精細(xì)化治理視角下倡導(dǎo)式空間規(guī)劃公眾參與方法研究

李東曙 譚紫微

1、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 重慶 401121

2、哈爾濱工業(yè)大學(xué) 黑龍江 哈爾濱 150000

引言：

2016年11月，聯(lián)合國(guó)“人居三”提出《新城市議程》，作為聯(lián)合國(guó)指導(dǎo)世界各國(guó)未來20年住房和城市可持續(xù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。它強(qiáng)調(diào)了“所有人的城市”這一基本理念，明確提出四大工作方向，其中之一就是“強(qiáng)化監(jiān)測(cè)與監(jiān)督，建立數(shù)據(jù)系統(tǒng)，推動(dòng)社會(huì)參與城市規(guī)劃與管理”。 公眾參與作為空間規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，是保證空間規(guī)劃高效實(shí)施的重要手段，需要著重研究和創(chuàng)新發(fā)展。公眾參與深度和方式方法是未來“規(guī)建管”行業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)，也是城市發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。為此，本研究深入剖析公眾參與主體人群，創(chuàng)新參與模式，強(qiáng)化公眾參與深度。

1. 我國(guó)公眾參與理論與實(shí)踐

在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，公眾參與的法律依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008版）第26條規(guī)定。法律要求采用論證會(huì)、聽證會(huì)等方式，征求專家和公眾意見。公眾參與的對(duì)象主要是規(guī)劃草案，而對(duì)于規(guī)劃編制過程、成果公示、規(guī)劃實(shí)施等并沒有明確要求。盡管如此，規(guī)劃工作者在實(shí)踐工作中，更多的是對(duì)規(guī)劃編制過程的公眾參與進(jìn)行研究，特別是受保羅 達(dá)維多夫（(Paul Davidoff)）的倡導(dǎo)式規(guī)劃理念影響，大家對(duì)倡導(dǎo)式規(guī)劃的應(yīng)用實(shí)踐，在公眾參與的機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)支撐、公示方式等方面做出了很多有益探索。

1.1 規(guī)劃決策機(jī)制研究與實(shí)踐

在機(jī)制研究方面，我國(guó)公眾參與相關(guān)研究自1993年以來，做出了大量工作，主要是公眾參與法律和行政制度建設(shè)。張兵（1993）[1]提出城市規(guī)劃工作要融合物質(zhì)空間規(guī)劃的工具理性和人文關(guān)懷的價(jià)值理性，倡導(dǎo)樹立“人民城市人民建”的價(jià)值觀，從制度上激發(fā)市民意識(shí)和主人翁精神。郭紅蓮（2007）[2]提出完善細(xì)化公眾參與法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)制度保障公眾參與的嚴(yán)肅性。田聞笛（2019）[3]提出構(gòu)建“公眾參與委員會(huì)”和“公民咨詢委員會(huì)”制度，與“規(guī)劃委員會(huì)”制度互相依托。

在創(chuàng)新實(shí)踐方面，對(duì)于公眾參與主體，杜楓,王廣鵬（2018）[4]在蘆山災(zāi)后重建的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中，倡導(dǎo)通過建設(shè)“自建委”、“自管委”的方式強(qiáng)化建設(shè)性規(guī)劃過程中公眾的全程參與和決策動(dòng)力。對(duì)于規(guī)劃師，臺(tái)北市[5]于1999年創(chuàng)建社區(qū)規(guī)劃師制度，倡導(dǎo)通過規(guī)劃師協(xié)調(diào)社區(qū)居民與政府的決策關(guān)系；深圳市[6]于2002年創(chuàng)建顧問規(guī)劃師制度，為鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)提供專業(yè)咨詢服務(wù)；成都市[7]于2010年創(chuàng)建鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，為規(guī)劃編制和實(shí)施管理提供技術(shù)支撐；重慶市[8]于2012年創(chuàng)建首席規(guī)劃師制度，為主城區(qū)以外的29個(gè)區(qū)縣各選派一名規(guī)劃專家及附屬團(tuán)隊(duì)，提供一對(duì)一的規(guī)劃咨詢服務(wù)。北京市[9]于2018年創(chuàng)建責(zé)任規(guī)劃師制度，并納入規(guī)劃審批程序，充分發(fā)揮規(guī)劃師的公眾民主代表作用。

1.2 規(guī)劃編制過程參與的技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用

當(dāng)前公眾參與的技術(shù)創(chuàng)新主要是大數(shù)據(jù)技術(shù)的融合應(yīng)用，尤其是融合大數(shù)據(jù)技術(shù)的參與人群覆蓋度研究，通過收集分析城市POI分布數(shù)據(jù)、地圖軟件位置信息、社交軟件熱度咨詢以及智能終端監(jiān)測(cè)等各類大數(shù)據(jù)，然后針對(duì)性的制定規(guī)劃策略或方案，再把方案定向反饋給目標(biāo)人群，從而有針對(duì)性的提升公眾參與的深度和效率。在此過程中，規(guī)劃編制的輔助技術(shù)做出了很多有益嘗試。比如中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院研發(fā)出“隨行”軟件，通過對(duì)公眾參與常用的各類WEB網(wǎng)頁或軟件的集成，實(shí)現(xiàn)更多的規(guī)劃師和公眾人群更快更便捷的掌握規(guī)劃信息；北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院研發(fā)出cityif平臺(tái)，通過公眾隨時(shí)“扎針”上傳圖文信息的方式參與規(guī)劃編制。

