鄉(xiāng)村地區(qū)空間規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新探索
——以武進(jìn)區(qū)村土地利用規(guī)劃為例

張國(guó)雄

深圳市城市空間規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)有限公司 廣東 深圳 518000

一、基本情況

1、研究背景

自然資源部正致力于構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，陸昊部長(zhǎng)在武漢調(diào)研時(shí)提出：要建立不同層級(jí)能夠全覆蓋的國(guó)土空間劃分體系，合理劃分之后在相應(yīng)層級(jí)、相應(yīng)分區(qū)類型中建立規(guī)劃體系和管控細(xì)則。在此背景下，研究探索適合新時(shí)代的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃編制技術(shù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2、研究意義

村是我國(guó)行政治理的最基本單元，村規(guī)劃涉及國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等眾多規(guī)劃部門，研究鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的編制是完善國(guó)土空間規(guī)劃層次和內(nèi)容的重要組成，是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的有效載體。

3、完成情況

緊抓中央農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)的重大機(jī)遇，以《武進(jìn)區(qū)橫林鎮(zhèn)余巷村土地利用規(guī)劃（2015—2035年）》為試點(diǎn)，總體上形成了相對(duì)完整的“333393”鄉(xiāng)村空間規(guī)劃編制體系，即三大理念、三大目標(biāo)、三大導(dǎo)向、三大方法、九大內(nèi)容和三大保障。

二、創(chuàng)新思路

1、秉承“三個(gè)融合”

（1）“三生融合”。深入貫徹習(xí)總書記“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，以生態(tài)改善促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，以生產(chǎn)發(fā)展提高生活水平，以生活提升帶動(dòng)生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活“三生融合”的良性互動(dòng)。

（2）“城鄉(xiāng)融合”。以往就城市談城市、就鄉(xiāng)村談鄉(xiāng)村的思維已經(jīng)難以解決當(dāng)下面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，城市問(wèn)題的解決要拓展到鄉(xiāng)村層面，鄉(xiāng)村問(wèn)題的解決則更要放到城市化的大背景下來(lái)看待，“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展、新型城鄉(xiāng)關(guān)系的構(gòu)建將會(huì)是問(wèn)題破解的關(guān)鍵。

（3）“多規(guī)合一”。傳統(tǒng)上，各類規(guī)劃在管控的目標(biāo)、指標(biāo)、坐標(biāo)、規(guī)劃時(shí)限、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面差異和矛盾較多，造成成果實(shí)施困難。研究統(tǒng)一村規(guī)劃的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)土規(guī)和城規(guī)上的地類互譯，完成基于統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)的城規(guī)和土規(guī)兩種用地代碼的圖紙表達(dá)，是科學(xué)有效落實(shí)規(guī)劃成果的重要基礎(chǔ)。

2、堅(jiān)持“三大導(dǎo)向”

從問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和為民導(dǎo)向等三大導(dǎo)向上綜合思考對(duì)策。總體上要保障規(guī)劃能夠解決問(wèn)題，真正有用；符合政策，保證能用；順應(yīng)民意，主動(dòng)使用。

3、聚焦“三大訴求”

新時(shí)代的村規(guī)劃要體現(xiàn)自上而下的政策的引領(lǐng)和自下而上的發(fā)展愿景。應(yīng)能滿足以下三大訴求：一要體現(xiàn)戰(zhàn)略引領(lǐng)，助推鄉(xiāng)村振興；二要體現(xiàn)改革方向，支撐土地改革；三要滿足村民發(fā)展愿景，提升發(fā)展品質(zhì)。

4、運(yùn)用 “三大方法”

（1）多級(jí)聯(lián)動(dòng)。建立“區(qū)統(tǒng)籌—鎮(zhèn)組織—村主導(dǎo)”多級(jí)聯(lián)動(dòng)、上下結(jié)合的工作組織模式，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃過(guò)程中區(qū)級(jí)層面、鎮(zhèn)級(jí)層面、村級(jí)層面多輪上下有效協(xié)調(diào)。

（2）技術(shù)綜合。強(qiáng)調(diào)多專業(yè)配合，綜合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)地理、生態(tài)景觀、建筑設(shè)計(jì)等多學(xué)科優(yōu)勢(shì)，充分運(yùn)用遙感影像、地理信息化、大數(shù)據(jù)分析等先進(jìn)技術(shù)手段，促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃走向詳細(xì)規(guī)劃。

（3）政策組合。整合土地、住建、規(guī)劃、農(nóng)林、水利等各部門的政策工具，創(chuàng)立農(nóng)村土地精細(xì)化綜合整治“工具箱”，對(duì)全區(qū)農(nóng)村地區(qū)碎片化建設(shè)用地和農(nóng)用地實(shí)施“手術(shù)刀”般的精細(xì)整治，通過(guò)政策工具的組合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)土地資源的活化利用。

