新時代流域(區(qū)域)環(huán)境法治的新發(fā)展
——2018年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會綜述*

肖 愛，劉娟伶

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

2018年10月19—21日，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會2018年年會暨2018年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會在長沙隆重舉行，本屆研討會由中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會和湖南師范大學(xué)主辦，湖南師范大學(xué)法學(xué)院承辦。來自北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)、武漢大學(xué)、中南財經(jīng)政法大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、中山大學(xué)、天津大學(xué)、中國海洋大學(xué)等高校及科研機構(gòu)、政府部門、環(huán)保組織、企業(yè)的350多名環(huán)境資源法學(xué)專家學(xué)者和實務(wù)工作者出席了本次大會。本次研討會主題是“新時代環(huán)境法的新發(fā)展——流域(區(qū)域)環(huán)境法治的理論與實踐”。與會專家就流域(區(qū)域)環(huán)境法治的理論與實踐新觀點、新境界、新視野、新探索進行了廣泛深入的交流,形成了諸多共識，也產(chǎn)生了不少新觀點，必將推動新時代我國環(huán)境法的不斷發(fā)展完善。

一、流域(區(qū)域)環(huán)境法治理論與實踐研究的新境界

主題報告圍繞“新時代環(huán)境法的新發(fā)展——流域(區(qū)域)環(huán)境法治的理論與實踐”而展開，展示了這一主題相關(guān)實踐與研究的三大新境界：一是流域(區(qū)域)環(huán)境法治圍繞整體論基礎(chǔ)上的多元價值排序而展開。如中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會負(fù)責(zé)人呂忠梅教授的主旨報告中提出要以整體論來明確長江流域立法的價值取向和立法原則。二是流域(區(qū)域)一體化“協(xié)同法治”邏輯下的“一湖(河)一法(策)”趨勢。如湖南師范大學(xué)李愛年教授對洞庭湖綜合性地方立法即《洞庭湖條例》立法實踐的主旨報告、河海大學(xué)李義松教授對江蘇省河湖立法實踐的系統(tǒng)總結(jié)和探討。三是突出類型化思維在流域(區(qū)域)環(huán)境法治中的基礎(chǔ)性方法論價值。如甘肅政法學(xué)院史玉成教授以類型化思維對流域生態(tài)保護補償?shù)臉討B(tài)和運行模式的研究。

目前，長江流域立法中所涉及的環(huán)境法律問題是法學(xué)界普遍關(guān)注的焦點問題。呂忠梅教授對“為什么要為長江立法”“為什么要為長江立一部專門的法律”以及“如何為長江立法”這三個問題做了系統(tǒng)分析。長江現(xiàn)在面臨整體性保護不足、相關(guān)法律制度碎片化、沒有形成有效的治理體系等一系列問題；政府之間在水資源利用和水污染防治上是割裂的，在流域的重大管理事項上往往出現(xiàn)九龍治水，各管一段，各管一事。但是，長江流域是一個巨大、復(fù)雜的系統(tǒng)。面對這一系統(tǒng)，需要理順各種關(guān)系，形成制度化安排，制定一部長江法。給長江立法必須處理好幾對基本關(guān)系：第一，開發(fā)利用與保護的關(guān)系，不僅僅注重開發(fā)利用，也不僅僅只注重保護，而是在保護中求發(fā)展；第二，區(qū)域與區(qū)域之間、流域與區(qū)域之間的關(guān)系；第三，已有的制度傳承和自主創(chuàng)新之間的關(guān)系。理順這些關(guān)系，科學(xué)劃分流域治理事權(quán)，形成制度化安排，在流域建立多元共治機制。長江保護立法本身是一個政治產(chǎn)物，為長江立法就是實現(xiàn)其政治話語向法律話語轉(zhuǎn)變的過程。第一，創(chuàng)立流域立法的新法律基礎(chǔ)，即流域立法的理論基礎(chǔ)。流域立法的新法理需要解決一些核心問題，如流域的法律屬性、流域治理事權(quán)劃分、流域治理法律關(guān)系以及流域多元共治的法律機制等。第二，以整體論來明確長江流域立法的價值取向和立法原則。堅持生態(tài)修復(fù)優(yōu)先的立法原則，保障水安全。在流域?qū)用孢M行資源的公平配置，實現(xiàn)健康長江、人水和諧、流域的可持續(xù)發(fā)展。第三，以還原論來進行具體的制度設(shè)計。一方面要界定清楚概念；另一方面明確規(guī)制對象。第四，明確流域?qū)用娴臋?quán)力和權(quán)利、公權(quán)力和私權(quán)利關(guān)系。第五，確立權(quán)力配置的基本原則和構(gòu)建治理體系，即體制——長江保護立法的基礎(chǔ)、制度——長江保護立法的核心，最終實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶的可持續(xù)發(fā)展。

