基于資源環(huán)境約束地區(qū)的“多規(guī)合一”途徑探索
——以延安新區(qū)“多規(guī)合一”為例

陳 穎 劉 康

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院

“多規(guī)合一”來源于多部門多規(guī)劃并存，由于各部門數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、規(guī)劃期限、分類標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法和工作內(nèi)容等差異[1]，導(dǎo)致各規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、空間布局等的差異，嚴(yán)重制約土地合理利用。為提升空間治理能力，優(yōu)化國土空間格局，各地開展了“多規(guī)合一”的相關(guān)探索。

在延安新區(qū)“多規(guī)合一”實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，資源環(huán)境約束明顯的延安新區(qū)，僅基于現(xiàn)有規(guī)劃的差異協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)一張圖規(guī)劃的方式缺乏科學(xué)性和合理性，無法應(yīng)對延安新區(qū)面臨的資源環(huán)境約束和地質(zhì)安全壓力問題。延安新區(qū)因此需在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，探索面向資源環(huán)境承載力和應(yīng)對地質(zhì)安全的“多規(guī)合一”途徑。

一、延安新區(qū) “多規(guī)合一”面臨的主要問題

1.1 新區(qū)資源環(huán)境制約問題突出

延安市屬于嚴(yán)重缺水型城市，人均占有量僅為612m3，低于國際人均1000m3警戒線。延安城區(qū)唯一水源地王瑤水庫日供水能力約為5萬立方米，但水里泥沙含量大，易造成水庫淤積。隨著人口增加，延安新區(qū)水資源制約矛盾會更加突出。

1.2 “削山填溝”式開發(fā)帶來地質(zhì)安全問題

為疏解老城功能，2011年延安市實(shí)施“中疏外擴(kuò)、上山建城”的城市發(fā)展新戰(zhàn)略，在舊城區(qū)北部采用“削山填溝”的方法對土地進(jìn)行平整。延安新區(qū)屬于濕陷性黃土地，挖方區(qū)域黃土地質(zhì)穩(wěn)定，適宜開發(fā)建設(shè)，但填方區(qū)沉降量大，影響建設(shè)安全。

二、延安新區(qū)“多規(guī)合一”的實(shí)踐重點(diǎn)

2.1 基于資源環(huán)境承載力的規(guī)模預(yù)測

2.1.1 人口規(guī)模預(yù)測

通過可利用水資源、適宜建設(shè)土地資源兩個角度測算城市人口容量，做到以資源定規(guī)模。

（1）從水資源承載力的角度

延安市可利用水資源包括現(xiàn)狀王瑤水庫、以及規(guī)劃的西川河、黃河引水（東川水廠）和龍安水庫。通過計算，至規(guī)劃末期延安中心城區(qū)日可供水量為2.83×105t/d。

根據(jù)《城市給水工程規(guī)劃規(guī)范》，延安新區(qū)日用水量取值250L/（人·d）?？紤]到管網(wǎng)漏損率以及未預(yù)見用水，延安市中心城區(qū)水資源可承載的人口規(guī)模為82萬人，中心城區(qū)其余組團(tuán)規(guī)劃人口為59.7萬人，故理論上新區(qū)水資源可承載人口為22.3萬人。

（2）從土地資源承載力的角度

延安新區(qū)重點(diǎn)選擇地質(zhì)安全、高程、坡度、林地保護(hù)、森林公園等因子進(jìn)行國土開發(fā)適宜性評價。評價結(jié)果為新區(qū)可建設(shè)用地最大規(guī)模約2582hm2,占總面積的59%。

按照《城市用地分類與建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，人均城市建設(shè)用地指標(biāo)為85.1-105.0m2/人，延安新區(qū)人口規(guī)模為24.6-30萬人。

（3）人口規(guī)模結(jié)論

基于資源環(huán)境承載力評價，2030年延安新區(qū)人口規(guī)模上線為22萬人。

2.1.2 用地規(guī)模預(yù)測

根據(jù)國土開發(fā)適宜性評價，延安新區(qū)可建設(shè)用地最大規(guī)模約26km2。從供給視角來看，按照上限標(biāo)準(zhǔn)人均105m2/人計算，延安新區(qū)用地規(guī)模宜為18.90-23.10km2。從需求視角來看，根據(jù)延安新區(qū)落實(shí)建設(shè)“國際領(lǐng)先，西部一流的綜合服務(wù)中心；宜居、宜業(yè)、宜游的現(xiàn)代化生態(tài)新城”任務(wù)要求，需新增區(qū)域性功能用地和交通設(shè)施用地6.2km2，故延安新區(qū)總建設(shè)用地規(guī)模為21km2。

