便地轉(zhuǎn)向另一個(gè)地區(qū)的景區(qū)。界定一個(gè)景區(qū)的相關(guān)地域市場(chǎng)，有三種情況：第一種是景區(qū)本身有獨(dú)一無二的旅游資源，消費(fèi)者無法獲得其他相關(guān)產(chǎn)品。因旅游是跨地區(qū)性強(qiáng)的活動(dòng)，此時(shí)應(yīng)以行政劃分為標(biāo)準(zhǔn)，兼顧交通費(fèi)用、消費(fèi)者到達(dá)其他地區(qū)的難易程度、消費(fèi)者偏好等。第二種是景區(qū)依賴的旅游資源不是獨(dú)一無二，則以其所依賴的旅游資源特征如地理環(huán)境、民俗民風(fēng)等為標(biāo)準(zhǔn)，輔以景區(qū)規(guī)模、品牌特性，交通便利度等，比如烏鎮(zhèn)、周莊等古鎮(zhèn)所處的江浙地區(qū)是一個(gè)地域市場(chǎng)。第三種是現(xiàn)代商業(yè)開發(fā)的游樂營區(qū)，相對(duì)來說個(gè)體差異小，可替代性高。

3.景區(qū)相關(guān)時(shí)間市場(chǎng)的界定

景區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)狀況還受時(shí)間因素影響，旺季與淡季差異明顯，這種差別主要是季節(jié)氣候、節(jié)假日所造成的。在季節(jié)方面，以三亞和雪鄉(xiāng)為例，冬季皆是它們最佳的游玩時(shí)間，人們既可能去溫暖的海島城市三亞避寒，也可能去高緯度雪鄉(xiāng)賞雪景、玩滑雪，此時(shí)它們之間形成了一定程度的競(jìng)爭(zhēng)，而在冬季外的其他季節(jié)，三亞景區(qū)和雪鄉(xiāng)景區(qū)是兩個(gè)無關(guān)的產(chǎn)品。在節(jié)假日方面，法定節(jié)假日和寒暑假是旅游的旺季。以故宮為例，故宮游客量的多少不受季節(jié)影響，但是與節(jié)假日有很大關(guān)系，如果國慶黃金周故宮票價(jià)上漲，即使消費(fèi)者有所不滿，但大多數(shù)計(jì)劃參觀的游客仍然會(huì)去參觀。因此，景區(qū)在節(jié)假日等高峰期更易形成壟斷市場(chǎng)。

結(jié)合以上三種角度來看相關(guān)市場(chǎng)，許多名勝古跡景區(qū)不具有可替代性，相關(guān)市場(chǎng)范圍很小，甚至有時(shí)一個(gè)景區(qū)單獨(dú)構(gòu)成一個(gè)市場(chǎng)，景區(qū)經(jīng)營者獨(dú)占或寡頭壟斷比較多。

（二）旅游景區(qū)市場(chǎng)中的壟斷因素

1.旅游供求矛盾突出

產(chǎn)品供應(yīng)上：一是旅游資源具有稀缺性和不可替代性，相應(yīng)的旅游產(chǎn)品數(shù)量有限，不可能開發(fā)出大量的景區(qū)設(shè)施及服務(wù)。二是景區(qū)產(chǎn)品地域分布不均衡且不具有流通性，市場(chǎng)配置資源的能力較弱。旅游市場(chǎng)主要是消費(fèi)者流動(dòng)，一次旅游活動(dòng)中交通費(fèi)用的支出占比高，景區(qū)門票、游玩設(shè)施等費(fèi)用在消費(fèi)預(yù)期里權(quán)重相對(duì)較低，當(dāng)消費(fèi)者到達(dá)目的地時(shí)，會(huì)產(chǎn)生“來都來了”的心理而購買產(chǎn)品。因此，景點(diǎn)之間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)營者收益影響不大。[7］（P139）

消費(fèi)需求上：一是旅游需求總量大幅增加且需求時(shí)間段集中，旺季時(shí)著名景區(qū)往往人滿為患，商品和服務(wù)供不應(yīng)求，此時(shí)景區(qū)經(jīng)營者可以主導(dǎo)價(jià)格。二是消費(fèi)者偏好著名景區(qū)。景區(qū)經(jīng)營者和消費(fèi)者信息掌握度不對(duì)稱，景區(qū)經(jīng)營者提供的服務(wù)是反復(fù)的、多次的，擁有更多的旅游信息，而旅游消費(fèi)者對(duì)大部分景區(qū)只會(huì)去一次，在交易前只有少量的線索判斷景區(qū)的質(zhì)量和服務(wù)水平，因此消費(fèi)者在選擇旅游景點(diǎn)時(shí)景點(diǎn)知名度起非常重要的作用，游客扎堆去熱門景點(diǎn)，給著名景區(qū)帶來了市場(chǎng)支配地位。