1.3 規(guī)劃草案公示方式創(chuàng)新實(shí)踐

規(guī)劃公示方式正在演變，從無聲文字到有聲講讀，從靜態(tài)公示到視頻快播。公示內(nèi)容也更加精準(zhǔn)化，從全文公示到節(jié)選公示，公示內(nèi)容明確哪些是政府主導(dǎo)決策的，哪些是需要公眾參與反饋的，哪些是剛性要求不能改的，哪些是彈性指引需要咨詢征集的。比如上海市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布的很多規(guī)劃草案和成果，都是采用錄音講讀和卡通圖冊(cè)指引的方式，逐漸引導(dǎo)公眾參與的吸引力和精準(zhǔn)性。

2. 公眾參與面臨的問題

盡管如此，當(dāng)前規(guī)劃行業(yè)的公眾參與實(shí)踐創(chuàng)新存在諸多不足和問題，主要是參與機(jī)制不健全、參與主體不明確、參與方式單一、信息溝通有偏差等問題。[10]

2.1 參與機(jī)制不健全

首先，組織編制部門不重視，因傳統(tǒng)全能型治理模式的慣性作用，在編制組織過程中，表現(xiàn)為對(duì)上會(huì)議紀(jì)要多，對(duì)下民眾回應(yīng)少。其次，規(guī)劃編制單位不積極，客觀上，編制進(jìn)程時(shí)間緊、任務(wù)重，編制成果無強(qiáng)制性要求；主觀上，從最大利潤(rùn)角度弱化公眾參與降低編制成本，形式工作大于實(shí)質(zhì)工作。然后，公眾參與人群因不懂專業(yè)語言導(dǎo)致信息反饋低效，規(guī)劃工作繁雜多樣，體系復(fù)雜，民眾對(duì)規(guī)劃工作呈現(xiàn)出“看了看不懂、懂了沒想法、想了不回應(yīng)、回了不負(fù)責(zé)”等四種狀態(tài)?？傮w上，缺少合理有效機(jī)制來保障各方重視公眾參與的效率。

2.2 參與主體不明確

一直以來，國(guó)家強(qiáng)調(diào)各類規(guī)劃要公眾參與，但是各級(jí)政府、各行各業(yè)對(duì)公眾的認(rèn)識(shí)局限于“公眾”這一代言詞，至于公眾是誰、是哪類人群，多數(shù)人并不清楚，也很少剖析研究。規(guī)劃組織編制部門更傾向于把公眾簡(jiǎn)單的用專家和名義代表來代替，所謂名義代表就是政協(xié)或是人大部門的相關(guān)人士。如此以來，簡(jiǎn)單化形式化公眾參與必然很難反映實(shí)踐情況。

2.3 參與方式單一、信息溝通有偏差

在公眾參與編制過程和規(guī)劃草案公示方面，公眾對(duì)專業(yè)技術(shù)信息的反饋大多是口頭表達(dá)、文字描述、拍照印證的方式，而目前的規(guī)劃信息獲取和草案公示主要是采用網(wǎng)絡(luò)圖文公示和傳統(tǒng)紙媒公示，公示內(nèi)容比較八股文，過于專業(yè)且難以看懂，重文稿、輕解讀、缺宣講。

綜上問題，我們認(rèn)為公眾參與應(yīng)合理確定主體范圍、創(chuàng)新參與方式、提高公眾積極性、完善制度設(shè)計(jì)四個(gè)方面深化研究。

3. 精細(xì)化的目標(biāo)人群施策

對(duì)于公眾要有目的性的篩選有效人群，我們建議按照行政系統(tǒng)人群、專業(yè)系統(tǒng)人群、規(guī)劃范圍內(nèi)本地人、其他人群等四類目標(biāo)人群進(jìn)行分類研究。

3.1 行政系統(tǒng)人群

盡管各類規(guī)劃在編制過程中已有部門聯(lián)席會(huì)審議、人大審查和政協(xié)審查環(huán)節(jié)，但是這些會(huì)議收效較小，且常常流于形式。畢竟這些來參會(huì)的人員要么是部門領(lǐng)導(dǎo)、要么礙于會(huì)場(chǎng)氣氛不宜多發(fā)言，所有發(fā)言都代表官方意見，實(shí)際上并不利于發(fā)散思維、廣開言路、獻(xiàn)言獻(xiàn)策。因此，對(duì)于行政系統(tǒng)的人群，建議在正式會(huì)議之前給各部門（包括人大和政協(xié)相關(guān)單位）遞交規(guī)劃，要求各單位委托三到五人，以個(gè)人名義審議規(guī)劃并提出修改完善意見。這一環(huán)節(jié)務(wù)必把握一個(gè)前提，就是所有意見是個(gè)人意見不代表部門意見，這一環(huán)節(jié)的人群屬于公眾參與，不屬于行政程序。