洞庭湖立法也是流域立法中的重要問題。湖南師范大學(xué)李愛年教授結(jié)合其團隊洞庭湖立法論證的實踐，提出洞庭湖立法應(yīng)打破我國現(xiàn)行流域、湖泊立法的傳統(tǒng)做法，順應(yīng)當(dāng)前環(huán)境治理一體化的立法發(fā)展趨勢，在整合現(xiàn)行涉及洞庭湖保護地方法規(guī)基礎(chǔ)上制定一部全新的綜合性地方立法，即《湖南省洞庭湖條例》。造成洞庭湖生態(tài)環(huán)境問題的原因既有經(jīng)濟的，也有技術(shù)的，更有治理意識方面的。但是最重要的原因還是立法上的落后。目前從法律體系存在的問題來看，洞庭湖立法面臨法律規(guī)范體系結(jié)構(gòu)不完整、專門立法缺位、立法要素分散、目的和內(nèi)容碎片化、立法目的偏頗等諸多問題。其深層次的理論根源還是管理的碎片化。解決這些問題，需要一體化、整體性、系統(tǒng)性管理的理念，并且由管理向治理轉(zhuǎn)型，依靠經(jīng)濟、技術(shù)和人們意識的提高，依靠法治手段。基于系統(tǒng)性、整體性、一體化管理的原理和洞庭湖本身的客觀規(guī)律，洞庭湖立法應(yīng)該采取綜合立法模式，定位于“洞庭湖湖泊保護開發(fā)利用綜合法”。在立法內(nèi)容上要處理好立法中的五大關(guān)系[注]五大關(guān)系是指：黨的政策與立法決策的關(guān)系、權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系、法律穩(wěn)定性與改革變動性的關(guān)系、全局性與局部性的關(guān)系、成本與效益的關(guān)系。，樹立一體化治理的立法理念，明確立法中的價值排序，確立主要法律制度，明確洞庭湖管理機構(gòu)的定位和職能。

同樣作為長江流域的重要省份，位于長江下游的江蘇省一直高度重視河湖及水環(huán)境保護立法工作。河海大學(xué)李義松教授總結(jié)了河湖流域立法的江蘇經(jīng)驗：在立法模式上，包括分別實踐、分立立法和綜合立法；在立法內(nèi)容上，旨在回應(yīng)特定歷史時期特定區(qū)域的特殊要求，重視立法科學(xué)性、合理性和合法性?，F(xiàn)階段江蘇省河湖水環(huán)境立法過程中存在理論研究工作者和實務(wù)部門對接困難、核心術(shù)語與范疇不統(tǒng)一、制度體系不完整、管理環(huán)節(jié)不連貫、難以協(xié)調(diào)平衡自然性與社會性等問題，亟待理論界與實務(wù)界攜手創(chuàng)新突破困境。