2.旅游景區(qū)的經(jīng)營具有規(guī)模效應(yīng)

旅游資源具有不可移動(dòng)性和難以切割性，旅游景區(qū)的開發(fā)投資額大，設(shè)施布局規(guī)模大，規(guī)模效應(yīng)明顯，在不擁擠情況下，游客數(shù)量越多，景區(qū)經(jīng)營的平均成本和邊際成本越低；同時(shí)，旅游開發(fā)利益回收周期長，其他競(jìng)爭(zhēng)者加入會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，因此，由一家企業(yè)經(jīng)營更有效率。我國旅游資源開發(fā)經(jīng)營的模式主要是特許經(jīng)營制度，政府作為遺產(chǎn)性旅游資源的管理者除了自己直接經(jīng)營部分景區(qū)外，大多數(shù)授權(quán)特定企業(yè)特許經(jīng)營。在實(shí)踐中，有特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)往往可以在日后實(shí)施壟斷性定價(jià)，以彌補(bǔ)特許經(jīng)營費(fèi)用支出。

3.某些景區(qū)具有行政壟斷色彩

景區(qū)經(jīng)營者市場(chǎng)支配地位的形成除了利用經(jīng)濟(jì)力優(yōu)勢(shì)外，行政性因素也會(huì)促使企業(yè)取得壟斷地位。政府或其授權(quán)單位濫用行政權(quán)力，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為被認(rèn)為是行政壟斷。[8］（P246）在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡期，許多景區(qū)的管理體制改革歷程是先從政府部門如旅游局、文化局等中劃出一些下屬單位成立企業(yè)化管理的事業(yè)單位，之后又改制為專門進(jìn)行旅游資源投資開發(fā)的國有企業(yè)。由此，一些景區(qū)的管理體制仍然殘留著政企不分的弊病。名義上經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)分開，經(jīng)營權(quán)歸旅游開發(fā)企業(yè)，管理權(quán)歸景區(qū)管理委員會(huì)，實(shí)際上管委會(huì)與旅游開發(fā)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常調(diào)換任職，管委會(huì)插手景區(qū)經(jīng)營活動(dòng)是常態(tài)。媒體報(bào)道的亞布力滑雪旅游度假區(qū)管理委員會(huì)便是直接參與經(jīng)營景區(qū)，利用行政權(quán)力干預(yù)企業(yè)聯(lián)合，主導(dǎo)組建三家滑雪場(chǎng)聯(lián)盟，對(duì)游客人數(shù)進(jìn)行分配，占比最大的是其自營的新亞布力滑雪場(chǎng)。新亞布力滑雪場(chǎng)利用行政權(quán)力的袒護(hù)形成行政性壟斷狀態(tài)，進(jìn)而排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，濫用其市場(chǎng)支配地位。另外，在特許經(jīng)營制度下，政府也是受益方，甚至可能直接參與投資獲得壟斷經(jīng)營的收益，這種情況政府既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，很難做到監(jiān)管中立。

三、景區(qū)濫用市場(chǎng)支配地位的規(guī)制建議

面對(duì)景區(qū)經(jīng)營者濫用市場(chǎng)支配地位或利用壟斷勢(shì)力導(dǎo)致的景區(qū)門票價(jià)格高等問題，筆者提出以下建議：

（一）推進(jìn)景區(qū)特許經(jīng)營權(quán)制度改革

推進(jìn)景區(qū)特許經(jīng)營權(quán)制度改革是有效規(guī)范景區(qū)經(jīng)營企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位的前提。其一，景區(qū)特許經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式取得。為了實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化，特許經(jīng)營權(quán)制度要求市場(chǎng)中只能存在一個(gè)實(shí)際的生產(chǎn)廠商，以免造成一些自然壟斷企業(yè)的重復(fù)性投資，但是這并不妨礙在進(jìn)入市場(chǎng)前通過引入潛在供應(yīng)商的方式構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制。[2］(P83)通過公開招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)，政府將景區(qū)經(jīng)營權(quán)授予滿足條件的最優(yōu)企業(yè)，即在滿足一定旅游服務(wù)質(zhì)量條件下，承諾價(jià)格最低的企業(yè)。其二，限制特許經(jīng)營權(quán)期限過長。如果企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議期限過長，那么企業(yè)一旦取得壟斷地位，就會(huì)放松提高服務(wù)質(zhì)量、取悅消費(fèi)者的警覺，也變相提高了潛在競(jìng)爭(zhēng)者再次投標(biāo)競(jìng)標(biāo)進(jìn)入市場(chǎng)的壁壘。我國法律未對(duì)特許經(jīng)營合同的期限作出限制性規(guī)定，只是在《風(fēng)景名勝區(qū)條例》里規(guī)定“總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為20年”。我國存在不少景區(qū)經(jīng)營權(quán)是50～70年，比如寶泉旅游經(jīng)營權(quán)是70年，承德避暑山莊是50年。筆者認(rèn)為特許經(jīng)營合同的期限不宜過短也不宜過長，應(yīng)在15～30年之間，這樣才能對(duì)原有經(jīng)營者構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)壓力，促進(jìn)其提高生產(chǎn)效率，改善服務(wù)質(zhì)量。其三，完善景區(qū)特許經(jīng)營合同。簽訂特許經(jīng)營合同是企業(yè)取得壟斷經(jīng)營的必要條件，因此應(yīng)從特許經(jīng)營合同內(nèi)容入手，預(yù)防旅游景區(qū)經(jīng)營企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位。合同中要明確政府的監(jiān)管職責(zé)，如定期評(píng)估服務(wù)質(zhì)量與價(jià)格，細(xì)化經(jīng)營企業(yè)義務(wù)，并制定一定的獎(jiǎng)懲條款，如多次評(píng)估不合格者，政府收回特許經(jīng)營權(quán)，從而引導(dǎo)競(jìng)標(biāo)企業(yè)按照政府的監(jiān)管目標(biāo)達(dá)成、履行協(xié)議。