3.2 專業(yè)系統(tǒng)人群

專業(yè)人群包括專家團(tuán)隊(duì)、專業(yè)設(shè)計(jì)院一線工作者。雖有正式會(huì)議的專家評(píng)審環(huán)節(jié)，但是專家評(píng)審過程也需要引導(dǎo)，建議專家會(huì)議之前增加一個(gè)環(huán)節(jié)，就是把規(guī)劃提前遞交給相關(guān)專家咨詢，以個(gè)人名義征集意見，不代表專家會(huì)的意見。但是此部分意見可以在專家會(huì)議正式審查時(shí)，在會(huì)場(chǎng)宣讀，作為前置引導(dǎo)或是發(fā)揮拋磚引玉作用。

3.3 規(guī)劃范圍內(nèi)的本地人

規(guī)劃范圍內(nèi)的本地人是規(guī)劃執(zhí)行的直接利益相關(guān)者，特別對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)保護(hù)空間，本地人的作用尤為重要。因此，規(guī)劃公示建議采用分村分社區(qū)圖文公示和視頻講解的方式，一則讓大家更好的了解規(guī)劃、二則讓大家更多的為規(guī)劃編制獻(xiàn)言獻(xiàn)策、糾偏改錯(cuò)。

3.4 其他人群

其他人群主要就是沒有針對(duì)性的人群，也是常規(guī)網(wǎng)絡(luò)公示、展覽館公示過程偶然被群眾關(guān)注的人群，可采用新興的大數(shù)據(jù)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提升參與廣度和覆蓋面。

4. 倡導(dǎo)式規(guī)劃參與方法創(chuàng)新

未來，空間規(guī)劃整合了各部門的規(guī)劃后，規(guī)劃內(nèi)容更廣、管控要求更細(xì)，亟需改變當(dāng)前的公眾參與方法。通常情況，公眾參與深度與規(guī)劃公示的復(fù)雜度專業(yè)度成反比。因此，要想強(qiáng)化公眾參與深度，需遵循“簡(jiǎn)單易懂、剛性明確、彈性靈活”的原則，創(chuàng)新豐富參與方法。

4.1 視頻講解法

公眾參與的深度可以彌補(bǔ)規(guī)劃的紕漏，畢竟規(guī)劃師或其他行業(yè)專家們大都是外來人，他們對(duì)本地的認(rèn)識(shí)和理解常常不如本地人的切身感受，所以需要專家團(tuán)隊(duì)與本地人互動(dòng)。建議規(guī)劃公示增加視頻講解內(nèi)容，通過專家講解彌補(bǔ)了當(dāng)面溝通的不足，講解視頻可在網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號(hào)、自媒體軟件、廣場(chǎng)展示牌、電視媒體等多種場(chǎng)合公示，這樣公示效果會(huì)更好，便于群眾理解及時(shí)獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

4.2 數(shù)字地圖法

公眾參與要適應(yīng)公眾的生活習(xí)慣，通過手機(jī)定位功能的數(shù)字地圖和及時(shí)拍照方法，借助百度地圖、高德地圖、天地圖以及數(shù)字城市等軟件平臺(tái)，在這些地圖上增加規(guī)劃的剛性可視化內(nèi)容予以展示。如此以來，絕大多數(shù)本地人都能看到自己家門口的規(guī)劃內(nèi)容，有問題可以及時(shí)提出，沒意見也能看懂未來發(fā)展情況，便于群眾對(duì)規(guī)劃的監(jiān)督和理解，總體上，會(huì)更有益于本地的發(fā)展。

4.3 巡回宣講法

通過規(guī)劃師下鄉(xiāng)進(jìn)社區(qū)面對(duì)面的宣講，提升公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)知度和參與度。宣講方式可結(jié)合文藝活動(dòng)，可借鑒十九大思想的宣講方式，可借助于重大建設(shè)活動(dòng)或賽事活動(dòng)，在基層通過學(xué)校、廣場(chǎng)、劇院等各類公共空間，吸引群眾參與。

5. 結(jié)語

隨著國(guó)家治理模式的轉(zhuǎn)型，未來空間規(guī)劃在強(qiáng)化物質(zhì)空間管控的同時(shí)，更要堅(jiān)持以人為本的倡導(dǎo)式規(guī)劃理念，強(qiáng)化公眾參與的效率和公平的融合，應(yīng)堅(jiān)持“簡(jiǎn)單易懂、剛性明確、彈性靈活”的原則，在實(shí)施層面，“圖文公示、視頻講解、地圖公示”齊頭并進(jìn)，給老百姓更多的參與機(jī)會(huì)和參與體驗(yàn)。目的是，發(fā)動(dòng)群眾，集思廣益，保障規(guī)劃的嚴(yán)肅性和公益性。