農(nóng)村人口老齡化背景下的土地流轉(zhuǎn)機制研究

羅仁澤

中國城市規(guī)劃設計研究院 深圳分院 廣東 深圳 518000

1 前言

農(nóng)村人口老齡化已經(jīng)成為我國農(nóng)村發(fā)展的重要特征，大量農(nóng)村青壯勞動力隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展而進城務工，直接導致農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動力短缺，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力下降，造成大量的土地撂荒或者粗放經(jīng)營，影響到農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

面對人口日益老齡化的農(nóng)村，如何充分利用低效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，提高農(nóng)民生活保障能力，成為了解決我國“三農(nóng)”問題的一個關鍵所在。土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地集約發(fā)展的重要路徑，能夠有效將老齡化背景下被粗放經(jīng)營甚至撂荒的土地集中起來，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，進行相對專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。然而，在農(nóng)村人口老齡化的背景之下，我國目前土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模較小，土地流轉(zhuǎn)的問題較多，農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)而獲得的收益相對較少。因此，本文基于對我國農(nóng)村人口老齡化的特征分析，探討老齡化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響，并提出優(yōu)化農(nóng)村人口老齡化背景下的土地流轉(zhuǎn)機制建議，以提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性，增強農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展效益。

2 有關農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究進展

由于西方國家的農(nóng)村發(fā)展是基于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場機制之上，農(nóng)村土地資源是以私有制為基礎，能夠在市場上自由流通，與我國的農(nóng)村土地制度存在著根本性的差異。因此，西方國家關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究大多是指土地所有權的流轉(zhuǎn)研究，認為農(nóng)村土地只是市場上眾多具有交換價值的資源之一，和其他資源一樣，使用權是附屬于所有權之上，并沒有刻意將兩者區(qū)別化?；诖?，西方學者對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的分析主要是從經(jīng)濟學的角度進行，認為土地流轉(zhuǎn)過程中所產(chǎn)生的交易費用是影響農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)的核心因素，政府在促進土地流轉(zhuǎn)的過程中應制定相應配套政策，從而降低流轉(zhuǎn)中所產(chǎn)生的協(xié)商、行政等各種交易費用。

與國外相比，我國在農(nóng)村實行的是集體所有的土地所有制，土地流轉(zhuǎn)只允許對土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，不得對土地所有權進行轉(zhuǎn)換，這使得我國關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究具有強烈的中國色彩，研究成果也較為豐富。按研究的側(cè)重點不同主要可以分為：①關于農(nóng)村土地制度變遷的研究，重點在于對我國農(nóng)村土地制度演變分析以及農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新上，力求通過土地制度的改革推動農(nóng)村生產(chǎn)效率的優(yōu)化；②關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)本質(zhì)的研究，認為土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)就是促進土地要素的市場化經(jīng)營，可以提高土地資源的配置效率，有效轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力，為農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；l(fā)展提供支撐；③關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動力的研究，從經(jīng)濟學、社會學、政治學等多學科的角度對土地流轉(zhuǎn)的原因進行了總結(jié)，認為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整、農(nóng)業(yè)家庭結(jié)構的變化、農(nóng)村土地制度的缺陷共同組成了推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合力；④關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律的研究，目的在于挖掘現(xiàn)行土地法律制度存在缺陷，完善有關農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依。

3 我國農(nóng)村人口老齡化特征分析

我國農(nóng)村人口老齡化主要表現(xiàn)為以下幾個特征：

一是農(nóng)村人口老齡化程度不斷提高且速度不斷加快。自90年代以來，我國農(nóng)村人口老齡化水平始終保持上升趨勢，60歲及以上老齡人口比例由1990年的7%上升到2018年的18%，年均增長0.4個百分點；此外，農(nóng)村人口老齡化速度不斷加快，老齡人口比例在1990-2000年之間年均增長0.36個百分點，而2000-2018年之間則年均增長0.43個百分點。