（二）完善門票價(jià)格聽證制度

在市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈或不宜由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的情況下，政府“有形之手”調(diào)控尤為重要。《旅游法》第43條規(guī)定，公共景區(qū)門票實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，制定或提高價(jià)格應(yīng)舉行聽證會(huì)，聽取利益相關(guān)人的意見?，F(xiàn)實(shí)中，我國景區(qū)門票價(jià)格聽證流于程序，凡聽證會(huì)必漲，本是聽取民意、制約漲價(jià)的制度淪為漲價(jià)的前奏。完善門票聽證制度，首先應(yīng)確定景區(qū)門票定價(jià)成本核算的范圍。景區(qū)門票定價(jià)成本是保證景區(qū)正常運(yùn)營的合理費(fèi)用支出，是定價(jià)的前提與依據(jù)。門票定價(jià)成本核算應(yīng)限制在景點(diǎn)游覽區(qū)域內(nèi)直接為游客提供基本服務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用[9］（P28），包括設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、職工薪酬、銷售費(fèi)用、管理費(fèi)用、固定資產(chǎn)折舊、景觀文物古建筑維修等方面的成本支出，排除與景區(qū)經(jīng)營活動(dòng)無關(guān)的費(fèi)用、公益捐贈(zèng)、公益宣傳和其他不合理支出。然后，聽證會(huì)參與人員要有代表性和多元化。我國景區(qū)具有明顯區(qū)域性，以外地游客居多，景區(qū)門票價(jià)格調(diào)整與外地游客的利益關(guān)聯(lián)更為緊密。因此，應(yīng)保障聽證人員中消費(fèi)者尤其是外地消費(fèi)者的人數(shù)，避免出現(xiàn)“本地人喊漲價(jià)，外地人來買單”的現(xiàn)象。聽證會(huì)參與人構(gòu)成要多元化，確實(shí)保證景區(qū)管理機(jī)構(gòu)代表、經(jīng)營企業(yè)代表、消費(fèi)者代表、景區(qū)內(nèi)及周邊商戶、旅行社等利益相關(guān)人的意見充分表達(dá)，結(jié)果經(jīng)得起輿論考驗(yàn)。2019年初湖南省發(fā)改委舉行岳麓書院調(diào)價(jià)聽證會(huì)，公開邀請(qǐng)了9名消費(fèi)者參與聽證，最終采納聽證會(huì)意見，將岳麓書院門票從50元降為40元。此為湖南發(fā)改委首次降低價(jià)格的聽證會(huì)，產(chǎn)生了積極的社會(huì)效應(yīng)，值得借鑒。