生態(tài)保護補償是流域治理的重要抓手和熱點難點議題。甘肅政法學(xué)院史玉成教授以類型化思維梳理流域生態(tài)保護補償樣態(tài)，總結(jié)出流域生態(tài)保護補償實踐的五種模式：第一種是基于江河源頭保護的政府項目補償模式，如三江源流域生態(tài)保護補償，由中央政府承擔(dān)主要補償責(zé)任。第二種是中央政府主導(dǎo)下的獎罰責(zé)任制模式，即在區(qū)域性生態(tài)功能明顯的流域生態(tài)功能區(qū)，開展“中央主導(dǎo)、地方參與、縱橫兼顧、獎罰責(zé)任”為特點的流域生態(tài)保護補償模式，如新安江流域生態(tài)保護補償。第三種是省際之間橫向流域生態(tài)補償模式，即流域上下游不同省域的地方政府之間通過協(xié)商談判，達(dá)成補償協(xié)議，實施補償?shù)倪^程，如渭河流域跨省流域生態(tài)保護補償。第四種是省域范圍內(nèi)基于流域水環(huán)境質(zhì)量的獎罰補償模式，即基于流域水環(huán)境質(zhì)量的獎罰補償，水質(zhì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的市縣，由省級財政預(yù)算支付一定補償資金；水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的市縣，則少撥付或不撥付補償資金，甚至給予一定處罰。第五種是基于水資源短缺的水權(quán)交易模式，如甘肅張掖黑河流域水權(quán)交易。現(xiàn)有研究成果大多將水權(quán)交易納入流域生態(tài)保護補償體系框架。但是，水權(quán)交易在本質(zhì)上是一種“水商品交易”關(guān)系，不具備生態(tài)保護補償?shù)闹贫纫兀缘谖宸N不宜歸類為“流域生態(tài)保護補償”。目前流域生態(tài)保護補償應(yīng)當(dāng)建立市場化補償機制，完善橫向生態(tài)保護制度，應(yīng)該確立科學(xué)的補償核算體系和合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，健全生態(tài)保護補償法律保障體系。

二、流域(區(qū)域)環(huán)境法基礎(chǔ)理論研究的新特征

在學(xué)者們的思想世界，不僅僅本土氣息越來越濃郁，而且對流域(區(qū)域)環(huán)境治理的思考也從管理學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科融合中，凝練出法學(xué)的神韻。“法治”成為流域(區(qū)域)環(huán)境治理核心要義；“協(xié)作”或“協(xié)同”成為流域(區(qū)域)環(huán)境法治的基本法理基礎(chǔ)，法學(xué)思維成為流域(區(qū)域)環(huán)境司法專門化的根基；流域(區(qū)域)立法模式也呈現(xiàn)出由分散到綜合與集中的轉(zhuǎn)型。

(一)剖析流域(區(qū)域)環(huán)境治理的“法治”要義

中國政法大學(xué)曹明德教授對生態(tài)文明自然觀的法哲學(xué)進行了分析，指出其從人類中心主義到生命共同體的變革，批判了人類中心主義和生態(tài)中心主義。人與自然的關(guān)系和人與人之間的關(guān)系具有同等重要的地位，既不能以生態(tài)利益來完全否定人類利益，也不能以人類利益來否定生態(tài)利益，兩者不是非此即彼的關(guān)系，而是相互依存共生的關(guān)系。從人類中心主義到生態(tài)文明自然觀的飛躍，是人類自然觀的一次偉大革命，也是流域(區(qū)域)環(huán)境法治的邏輯出發(fā)點。蘭州大學(xué)俞樹毅教授提出信息化驅(qū)動的環(huán)境法律治理新命題，認(rèn)為法治是流域治理的不二選擇，面對環(huán)境安全法律治理的新問題，只能依靠信息化驅(qū)動才能實現(xiàn)。華東政法大學(xué)的張璐教授認(rèn)為，環(huán)境司法專門化不應(yīng)當(dāng)僅從形式和事實上判斷，應(yīng)當(dāng)考察思考分析其法理基礎(chǔ)，環(huán)境問題是環(huán)境法學(xué)的邏輯起點，現(xiàn)在對環(huán)境問題的表述都是一些基礎(chǔ)性的自然科學(xué)的描述。應(yīng)當(dāng)從法學(xué)的角度，對環(huán)境問題進行重新表述。重慶大學(xué)王江副教授對于生態(tài)意識的規(guī)范建構(gòu)進行了分析，為流域(區(qū)域)環(huán)境基礎(chǔ)理論提出了新的發(fā)展方向。南京工業(yè)大學(xué)的劉小冰教授從兩個案例入手，向我們展示了環(huán)境公益訴訟中的道德風(fēng)險問題，通過實證研究和類型化分析，指出道德風(fēng)險主要有公平正義受損性風(fēng)險、非公益性風(fēng)險、實際效用減損性風(fēng)險、負(fù)外部性風(fēng)險等。當(dāng)前最經(jīng)濟最有效規(guī)制這些風(fēng)險的手段應(yīng)當(dāng)是建立以法院為中心的公益訴訟制度格局。徐州鐵路運輸法院王顯波法官通過大量實證研究指出，環(huán)資類刑事裁判文書說理普遍存在不足，然后從主觀方面、客觀方面對說理不足的原因進行了分析，并且從價值理念、語言特點、邏輯架構(gòu)對環(huán)資類刑事裁判文書如何設(shè)計和說理作了探究。