二是農(nóng)村人口老齡化呈現(xiàn)出區(qū)域不均衡的特征。由于不同地區(qū)之間的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，其農(nóng)村人口老齡化程度也不一樣。我國現(xiàn)階段的農(nóng)村人口老齡化水平總體上呈現(xiàn)出自西向東遞減的態(tài)勢：東部沿海地區(qū)的大部分農(nóng)村已經(jīng)步入老齡化，且老齡化的速度要比中西部地區(qū)快；而相對落后且偏遠的西部地區(qū)進入老齡化較晚，農(nóng)村人口老齡程度最低；中部地區(qū)的農(nóng)村人口老齡化則介于東部與西部之間，基本位于全國平均水平。

三是農(nóng)村人口老齡化與經(jīng)濟發(fā)展不同步。我國農(nóng)村人口老齡化呈現(xiàn)出明顯的“未富先老”特征，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展長期落后與人口老齡化速度。與城市居民收入相比，我國農(nóng)村地區(qū)人均可支配收入水平不足城鎮(zhèn)居民的三分之一，廣大農(nóng)村地區(qū)相對落后的經(jīng)濟發(fā)展水平難以承受快速人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)。未富先老的局面使得農(nóng)村人口老齡化面臨更嚴重的社會保障問題。

四是農(nóng)村人口老齡化與少子化現(xiàn)象并存。受長期實施的計劃生育政策影響，我國農(nóng)村人口出生率持續(xù)下降，家庭人口規(guī)模不斷縮小，呈現(xiàn)出明顯的“少子化”特征，并與老齡化現(xiàn)象相伴隨。因此，農(nóng)村地區(qū)的老齡化是屬于“少子老齡化”，即伴隨著農(nóng)村老齡人口比重不斷上升，農(nóng)村人口的出生率卻在不斷下降，兩者共同加速了我國農(nóng)村地區(qū)的少子老齡化進程。

4 人口老齡化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響

農(nóng)村人口老齡化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）土地流轉(zhuǎn)動力不足

對于老年農(nóng)民而言，農(nóng)村土地除了具有生產(chǎn)功能以外，還具有社會保障這一重要功能。由于我國目前的農(nóng)村社會保障體系仍不夠完善，老年農(nóng)民害怕土地流轉(zhuǎn)后生活得不到保障，他們的基本生活需求很大程度上依賴于土地，或者以土地種植收入作為抵御社會風險的重要手段，這就使得老年農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。除此以外，老年農(nóng)民往往受教育水平較低，對新事物的接受能力較弱，“安土重遷”的傳統(tǒng)觀念較強，對土地的依戀性較強，這也影響著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（2）土地流轉(zhuǎn)行為失范

目前，我國大部分農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)行為仍不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)一般都是通過農(nóng)戶口頭協(xié)議完成，尤其是文化水平較低的老年農(nóng)民，土地流轉(zhuǎn)往往缺少正式的書面合同約束，部分農(nóng)戶雖然簽訂了合同，但也存在合同內(nèi)容不規(guī)范等現(xiàn)象，從而引發(fā)后續(xù)的各種土地糾紛，導致土地流轉(zhuǎn)市場的混亂無序，不利于土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展。

（3）土地流轉(zhuǎn)范圍狹窄

由于老年農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)市場的了解較少，且缺少專業(yè)化的中介服務，導致我國現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)范圍仍較狹窄，一般都是發(fā)生在本村親朋好友之間，屬于農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的市場化水平不高，并且流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模較小，難以形成規(guī)?；?jīng)營，對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的效益提升不強。同時，由于土地流轉(zhuǎn)的對象局限于同村農(nóng)戶，使得土地流轉(zhuǎn)的活力不足，市場交易量不高。

（4）土地流轉(zhuǎn)期限比較短

我國農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)期限較短，一般都在五年以下，而老齡化嚴重的農(nóng)村地區(qū)，由于“安土重遷”等理念的影響，其土地流轉(zhuǎn)的期限多在一到三年。然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的時間較長，土地產(chǎn)出相對緩慢，過短的土地流轉(zhuǎn)期限難以激發(fā)土地集約方對土地的積極投入，繼而影響土地產(chǎn)出效益，無助于土地的高效化經(jīng)營。