（三）加強(qiáng)政府監(jiān)管，擴(kuò)大執(zhí)法力度

對(duì)于擁有市場(chǎng)支配地位的景區(qū)經(jīng)營者，政府要加強(qiáng)監(jiān)管。一方面，嚴(yán)格限制景區(qū)內(nèi)經(jīng)營者的壟斷高價(jià)行為。除了門票定價(jià)應(yīng)舉行聽證會(huì)確定外，景區(qū)內(nèi)交通工具、娛樂設(shè)施、餐飲、酒店等價(jià)格也應(yīng)當(dāng)受到約束。明確重要經(jīng)營項(xiàng)目的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，定價(jià)前報(bào)價(jià)格部門審核批準(zhǔn)。旅游行業(yè)協(xié)會(huì)可綜合考慮成本、正常市場(chǎng)價(jià)、消費(fèi)者接受度等方面確定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)價(jià)格部門備案審查后，協(xié)會(huì)成員自覺遵守。一些壟斷性強(qiáng)的收費(fèi)項(xiàng)目，如景區(qū)觀光車、索道、停車費(fèi)等必須經(jīng)價(jià)格部門準(zhǔn)許才能實(shí)行，對(duì)于不公平高價(jià)，政府應(yīng)堅(jiān)決取締。另一方面，政府應(yīng)擴(kuò)大執(zhí)法力度，有效執(zhí)法。一是日常監(jiān)督與突襲檢查相結(jié)合。日常監(jiān)督即定期檢查和巡邏，突襲檢查則是在不告知景區(qū)經(jīng)營者的情況下，有關(guān)部門人員去景區(qū)了解價(jià)格執(zhí)行情況、服務(wù)質(zhì)量等。二是保障旅游消費(fèi)者投訴渠道暢通高效，重視投訴意見。在景區(qū)內(nèi)及周邊多處張貼投訴方式的醒目標(biāo)識(shí)，公開投訴熱線、線上投訴等多種渠道。

（四）協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與旅游主管部門的關(guān)系

我國反壟斷執(zhí)法與旅游業(yè)監(jiān)管相互獨(dú)立，職責(zé)分屬于市場(chǎng)監(jiān)督管理局和文化與旅游部，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)注的核心是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，旅游主管部門追求的主要目的是改變旅游市場(chǎng)失靈的狀況。根據(jù)《旅游法》，地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展與監(jiān)督管理，組織旅游主管部門、有關(guān)主管部門和市場(chǎng)監(jiān)督管理、交通等執(zhí)法部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)相關(guān)旅游經(jīng)營行為實(shí)施監(jiān)督檢查。當(dāng)旅游市場(chǎng)的案件涉及競(jìng)爭(zhēng)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與旅游主管部門管轄權(quán)并行時(shí)，兩機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)兩者間信息及其他方面的合作。一方面，市場(chǎng)監(jiān)督管理局和旅游局應(yīng)該在案件處理前相互通報(bào)，相互允許查閱案卷、相互交流有關(guān)消費(fèi)者投訴及其處理意見等信息，密切關(guān)注對(duì)方處理的案件。另一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)案件時(shí)，應(yīng)向旅游主管部門咨詢技術(shù)性問題，旅游主管部門處理競(jìng)爭(zhēng)案件時(shí)，也應(yīng)當(dāng)征求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)意見，如果意見沖突，反壟斷案件的最終決定權(quán)交給反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

（五）強(qiáng)化國有景區(qū)公益屬性，逐步減免門票

旅游資源是大自然與祖先的饋贈(zèng)，公民應(yīng)該平等享有。國有景區(qū)要堅(jiān)持全民公益性，公共旅游資源全民共享，讓公民徜徉祖國大好河山、感受歷史文化是民之所望，大勢(shì)所趨。這不僅有助于增加消費(fèi)者福利，而且有利于帶動(dòng)旅游業(yè)綜合、多元化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)收入擺脫門票依賴，促進(jìn)旅游發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級(jí)。2002年杭州西湖景區(qū)實(shí)行免費(fèi)政策，開旅游景區(qū)免費(fèi)之先河，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。免費(fèi)政策吸引了大量外地游客到訪并停留，拉動(dòng)了整個(gè)杭州市食、住、行、購、娛等多方面消費(fèi)。2014年連續(xù)11年收費(fèi)的三峽大壩對(duì)我國公民免除門票，曾經(jīng)飽受詬病的三峽專用公路也對(duì)外開放。三峽游客接待數(shù)激增，為周邊其他景點(diǎn)和旅游活動(dòng)帶來了客流，也帶動(dòng)旅游運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。宜昌市政府以三峽大壩免票為契機(jī)，推動(dòng)宜昌旅游業(yè)由觀光型向峽、壩、景、城一體的休閑度假型全面升級(jí)乃明智之舉。[10］西湖和三峽的成功案例可以為其他地區(qū)提供思路。

逐步減免重點(diǎn)國有景區(qū)門票也符合政策的要求。[11］（P80）我國現(xiàn)有政策規(guī)定的免費(fèi)景點(diǎn)主要有公共博物館、紀(jì)念館、全國愛國主義教育示范基地，以及與人民群眾關(guān)系密切的城市休閑公園等。2019年8月國務(wù)院辦公廳發(fā)布意見稱，繼續(xù)推動(dòng)國有景區(qū)門票降價(jià)，推動(dòng)旅游景區(qū)提質(zhì)擴(kuò)容。因此，地方政府更要轉(zhuǎn)變管理觀念，讓旅游景區(qū)凸顯公共產(chǎn)品屬性，引導(dǎo)旅游市場(chǎng)有序健康發(fā)展。