生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟辨析
——以訴訟標(biāo)的為切入的分析*

牛穎秀

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871）

一、問題的提出

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，自2018年1月1日起，在全國范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，即因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化，省級、市地級政府及其指定的部門或機構(gòu)均有權(quán)提起訴訟。然而，這一制度的實施目前面臨著體系性難題，主要表現(xiàn)為其制度設(shè)計與環(huán)境民事公益訴訟制度高度重合、兩者銜接不暢。從適用范圍來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是指各地方政府或其指定部門“對發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件、在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件以及其他發(fā)生嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的事件”提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，而環(huán)境民事公益訴訟是指法律規(guī)定的環(huán)保組織和檢察機關(guān)依法對“已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”?？梢姡瑢τ谏形丛斐蓪嶋H侵害的破壞生態(tài)環(huán)境行為，只能通過環(huán)境民事公益訴訟要求消除危險，但是對于已經(jīng)造成生態(tài)環(huán)境損害后果的行為，因為沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)界定何種情形屬于“發(fā)生嚴(yán)重后果”，根據(jù)現(xiàn)行認(rèn)定環(huán)境違法行為的一般標(biāo)準(zhǔn)，兩種制度都可以適用。而且，兩者的起訴對象都是造成生態(tài)環(huán)境損害的個人或單位，訴訟請求都是要求賠償恢復(fù)生態(tài)環(huán)境所需的相關(guān)費用（都不包括人身傷害、財產(chǎn)損失等私益損失）①《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》第4條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18-24條規(guī)定：“環(huán)境民事公益訴訟原告可以請求被告賠償損失，包括原告為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取合理預(yù)防、處置措施而發(fā)生的費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用（制定、實施修復(fù)方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用）、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間的服務(wù)功能損失、原告方的檢驗、鑒定費用、合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用?！薄Ｗ钪饕膮^(qū)別在于前者將索賠權(quán)利賦予省、市地級人民政府，而后者將起訴資格賦予檢察機關(guān)和符合條件的環(huán)保組織。本文的討論主題即是在該類重疊的適用范圍內(nèi)如何處理兩種訴訟的關(guān)系。

首先，在環(huán)境民事公益訴訟歷經(jīng)數(shù)年實踐試點、立法修訂、趨近成熟之際，重新設(shè)立與之高度重合的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，其必要性與正當(dāng)性值得深思。根據(jù)環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人的解讀，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是政府代表國家行使自然資源所有權(quán)的表現(xiàn)①環(huán)保部負(fù)責(zé)人稱：“在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的首先就是實現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的需要。在我國，國家所有的財產(chǎn)即國有財產(chǎn)，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定。這一改革是彌補制度缺失的需要。”見程多威、王燦發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》,2016年第5期,第83頁。。但是在以往的生態(tài)環(huán)境損害案件中，政府大多只會要求賠償自然資源的經(jīng)濟利益損失，而附著于自然資源上的生態(tài)利益損失被認(rèn)為是環(huán)境民事公益訴訟的救濟對象。例如，“塔斯曼?！编]輪污染渤海一案中，法院只判決被告賠償原告天津市漁政漁港監(jiān)督管理處海洋漁業(yè)資源損失1 465.42萬元、調(diào)查評估費用48萬元，未提及海洋生態(tài)修復(fù)費用②天津海事法院：（2003）津海法事初字第184號民事判決書，訪問日期2018年6月18日，網(wǎng)址：http：//www.pkulaw.cn/Case/。。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立改變了這一格局——國家將依據(jù)自然資源所有權(quán)提起民事訴訟，要求被告賠償其生態(tài)利益損失，這與環(huán)境民事公益訴訟的制度目的發(fā)生重疊。因此，考察兩種制度的關(guān)系應(yīng)從論證其各自的理論基礎(chǔ)開始，即國家的自然資源所有權(quán)與公眾的生態(tài)環(huán)境利益在實體法上是否分別成立。

其次，如果兩種訴訟都具備正當(dāng)性，為避免被告被重復(fù)索賠，程序法上應(yīng)如何安排兩者的銜接關(guān)系。最高人民法院尚未出臺相關(guān)司法解釋，但山東省、北京市公布的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度具體實施方案中提及，“行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，不影響社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟”“檢察機關(guān)擬提起環(huán)境民事公益訴訟的，應(yīng)先公告，等待有關(guān)組織和生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人提起訴訟”。顯然，這一規(guī)則是將行政機關(guān)視為與環(huán)保組織同一順位的環(huán)境民事公益訴訟原告，而檢察機關(guān)居于后一順位，這符合《民事訴訟法》第55條的規(guī)定③《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”。而且，司法實踐中對于行政機關(guān)和環(huán)保組織分別就生態(tài)環(huán)境損害起訴的案件，也是采取最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中的做法，即后提起的訴訟被并入先立案的訴訟中，兩者作為共同原告合并審理。在已經(jīng)審結(jié)的3例生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，除1例是通過磋商和司法確認(rèn)程序終結(jié)的外④貴州省清鎮(zhèn)市人民法院：(2017)黔法0181民特6號裁定書，訪問日期2018年6月18日，網(wǎng)址：http：//www.pkulaw.cn/Case/。，其余2例都是與環(huán)境民事公益訴訟合并審理完成的，合并后的案由為“環(huán)境污染責(zé)任糾紛”⑤江蘇省南京市中級人民法院：(2016)蘇01民初1203號民事判決書；重慶市第一中級人民法院：（2017）渝01民初773號民事判決書。訪問日期2018年6月18日，網(wǎng)址：http：//www.pkulaw.cn/Case/。。