(二)突出流域(區(qū)域)環(huán)境法治的協(xié)作性

流域(區(qū)域)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展需要改變目前依賴行政手段的單一治理方式，這已經(jīng)成為理論界和實務(wù)界的共識。但是，如何對流域(區(qū)域)生態(tài)環(huán)境進行多元化綜合治理，還需要不斷探索。西南政法大學(xué)周驍然博士認(rèn)為我國現(xiàn)階段環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實施方式存在一元價值取向，需要在實現(xiàn)體系化結(jié)構(gòu)化優(yōu)化過程中明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)，最終設(shè)計出一個多維的標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)當(dāng)由政府結(jié)合經(jīng)濟狀況確定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，同時，通過相關(guān)獎勵等措施引導(dǎo)企業(yè)去制定和執(zhí)行嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，從而激勵、誘導(dǎo)流域(區(qū)域)朝向多元化綜合協(xié)作治理方向發(fā)展。廣東省委黨校的程雨燕教授，對美國自然資源法的損害救濟制度做了非常詳盡的介紹，而且就其中磋商的相關(guān)機制，對我們國家目前建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建提供了很好的借鑒。山西財經(jīng)大學(xué)的郭永園副教授則認(rèn)為我國跨區(qū)域生態(tài)法治可以合理借鑒美國州際生態(tài)治理智慧。還有學(xué)者對跨國界的流域協(xié)作法治展開研究。西北政法大學(xué)的郝少英副教授，就中國國際河流法律政策進行了探析，她對中國國際河流開發(fā)利用法律政策進行梳理，分析了目前國內(nèi)立法層面上對國際河流法治方面存在的問題，并提出相應(yīng)的改進建議。云南昆明理工大學(xué)的張樹興教授和南開大學(xué)的孫成龍博士都對瀾滄江湄公河流域環(huán)境保護法律機制的構(gòu)建進行了探討，認(rèn)為特別要發(fā)揮瀾湄合作中國秘書處的作用。山東師范大學(xué)的曾彩琳副教授分析了國際河流生態(tài)補償?shù)睦щy及其化解，提出國際水法要有所突破，需建成流域管理機構(gòu)通過協(xié)商來解決。

(三)推動流域(區(qū)域)立法模式的綜合與專門化

當(dāng)前的流域(區(qū)域)治理方面的立法主要還是分散在各有關(guān)單行法中，在國家層面僅有淮河流域水污染防治以及太湖流域管理有專門的行政法規(guī)，在地方立法中也僅有《湖南省湘江保護條例》等少數(shù)幾部小流域或流域段專門性立法。然而，正如呂忠梅教授、李愛年教授分別關(guān)于“長江法”“湖南省洞庭湖條例”立法研究的主旨報告所揭示的，整體性、綜合性、一體化立法成為流域(區(qū)域)立法的學(xué)界共識。中國政法大學(xué)林燦鈴教授也認(rèn)為流域立法要遵循不改變河流整體性水文特征、合理利用以及不造成重大影響的原則，還指出河流所存在的文明和記憶是一種文化遺產(chǎn)，承載著人類智慧和想象，是人類社會得以延續(xù)的命脈和源泉，在絕大多數(shù)情況下不可再生，一旦被破壞將永遠(yuǎn)無法彌補。遼寧大學(xué)劉佳奇副教授結(jié)合遼寧省水事立法實踐，提出流域立法呈現(xiàn)出三個發(fā)展趨勢：第一個趨勢從全域一法到一域一法與全域一法相結(jié)合；第二個趨勢從污染水體重點立法到良好水體優(yōu)先立法；第三個趨勢從片面性立法到系統(tǒng)性立法。中國政法大學(xué)黃鵬輝博士認(rèn)為我國淮河流域水資源保護立法主要困境在于水資源保護與水資源管理界定不清、水資源生態(tài)價值和經(jīng)濟價值考量失衡、流域?qū)俚刂卫硐騾f(xié)同治理模式轉(zhuǎn)換不完全。走出困境，要堅持人類和生態(tài)共同利益中心，構(gòu)建淮河流域水資源管理機制，制定淮河流域水資源保護專門性立法。中國社科院助理研究員岳小花，則以菲律賓的環(huán)境法典化為借鑒，從環(huán)境法典化的高度為流域(區(qū)域)環(huán)境法治整體性綜合考量提供了新視角。

