探討關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察工作中存在的問(wèn)題與解決方法

楊運(yùn)富 潘月秀

諸城市綜合行政執(zhí)法大隊(duì) 山東 濰坊 262200

一、城鄉(xiāng)管理中存在的問(wèn)題

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法人員素質(zhì)不到位。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)存在規(guī)劃管理執(zhí)法力量不足，處罰力度偏輕，規(guī)劃執(zhí)法水平與繁重的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作不相適應(yīng)的問(wèn)題，城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才亟待引進(jìn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃人員行政執(zhí)法水平函待提高。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃自身存在缺陷。改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多變，人民的物質(zhì)生活水平得到很大提高，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展日新月異，城市變化迅速，而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的制定需要花費(fèi)一定的時(shí)間，造成城鄉(xiāng)總體規(guī)劃“滯后”城市建設(shè)的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)和商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的規(guī)劃缺位。另一問(wèn)題，由于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的制定與實(shí)施無(wú)不與行政審批相聯(lián)系，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃作為政府干預(yù)城市發(fā)展的重要手段之一，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃干預(yù)作用的發(fā)揮必須要有法律的保障。我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》由于宣傳力度不到位，造成人民的認(rèn)識(shí)不足，建設(shè)工程過(guò)程中的違法建設(shè)行為屢禁不止。

3、 城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理過(guò)程中的公眾參與機(jī)制匱乏

目前，我國(guó)多數(shù)城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理還主要是政府一方的事務(wù)，公眾參與停留在表面上，口頭上，并沒(méi)有充分發(fā)揮社會(huì)各界的力量與聰明才智。對(duì)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的所產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)，沒(méi)有形成一個(gè)完整順暢的、有序的表達(dá)機(jī)制。在新形勢(shì)下開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理過(guò)程中的公眾參與，對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作全面發(fā)展具有十分重要的意義。缺乏有效的公眾參與這也導(dǎo)致我們的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理發(fā)展中出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題與弊端，所以說(shuō)，合理有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理體制是社會(huì)多元主體追求城市社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益最大化形成的共識(shí)，是一種在社會(huì)大發(fā)展環(huán)境中形成的一種公共性的機(jī)制，是一種利用公眾參與對(duì)城市資源進(jìn)行再分配的有效活動(dòng)。因此，在各種不確定性的城市規(guī)劃監(jiān)督管理大環(huán)境下，要加大公眾參與的力度，充分發(fā)揮社會(huì)各界聰明才智，讓公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理當(dāng)中來(lái)。而目前，主要原因是我們現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法制中卻沒(méi)有制定相應(yīng)的群眾參與機(jī)制程序，迫切需要健全完善公眾參與機(jī)制。

4、違法建設(shè)屢禁不止、愈演愈烈

城市建設(shè)的力度不斷加大，舊城區(qū)逐步改造，新城區(qū)快速拓展，給附近居民帶來(lái)了無(wú)限商機(jī)，一些待拆遷區(qū)域內(nèi)的住戶受利益驅(qū)動(dòng)，房前屋后，天井樓頂，見(jiàn)縫插針搭建違法建筑，可用于出租，也等候拆遷，以謀取非法暴利。一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為了追求更多更大的利益，違反《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，在施工過(guò)程中隨意增高樓層，增加面積，憑空增加出一兩棟樓房，更有甚者，憑借著自己人脈廣關(guān)系硬，先斬后奏，連土地的開(kāi)發(fā)使用權(quán)都沒(méi)有取得，就敢動(dòng)工建造居民小區(qū)等大型建筑物。搭建陽(yáng)光房、挖建地下室現(xiàn)在已經(jīng)成為一種城市病，在許多小區(qū)里，居民私建的陽(yáng)光房隨處可見(jiàn)。由于按照現(xiàn)行規(guī)定，露天陽(yáng)臺(tái)不算或減半計(jì)算房屋面積，所以在買房的時(shí)候，房屋銷售人員會(huì)把露天陽(yáng)臺(tái)改造陽(yáng)光房作為賣點(diǎn)，這無(wú)疑為住戶自行搭建違法建筑物提供了條件。

5、不能有效制止正在建設(shè)中的違法建設(shè)