以國土空間開發(fā)適宜性評價為硬約束，從供給與需求的兩個角度綜合確定延安新區(qū)建設(shè)用地規(guī)模23km2。

2.2 突出應(yīng)對地質(zhì)安全問題的控制線體系

為應(yīng)對填方區(qū)塌陷和山洪問題，構(gòu)建城市兩級控制線體系。其中，一級控制線2條，二級控制線6條。一級控制線包括城市生態(tài)控制線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的關(guān)系。二級控制線包括城市綠線、城市黃線、城市公共服務(wù)設(shè)施線控制線、城市低開發(fā)強(qiáng)度控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊線和泄洪通道控制線，應(yīng)對城市地質(zhì)安全。本次重點(diǎn)介紹城市低開發(fā)強(qiáng)度控制線和泄洪通道控制線。

2.2.1 城市低開發(fā)強(qiáng)度控制線

經(jīng)專家論證，建議填方高過30m-70m區(qū)域應(yīng)以低層建筑和多層建筑為主，待沉降達(dá)到穩(wěn)定值后方可進(jìn)行低強(qiáng)度開發(fā)建設(shè)，填方超過70m區(qū)域，規(guī)劃建議作為永久綠地使用。

本次規(guī)劃將填方區(qū)超過30m-70m區(qū)域劃入低強(qiáng)度開發(fā)控制線。低強(qiáng)度開發(fā)控制線內(nèi)建設(shè)用地容積率控制在1.5以下，建議以小體量、低層建筑為主，并且建設(shè)前進(jìn)行沉降檢測，達(dá)到穩(wěn)定值后可進(jìn)行建設(shè)。

2.2.2 泄洪通道控制線

延安新區(qū)中部地勢平緩，周圍山體環(huán)繞。在極端暴雨條件下，北部山區(qū)洪水進(jìn)入城市形成山洪內(nèi)澇。規(guī)劃從匯水、收集、排放、儲存、調(diào)蓄等系統(tǒng)綜合考慮，劃分7大雨水區(qū)，規(guī)劃2條截洪溝，5條排澇渠。截洪溝和排澇渠預(yù)留寬度不低于5m。

2.3 注重地質(zhì)安全的空間信息平臺建設(shè)

延安新區(qū)不僅將國土、規(guī)劃、環(huán)保等多規(guī)部門的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)資源庫和規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫納入空間信息平臺，并留有數(shù)據(jù)接口，未來將地面沉降、突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害等數(shù)據(jù)接入信息平臺，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)環(huán)境承載力數(shù)據(jù)深度服務(wù)于城市規(guī)劃，為新區(qū)發(fā)展提供地質(zhì)安全保障的空間規(guī)劃“一張圖”。

三、總結(jié)與討論

本文從協(xié)調(diào)人、地、房與資源環(huán)境的關(guān)系，探討了城市與資源環(huán)境的關(guān)系，并提出一定的解決思路。

協(xié)調(diào)人與資源環(huán)境的關(guān)系：延安新區(qū)根據(jù)自身資源環(huán)境短板，選取水和土兩個評價要素測算人口容量。各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境情況，可將評價要素擴(kuò)大至水環(huán)境、生態(tài)容量等，更加合理確定人口規(guī)模。

協(xié)調(diào)地與資源環(huán)境的關(guān)系：根據(jù)國土開發(fā)適宜性評價結(jié)果，合理確定建設(shè)用地規(guī)模，指導(dǎo)用地布局，并劃定控制線，嚴(yán)格管控泄洪通道、生命通道等關(guān)系城市安全的地區(qū)。

協(xié)調(diào)房與資源環(huán)境的關(guān)系：通過控制建筑的高度、體量，協(xié)調(diào)城市建設(shè)與地質(zhì)環(huán)境承載力的關(guān)系，未來可以將綠色建筑指標(biāo)與“多規(guī)合一”空間信息平臺結(jié)合，進(jìn)一步降低建筑資源消耗，實(shí)現(xiàn)建筑與資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。