三、流域(區(qū)域)環(huán)境法制度研究的新視野

對流域(區(qū)域)環(huán)境法治的研究離不開具體制度研究，生態(tài)保護補償制度、環(huán)境信息公開制度、環(huán)境影響評價制度和排污許可制度等環(huán)境法治基礎(chǔ)性制度仍然是學(xué)者們關(guān)注的焦點，只是從流域(區(qū)域)的新視角展開?！昂?湖)長制”作為一個中國問題、中國思路的制度實踐尤其吸引學(xué)者們熱情而理性的思考。

(一)河(湖)長制研究

2003年，浙江省長興縣在全國率先實行河長制。2016年12月，中國中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。2017年，習(xí)近平總書記提出“每一條河流都要有河長”的號令。2018年10月，全國首個《河長制工作規(guī)范地方標(biāo)準(zhǔn)》和《湖長制工作規(guī)范地方標(biāo)準(zhǔn)》在浙江紹興發(fā)布。河長制從理念到宏觀政策再到到具體實踐，不斷面對新挑戰(zhàn)做出完善，日益規(guī)范化、制度化，并終于在《水污染防治法》中得到明確規(guī)定。西南政法大學(xué)喬剛副教授從河長制的演進、河長制功能的內(nèi)涵、河長制功能的發(fā)揮及其困境、河長制功能的補強四個方面探究河長制的功能及其實現(xiàn)。他認(rèn)為應(yīng)該從社會主義生態(tài)文明建設(shè)的國家戰(zhàn)略高度來思考，宏觀把握河長制功能及其實現(xiàn)途徑，以形成中國特色的流域治理新模式。江西社科院助理研究員謝丹將河長制實踐分為三個階段：第一個階段是江蘇省實踐；第二個階段是全國其他部分省市效仿實施；第三個階段則上升到國家層面的全國推廣，認(rèn)為河長制的發(fā)展和成效是基于環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制下的達(dá)標(biāo)壓力，這是其發(fā)生、發(fā)展的內(nèi)生動力，這一動力也不斷推進流域整體性治理的制度完善。南華大學(xué)肖明新博士基于對環(huán)保督察所反饋信息的分析，認(rèn)為目前河長制治理效果不理想，其主要原因是環(huán)保部門與水利部門職權(quán)與責(zé)任不明晰，需要通過機構(gòu)改革來明晰有關(guān)部門職責(zé)，設(shè)立專門的河長制實體機構(gòu)，同時，要提高政府和社會對河長制的關(guān)注和重視。

(二)生態(tài)保護補償制度研究

生態(tài)保護補償制度既具有流域(區(qū)域)利益協(xié)調(diào)功能，又是流域(區(qū)域)糾紛解決的有效措施，很長時間來吸引了大量學(xué)者不斷探索和思考，其實踐性研究特性日益突出。林燦鈴教授認(rèn)為應(yīng)高度重視河流利用過程中上下游之間、不同行政區(qū)域之間資源合理配置，通過生態(tài)保護補償平衡各類主體之間的多元利益。劉廣明副教授分析了京津冀流域(區(qū)域)生態(tài)補償制度構(gòu)建的必要性、構(gòu)建的路徑、關(guān)鍵節(jié)點以及關(guān)鍵問題，認(rèn)為從目前的實際情況來看，流域(區(qū)域)生態(tài)補償制度構(gòu)建模式要以政府補償為主導(dǎo)，市場補償模式條件尚未成熟。目前生態(tài)保護補償是在政策推動下進行的，政策靈活性強，但是不穩(wěn)定，缺乏足夠權(quán)威性，京津冀流域(區(qū)域)生態(tài)保護補償制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性有賴于生態(tài)保護補償條例的制定。彭麗娟副教授對《湖南省湘江流域生態(tài)補償(水質(zhì)水量)暫行辦法》這一規(guī)范性政策文件的實施效果進行了具體評估后指出，湘江流域生態(tài)補償存在資金總量小、資金分配不合理、監(jiān)測覆蓋面窄等系列問題，應(yīng)該進一步完善政府縱向轉(zhuǎn)移支付這一流域生態(tài)補償措施，同時，建立生態(tài)補償基金制度，整合森林生態(tài)效益補償基金、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金等各類各級生態(tài)補償基金或資金，為生態(tài)保護補償制度提供根本性的資金保障。