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，對(duì)責(zé)令停止建設(shè)而當(dāng)事人不停止建設(shè)的，有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)的措施。該條款內(nèi)容看起來(lái)很給力，但規(guī)定得很籠統(tǒng)，不便操作。由哪個(gè)部門來(lái)實(shí)施查封？如何查封？當(dāng)事人不配合怎么辦？都沒(méi)有明確。在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，大部分違建當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)送達(dá)的《責(zé)令停工通知書》置若罔聞，執(zhí)法人員只能靠人多勢(shì)眾，堵施工現(xiàn)場(chǎng)的大門、扣押施工工具，這些手段從法律角度來(lái)看是站不住腳的，存在較大風(fēng)險(xiǎn)。由于缺失有效制止建設(shè)過(guò)程中違建的手段，許多剛開(kāi)始建造的違法建設(shè)經(jīng)多次制而不止，最終導(dǎo)致違建順利建成，拆除難度增大，當(dāng)事人抗拒心理強(qiáng)烈。職責(zé)不清導(dǎo)致相關(guān)部門互相推諉。其次，一個(gè)建設(shè)行為有許多環(huán)節(jié)，涉及到土地征用、規(guī)劃審批、房屋結(jié)構(gòu)、施工許可、消防安全等，由于職責(zé)不清，城管、國(guó)土、規(guī)劃、房管、建設(shè)、消防等部門互相推諉。

二、如何提高規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察

1、加強(qiáng)規(guī)劃法律法規(guī)宣傳

深入施工現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)放《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法律法規(guī)宣傳冊(cè)，結(jié)合案例現(xiàn)場(chǎng)講解，以案說(shuō)法，向開(kāi)發(fā)單位講清楚出現(xiàn)違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些法律責(zé)任，通過(guò)廣泛宣傳，使依法依規(guī)建設(shè)意識(shí)深入人心，家喻戶曉。同時(shí)，制定典型違法建設(shè)案件曝光制度，主動(dòng)和地方新聞媒體搞好配合，加大對(duì)建設(shè)工程過(guò)程中的違法違規(guī)行為曝光力度，對(duì)違法建設(shè)，現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行強(qiáng)制拆除，并及時(shí)報(bào)道，力求達(dá)到拆除一處違法建設(shè)，教育一片群眾的效果，形成強(qiáng)大的輿論氛圍，起到有效的震懾和懲戒作用。

2、強(qiáng)化批后跟蹤管理

繼續(xù)探索和深入研究城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的特點(diǎn)和規(guī)律，嚴(yán)格依法依規(guī)管理，認(rèn)真落實(shí)建設(shè)工程批后監(jiān)督管理工作，全面制定建設(shè)工程過(guò)程中需要批后監(jiān)管的節(jié)點(diǎn)和監(jiān)察內(nèi)容，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目分為查驗(yàn)灰線、地槽墊層、建設(shè)工程基礎(chǔ)±0.00檢測(cè)、地上一層、主體完成、外立面裝飾過(guò)程六個(gè)階段及時(shí)跟蹤管理，實(shí)施全過(guò)程嚴(yán)密監(jiān)督管理，做到關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)每一個(gè)步驟必查，平時(shí)巡查當(dāng)中隨時(shí)查，杜絕建設(shè)項(xiàng)目加長(zhǎng)、加高、移位等違法行為的發(fā)生，切實(shí)保證審批的各項(xiàng)工程建設(shè)按照規(guī)劃審批的實(shí)施。