5 優(yōu)化農(nóng)村人口老齡化背景下的土地流轉(zhuǎn)機制

（1）土地流轉(zhuǎn)后保障老齡農(nóng)民經(jīng)濟收入來源

老年農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性較低的核心原因在于害怕失地后經(jīng)濟收入來源沒有保障，對基本生活造成影響。要提高老年農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，關鍵在于保障其經(jīng)濟收入來源，可以從以下三種方式進行考慮：一是將土地流轉(zhuǎn)后的部分經(jīng)濟收入轉(zhuǎn)移給老齡農(nóng)民。土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營往往會產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益，這部分增值效益除了得益于企業(yè)的技術、資金投入外，還得益于農(nóng)地的集中，因而愿意進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民應當有權享受這部分增值收益，可以以土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量作為衡量收入分配的標準，按比例基于老齡農(nóng)民相當?shù)慕?jīng)濟收入；二是鼓勵經(jīng)營業(yè)主雇傭愿意并有能力進行生產(chǎn)的老年農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保失地后的老年農(nóng)民不會失業(yè)，保障可持續(xù)的收入來源；三是引導部分老年農(nóng)民參與后續(xù)配套加工產(chǎn)業(yè)，發(fā)展簡單的農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)家旅游服務等，積極拓寬老齡農(nóng)民收入渠道。

（2）建立完善的農(nóng)村社會保障體系，降低老齡農(nóng)民后顧之憂

雖然我國農(nóng)村目前設有最低生活保障、新型農(nóng)合醫(yī)療、社會養(yǎng)老保險等基本保障制度，但隨著通貨膨脹與生活成本的提高，這些基本保障制度往往難以達到保障農(nóng)村農(nóng)民基本生活需求的效果。土地作為一種生產(chǎn)資源，除了具有生活保障功能外，還具有養(yǎng)老保障、失業(yè)保障等功能。在農(nóng)村社會保障體系不完善的情況下，大多數(shù)農(nóng)民依然傾向于把土地作為主要的保障工具，尤其是勞動能力弱化的老年農(nóng)民，沒有土地容易使他們面臨生活的困窘。由此可以看出，如果想從根本上解除老年農(nóng)民對土地的依戀性，就需要健全的農(nóng)村社會保障體系，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的長足發(fā)展。

建立完善的農(nóng)村社會保障體系應當堅持國家、集體與農(nóng)民三者相聯(lián)合的原則，多方位籌集保障資金，盡量減輕農(nóng)民負擔，關鍵在于為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后的生活問題做好保障工作，提高社會救濟、農(nóng)民養(yǎng)老、農(nóng)村醫(yī)保等保障標準，做好土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的就業(yè)服務。根據(jù)實際情況，逐漸提高農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險的繳存額度和保障水平，引導農(nóng)民提高自我保障能力，拿出部分土地流轉(zhuǎn)資金，建立個人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險。

（3）建立土地流轉(zhuǎn)中介服務體系，促進土地流轉(zhuǎn)規(guī)范進行

規(guī)范化且有效率的土地流轉(zhuǎn)市場離不開完善的中介服務體系，而我國現(xiàn)階段的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)無序狀態(tài)，缺少中介服務的有效指引，導致土地流轉(zhuǎn)信息不暢、市場化水平不高等問題，加大了土地流轉(zhuǎn)的無形成本。

因此，政府應扶持發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務體系，鼓勵有條件的地方建立農(nóng)村流轉(zhuǎn)服務組織，同時要支持市場化的中介服務機構，出臺相應指導意見，規(guī)范中介服務機構為土地流轉(zhuǎn)提供相關流轉(zhuǎn)信息、法律政策、價格評估、糾紛調(diào)處等專業(yè)服務。

（4）完善的土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系

加強政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的政策支持作用，制定專門的標準規(guī)范，指導土地流轉(zhuǎn)的具體步驟和手續(xù)，加強土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范性，培育發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場。此外，政府可扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過財政政策方面給予低息貸款和稅收優(yōu)惠等支持，從而促進農(nóng)業(yè)土地的積極性，激勵農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)。