(三)環(huán)境信息公開制度研究

法治的核心要求是“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，環(huán)境信息公開是環(huán)境法治的基礎(chǔ)，環(huán)境信息是環(huán)境法其他制度實施的具體“依據(jù)”。環(huán)境信息公開涉及環(huán)境信息的內(nèi)容、信息生成、收集、整理、利用以及信息發(fā)布、監(jiān)管等一系列問題，每一個問題都可能影響到環(huán)境法治的實效。這一制度也成為流域(區(qū)域)環(huán)境法治中面臨的重要問題，而且更復(fù)雜，意義更重要，也激勵著學(xué)者們從新的視角展開研究。福建師范大學(xué)施志源副教授打破傳統(tǒng)環(huán)境信息公開主體——政府和企業(yè)，從環(huán)保NGO參與突發(fā)環(huán)境事件信息公開的優(yōu)勢入手，對互聯(lián)網(wǎng)時代突發(fā)環(huán)境事件信息公開的主體進行制度創(chuàng)新。同時指出環(huán)保NGO參與突發(fā)環(huán)境事件信息公開可能存在的風(fēng)險，提出要確立環(huán)保NGO信息發(fā)布主體資格制度，建立信息質(zhì)量監(jiān)控制度，既要規(guī)范環(huán)保NGO的一個信息的生成的過程，又要規(guī)劃環(huán)保NGO的信息發(fā)布行為，還要規(guī)范信息資源的效果追蹤程序；要健全約束機制、明確法律責(zé)任，確保健全環(huán)保NGO安全參與突發(fā)環(huán)境信息公開的監(jiān)管機制；健全寬容失誤的這種責(zé)任豁免制度，構(gòu)建環(huán)保NGO自律機制。他專注于突發(fā)環(huán)境事件信息公開主體制度這一微觀層面的研究，深刻揭示了政府作為突發(fā)環(huán)境事件信息主體、信息的單一發(fā)布主體的短板，并就完善NGO參與突發(fā)環(huán)境事件信息發(fā)布的條件、程序、方式等問題進行了深入的探討。福州大學(xué)的陳宇博士也認(rèn)為企業(yè)是流域(區(qū)域)環(huán)境管理的重要對象，也是重要參與者，應(yīng)高度重視“企業(yè)環(huán)境治理主體”作用的發(fā)揮。

(四)環(huán)境影響評價制度和排污許可制度研究

環(huán)境影響評價制度和排污許可制度是環(huán)境法治最經(jīng)典的基礎(chǔ)性制度，也是我國正在大力改革的環(huán)境法核心制度，老制度改革需要新視角才能產(chǎn)生新變革。廣東財經(jīng)大學(xué)的謝偉副教授對粵港澳大灣區(qū)三地環(huán)境影響評價制度進行比較研究，他提到了三地環(huán)評制度在環(huán)評范圍、劃分標(biāo)準(zhǔn)、具體方法內(nèi)容等方面都存在差異，在實踐當(dāng)中產(chǎn)生了很多困惑，所以他建議組建這三地環(huán)評協(xié)調(diào)機構(gòu)來協(xié)調(diào)建立統(tǒng)一的環(huán)評技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，建立相關(guān)的程序性和實體性規(guī)范體系，建立健全大灣區(qū)環(huán)境影響評價協(xié)作機制。天津工業(yè)大學(xué)王者潔教授認(rèn)為由于環(huán)渤海區(qū)域環(huán)境治理的錯綜復(fù)雜，難以用一部《環(huán)境影響評價法》來有效的平衡各地區(qū)利益沖突，致使現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度無法發(fā)揮積極的預(yù)防和指引作用，需要借鑒歐盟環(huán)境影響評價制度的立法模式，突破現(xiàn)行中央立法和地方立法的局限，探索區(qū)域聯(lián)合立法，制定《環(huán)渤海區(qū)域環(huán)境影響評價聯(lián)合規(guī)章》，形成具有中國特色的三元環(huán)境影響評價體系，從而實現(xiàn)環(huán)渤海區(qū)域環(huán)境治理一體化。生態(tài)環(huán)境部高級工程師王彬從排污許可條件設(shè)置的歷史旗幟、現(xiàn)實糾結(jié)、排污系統(tǒng)條件這三方面來闡析排污許可制度，認(rèn)為應(yīng)該僅僅抓住各個時間節(jié)點來建構(gòu)排污許可申請、審核、批準(zhǔn)、監(jiān)管，高度重視微觀層面和實際操作層面的具體問題，并推動發(fā)揮政策和法律制度的協(xié)同效應(yīng)。