3、嚴(yán)厲查處違法建設(shè)行為，發(fā)揮法律規(guī)定的查封施工現(xiàn)場(chǎng)措施的作用。

在規(guī)劃批后監(jiān)督中，堅(jiān)持管理與服務(wù)并重，以服務(wù)為主的原則，加強(qiáng)日常巡查，實(shí)現(xiàn)“一周一巡查”，通過(guò)網(wǎng)格化監(jiān)察模式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)苗頭，采取有效措施處理，盡量做到早發(fā)現(xiàn)、早制止。對(duì)于在建的違法建設(shè)行為，如果不能及時(shí)制止，后患無(wú)窮?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定了查封施工現(xiàn)場(chǎng)的強(qiáng)制措施，城管部門可以充分行使該行政強(qiáng)制權(quán)?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)成城管等相關(guān)部門依法履行職責(zé)，明確相關(guān)部門的任務(wù)，及時(shí)、有效、合法制止違法建設(shè)行為。如果違法建設(shè)行為涉及非法用地，可實(shí)行“土地違法司法禁止令制度”，國(guó)土部門在依法作出《責(zé)令停止違法行為通知書》后，違法行為當(dāng)事人仍繼續(xù)實(shí)施違法行為，如果不及時(shí)制止將導(dǎo)致違法損失不斷加大或違法后果日趨嚴(yán)重，由國(guó)土部門及時(shí)向法院申請(qǐng)，人民法院對(duì)正在實(shí)施的土地違法行為依法發(fā)布“土地違法司法禁止令”予以制止，若違法行為當(dāng)事人仍繼續(xù)施工，法院可依法對(duì)其實(shí)施司法拘留。通過(guò)多管齊下，使得各種違法違規(guī)建設(shè)行為消除在萌芽狀態(tài)，減少當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)，也可降低政府部門的行政執(zhí)法成本，切實(shí)維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

4、深入落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制

嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格制度，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法人員持證執(zhí)法。深入學(xué)習(xí)貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》，完善違法行為查處工作規(guī)程和違法行為處理標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)配套管理規(guī)定，確保按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，不越權(quán)、不缺位。同時(shí)，采取定期和不定期檢查的方式，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃執(zhí)法人員的行政執(zhí)法監(jiān)督，不斷完善城鄉(xiāng)規(guī)劃行政責(zé)任追究制約機(jī)制，加大了對(duì)失職和違法違紀(jì)行為問(wèn)責(zé)力度。在日常工作中做到巡查工作機(jī)制到位、批后跟蹤管理覆蓋到位，通過(guò)分工負(fù)責(zé)到人、落實(shí)責(zé)任到人，日常巡查實(shí)施網(wǎng)格化管理，建立健全巡查日志與臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)日常巡查監(jiān)督管理的全面覆蓋。對(duì)市中心重點(diǎn)區(qū)域和正在施工建設(shè)的工地，要認(rèn)真巡查，對(duì)以前發(fā)生違法建設(shè)的工地要加大巡查的力度。同時(shí)，要做好突出重點(diǎn)，針對(duì)工程建設(shè)過(guò)程中違法行為高發(fā)區(qū)域、高發(fā)環(huán)節(jié)，做為巡查重點(diǎn)，加大對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可、擅自違規(guī)變更規(guī)劃加長(zhǎng)、加高、移位、調(diào)整規(guī)劃容積率、綠地率、建筑密度等不按照規(guī)劃審批進(jìn)行建設(shè)行為的查處力度。

5、強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)形成齊抓共管的長(zhǎng)效機(jī)制

違法建設(shè)從開(kāi)始動(dòng)工到完工，肯定會(huì)涉及多個(gè)部門的職能職責(zé)，為了不給違法者有機(jī)可乘，各部門必須聯(lián)動(dòng)起來(lái)，形成整體合力。依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)政策，相關(guān)部門對(duì)制約施工過(guò)程中的違法建設(shè)有許多行之有效的辦法與措施。例如，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：對(duì)違法建設(shè)可以采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)和強(qiáng)制拆除的措施；《諸城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定：城市管理行政執(zhí)法部門在查處各類違法建設(shè)活動(dòng)時(shí)，可以通知供水、供熱、供電、供氣等市政單位不得為違法建設(shè)單位或者施工工地提供相應(yīng)的服務(wù)；對(duì)利用違法建設(shè)的建筑物或者房屋從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，有關(guān)主管部門不得辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照等相關(guān)證照；《商品房屋租賃管理辦法》規(guī)定：屬于違法建筑的房屋不得出租；《房屋登記辦法》規(guī)定：未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可的面積等內(nèi)容建設(shè)的建筑物與房屋不予登記。因此，市級(jí)層面應(yīng)當(dāng)建立高位協(xié)調(diào)機(jī)制，督促相關(guān)部門履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享、相互配合、形成合力，把問(wèn)題解決在關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

結(jié)束語(yǔ)

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)執(zhí)法監(jiān)管工作，事關(guān)公共安全和公共利益，人民群眾切身利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，對(duì)于城市建設(shè)健康有序發(fā)展具有重要意義。作為規(guī)劃建設(shè)執(zhí)法監(jiān)管工作人員，要認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格依法行政、依法管理、依法辦事，做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。