三、主要內(nèi)容

1、充分調(diào)研，摸清現(xiàn)有資源家底

規(guī)劃重點(diǎn)研究鄉(xiāng)村的資源特色，充分發(fā)掘其在整個(gè)區(qū)域的大格局中有其獨(dú)特的文化、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、景觀、情感等多元價(jià)值，為鄉(xiāng)村振興的路徑探索和發(fā)展對(duì)策提供研究基礎(chǔ)。

2、目標(biāo)引領(lǐng)，確定未來(lái)發(fā)展路徑

通過(guò)問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、民意導(dǎo)向等多維分析，結(jié)合村莊的特色優(yōu)勢(shì)，綜合確定村莊的發(fā)展愿景、目標(biāo)定位及發(fā)展規(guī)模，在此基礎(chǔ)上提出村莊發(fā)展的路徑引導(dǎo)。

3、優(yōu)化布局，引導(dǎo)建設(shè)用地減量

在“多規(guī)合一”理念的指引下，形成了“鎖定用地總量、底線優(yōu)先控制、規(guī)劃發(fā)展引導(dǎo)、集約節(jié)約用地、反映村民意愿、優(yōu)化空間布局”的村莊空間布局優(yōu)化思路。

4、做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)一二三產(chǎn)融合

促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)的提升發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)民收入水平。保護(hù)并合理開發(fā)特色生態(tài)資源、歷史文化資源、休閑農(nóng)業(yè)資源，著重發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)。

5、保障民生，促進(jìn)公共服務(wù)均等

以補(bǔ)缺、提質(zhì)為基本策略提升農(nóng)民使用公共服務(wù)設(shè)施的舒適度和便捷度。通過(guò)鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施的合理布局和設(shè)施配置，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化。

6、塑造特色，建設(shè)特色田園鄉(xiāng)村

確立“彰顯田園風(fēng)光，強(qiáng)化水鄉(xiāng)風(fēng)情，再現(xiàn)文化風(fēng)韻，塑造鄉(xiāng)居風(fēng)貌”的發(fā)展策略，以塑造村莊“村、水、田、林” 相互交融的特色田園空間為目標(biāo)，織補(bǔ)延續(xù)、串聯(lián)整合各類特色景觀資源，建立村莊全域特色景觀結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)建設(shè)特色田園鄉(xiāng)村。

7、綜合施策，強(qiáng)化土地精細(xì)綜合整治

土地精細(xì)化綜合整治的具體策略是本輪規(guī)劃的核心技術(shù)手段。規(guī)劃整合集成各領(lǐng)域的各單項(xiàng)政策，閉環(huán)組合創(chuàng)新設(shè)立農(nóng)村土地精細(xì)化綜合整治“工具箱”。將農(nóng)村碎片化的建設(shè)用地和農(nóng)用地（耕地）實(shí)現(xiàn)“顆粒歸倉(cāng)”的規(guī)?；?、高效化和精細(xì)化利用，釋放出“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、人文”“四位一體”的改革紅利。

8、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，明確建設(shè)控制引導(dǎo)

按照“村莊邊界要自然、村莊肌理要傳承、村莊規(guī)模要適度”的原則，精心做好村口、街巷空間、中心景觀、住宅庭院等空間的設(shè)計(jì)，力求呈現(xiàn)適宜鄉(xiāng)土風(fēng)貌。

9、強(qiáng)化自治，彰顯村民主體地位

規(guī)劃編制過(guò)程中采用問(wèn)卷調(diào)查、座談等形式，動(dòng)員村民廣泛參與，充分了解民意；規(guī)劃成果編制完成后，提交村民代表大會(huì)審議，切實(shí)維護(hù)村民權(quán)益。

四、應(yīng)用成效

1、促進(jìn)了建設(shè)用地的減量化

通過(guò)全域覆蓋的村莊規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了全區(qū)九個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地總量、農(nóng)村建設(shè)用地的雙減量。武進(jìn)區(qū)至規(guī)劃目標(biāo)年總建設(shè)用地減量668公頃，農(nóng)村建設(shè)用地減量4919公頃，節(jié)約用地效應(yīng)明顯。

2、保障了基本農(nóng)田保量提質(zhì)

全區(qū)共新增農(nóng)用地14319畝，其中耕地約9113 畝，預(yù)計(jì)閑置土地盤活后帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益超過(guò)100 億元。耕地面積增加，為新時(shí)代的高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展贏得了“調(diào)整轉(zhuǎn)型”的空間。同時(shí)農(nóng)用地用地景觀碎片化指數(shù)大大降低，耕地質(zhì)量提高。

3、指導(dǎo)了武進(jìn)區(qū)全區(qū)村莊規(guī)劃全覆蓋編制工作

以此項(xiàng)目為實(shí)踐基礎(chǔ)編制了《常州市武進(jìn)區(qū)村土地利用規(guī)劃編制導(dǎo)則》，指導(dǎo)了武進(jìn)區(qū)全區(qū)村莊規(guī)劃全覆蓋編制工作。