四、流域(區(qū)域)環(huán)境糾紛解決機制研究的新探索

流域(區(qū)域)環(huán)境糾紛解決是流域(區(qū)域)環(huán)境法治最重要的內(nèi)容之一。流域(區(qū)域)環(huán)境糾紛解決需要不同行政區(qū)域行政主體之間的合作交流，也需要在生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境污染保險、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境侵權(quán)救濟等領(lǐng)域做新的思考。

(一)通過跨行政區(qū)行政協(xié)作解決糾紛

西北政法大學(xué)孫寧認(rèn)為我國跨行政區(qū)域水沖突頻發(fā)，主要表現(xiàn)在水量沖突和水質(zhì)沖突兩個方面。水資源的自然屬性和功能多樣性等因素是導(dǎo)致水沖突的主要原因，水沖突的實質(zhì)是利益沖突。他從利益衡平角度探討解決水沖突的措施。他對跨行政區(qū)域水沖突的含義進行界定，分析跨行政區(qū)域水沖突的原因，提出了我國跨行政區(qū)域水沖突解決要從利益平衡出發(fā)，既要強化行政主體責(zé)任，又要加強不同行政區(qū)域行政主體之間的合作和信息交流，還需要根據(jù)損害擔(dān)責(zé)原則進行補償，最后要鼓勵國際環(huán)境保護組織的發(fā)展，為跨行政區(qū)域水沖突的解決帶來活力。我國的跨區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制雖然已經(jīng)取得了一定的成就，但是隨著環(huán)境問題嚴(yán)重性的日益凸顯，跨區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制仍不能有效地予以回應(yīng)。山西財經(jīng)大學(xué)王小萍教授、嘉興學(xué)院馬存利副教授等學(xué)者從政府間協(xié)作機制的視角，對流域(區(qū)域)法治各類主體間利益識別、利益類型化、權(quán)利主體-權(quán)力主體互動等方面做了探討。

(二)公私主體協(xié)作解決糾紛

廣州市律師協(xié)會的律師韓冰從從實務(wù)角度出發(fā)，分析了面對客觀損害，如何看待流域糾紛問題，他借鑒德國請求權(quán)基礎(chǔ)這一理論，認(rèn)為損害賠償歸根結(jié)底就是請求權(quán)基礎(chǔ)的問題。目前，我國西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨著加速經(jīng)濟發(fā)展與加強環(huán)境治理保護的雙重難題。蘭州理工大學(xué)孫美迪從我國西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境污染典型案例出發(fā)，結(jié)合2017年發(fā)布實施的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》與試點地區(qū)的成功經(jīng)驗，提出我國西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建議包括在賠償權(quán)利人方面，由省級、市地級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。在賠償范圍方面，加入精神損害賠償。建立西北特色的環(huán)境污染保險制度。實施訴訟和磋商等多種糾紛解決方式，采取磋商前置。建立專業(yè)的環(huán)境損害評估團隊。加強生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理，吸收公眾參與，既要利用行政、檢察、司法等公權(quán)力的監(jiān)督制衡，也要多開展聽證會、論證會，把賠償金的方案公布，保障私權(quán)利對公權(quán)力的監(jiān)督。

(三)依靠司法解決糾紛

河海大學(xué)顧向一副教授從檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序問題的提出、前置程序的必要性、前置程序的實效性以及完善這項前置程序等方面，對檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序制度進行分析，并提出要明確行政機關(guān)履行職責(zé)的判定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置前置程序合理期限、前置程序的豁免理由和標(biāo)準(zhǔn)、完善檢察建議的說明制度。隴東學(xué)院謝拓副教授主要探討公民環(huán)境參與權(quán)在環(huán)境公益訴訟中的實現(xiàn)，這一過程中要解決的是權(quán)利法定的問題。他認(rèn)為要加大環(huán)保宣傳力度，提高公民的環(huán)保法治意識，還要建立健全公民參與環(huán)境公益訴訟激勵和保障機制。重慶大學(xué)薛艷華博士后結(jié)合自身研究情況，提出了環(huán)境公益訴訟應(yīng)該是以環(huán)境行政公益訴訟是為主線，然后以社會公眾為主導(dǎo)的一個救濟措施。建議要完善行政訴訟法以及司法解釋，然后給予公眾訴權(quán)。將環(huán)境公益訴訟的可訴范圍，最終落腳在行為侵害的利益方面。

武漢大學(xué)彭中遙博士認(rèn)為洞庭湖環(huán)境保護在立法上存在缺位，立法在適用過程中陷入了困境，我們要在完善立法的同時，加快洞庭湖環(huán)境司法專門化的進程，探索設(shè)立專門的洞庭湖環(huán)境資源法庭。為了應(yīng)對洞庭湖環(huán)境資源法庭存在的困境，要明確洞庭湖環(huán)境資源法庭的設(shè)立依據(jù)，優(yōu)化司法資源配置。江西師范大學(xué)康京濤博士以以212份環(huán)境裁決文書為中心，從司法實踐出發(fā)，認(rèn)為關(guān)于生態(tài)修復(fù)的法律調(diào)控的研究較少，法律當(dāng)中對其規(guī)定模糊。他提出要明確其法律依據(jù)，優(yōu)化責(zé)任承擔(dān)方式，以行為責(zé)任為原則。中南財經(jīng)政法大學(xué)張寶副教授對環(huán)境侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成的適用爭議及消解現(xiàn)象進行研討。究其原因，一方面是我們對“污染”概念不加區(qū)分，難以契合環(huán)境侵權(quán)的演進規(guī)律；另一方面是語境差異，這實際上會影響到民法與環(huán)境法對于環(huán)境侵權(quán)的認(rèn)知。他用規(guī)范分析和數(shù)據(jù)分析的方法，對環(huán)境侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成以及圍繞構(gòu)成的諸多爭議進行分析，得出了應(yīng)重新構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)規(guī)則體系，發(fā)揮不同法律部門的制度合力，對生態(tài)環(huán)境損害進行救濟。

五、結(jié)語

本次研討會上，來自不同學(xué)科、不同領(lǐng)域的專家學(xué)者圍繞會議議題展開了富有成果的激烈研討，揭示了新問題，提出了新觀點，豐富了環(huán)境法治認(rèn)識，可以總結(jié)出三大共識：一是目前流域(區(qū)域)環(huán)境法治基礎(chǔ)理論研究努力推動政策與法律的互動，以法治思維和本土意識深入研究政策實踐，總結(jié)規(guī)律，凝練法律規(guī)范與法理，避免過于依賴政策性文件實施流域(區(qū)域)治理。二是需要實現(xiàn)技術(shù)理性與法律理性的統(tǒng)一，既重視技術(shù)規(guī)范的制度意義，又高度重視法律公平、正義、效率價值在流域(區(qū)域)維度上的保障和實現(xiàn)。三是流域(區(qū)域)法治要協(xié)調(diào)好整體性與特殊性，既要滿足流域(區(qū)域)整體性價值目標(biāo)的實現(xiàn)，又不能忽視各地方、各具體主體的基本需求，因此，“協(xié)作”或“協(xié)同”是流域(區(qū)域)環(huán)境法治的內(nèi)核。四是方法論上更要重視本土問題、本土邏輯的挖掘和反思，問題導(dǎo)向、實踐理性的實證研究成為推動流域(區(qū)域)政策和法律規(guī)范生成與發(fā)展相協(xié)調(diào)的基本原理的根本途徑。