但合并審理模式反映出以下問題：一是行政機關(guān)功能發(fā)揮不足。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點兩年多以來，實際運用案例較少。而且，行政機關(guān)在環(huán)境訴訟中沒有展現(xiàn)出其專業(yè)、人員優(yōu)勢，訴訟準(zhǔn)備不夠充分。例如，江蘇省人民政府在其提起的第一例生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中沒有提出自己的證據(jù)，只在庭審階段對環(huán)保組織和被告方的證據(jù)進行了質(zhì)證。二是重復(fù)索賠、損害被告合法權(quán)益。以重慶市人民政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為例，兩原告的訴訟請求中除要求被告承擔(dān)修復(fù)環(huán)境的必要費用外，均要求被告賠償己方律師費、調(diào)查費、鑒定評估費，這些重復(fù)的費用實際上是因兩原告分別起訴導(dǎo)致的，要求被告因同一侵害行為承擔(dān)雙份訴訟相關(guān)費用難謂公平。三是責(zé)任分工不明、浪費司法資源。在國家層面的法律法規(guī)缺位時，地方性文件更難協(xié)調(diào)法檢和各行政機關(guān)的工作，也難以確定歸口管理的部門和負(fù)責(zé)人。各機關(guān)和組織在面對生態(tài)環(huán)境損害時無所適從，要么互相等待延誤救濟時機，要么先后起訴浪費司法資源。因此，應(yīng)當(dāng)加強對兩項制度銜接的理論研究，為完善相關(guān)法律提供依據(jù)。

訴訟標(biāo)的理論能夠連接實體法和程序法，是“識別此訴與彼訴、訴的合并、分立、變更與追加的判斷標(biāo)準(zhǔn)”[1]，因此，本文從訴訟標(biāo)的的角度切入辨析兩類訴訟的關(guān)系，并依次回答上述問題。按照訴的分類，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟均屬要求被告履行實體義務(wù)的給付之訴。而根據(jù)最高人民法院和民事訴訟學(xué)界的共識，給付之訴的訴訟標(biāo)的是指“原告所享有的實體請求權(quán)”[2]。因而，兩類訴訟的訴訟標(biāo)的分別是國家的自然資源所有權(quán)和公眾的生態(tài)環(huán)境利益（抑或是爭議中的公民環(huán)境權(quán)）。本文將分別討論其理論基礎(chǔ)和具體內(nèi)涵，進而分析兩者之間是屬包含關(guān)系還是競合關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上對兩種訴訟作出順位安排。

二、兩種訴訟標(biāo)的的比較分析

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟標(biāo)的

1.國家自然資源所有權(quán)的生態(tài)內(nèi)涵

我國《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”在此基礎(chǔ)上，物權(quán)法、土地管理法、水法等部門法對自然資源的國家所有權(quán)進行了確認(rèn)①《物權(quán)法》第46-49條規(guī)定：“礦藏、水流、海域、城市的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、野生動植物資源等自然資源，屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外?！薄锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！薄端ā返?條規(guī)定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用。”。2012年6月14日通過的《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》在我國首次規(guī)定氣候資源（風(fēng)力風(fēng)能、太陽能、降水和大氣成分等）屬于國家所有。但是，根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)立初衷，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟標(biāo)的的國家自然資源所有權(quán)不應(yīng)局限地理解為憲法意義上的“全民所有權(quán)”，還應(yīng)包括對其他集體所有自然資源的生態(tài)損害索賠權(quán)。因為《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，“國務(wù)院授權(quán)省級、市地級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人”，對侵害本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境要素、生物要素和生態(tài)系統(tǒng)的行為人均可以提起訴訟，并未區(qū)分國家所有或集體所有自然資源。

這一方面是考慮到大氣、土地、水源等生態(tài)環(huán)境要素之間具有循環(huán)性和整體性，侵害其中之一就潛在地破壞了其他要素的生態(tài)功能，基于這種相互影響的關(guān)系，以環(huán)境保護、生態(tài)修復(fù)為目的（而非以分配經(jīng)濟利益為目的）的訴訟就沒有必要再區(qū)分國家和集體自然資源所有權(quán)。事實上，第一例生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟即貴州省清鎮(zhèn)市息烽縣小寨壩鎮(zhèn)高家壩村大鷹田工業(yè)廢渣污染案就發(fā)生在集體所有土地上，但廢渣污染土地的同時也破壞了地塊西側(cè)的息烽河水體，嚴(yán)重降低了當(dāng)?shù)氐乃促|(zhì)量，因而省政府指定省環(huán)保廳代表生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人與被告企業(yè)進行了生態(tài)修復(fù)磋商。

另一方面，根據(jù)學(xué)者對憲法意義上的國家自然資源所有權(quán)的解讀，這一權(quán)利更多地體現(xiàn)為一種管理責(zé)任和義務(wù)。因為“國家應(yīng)為全體公民的利益行使其自然資源所有權(quán)，包括民法上的所有權(quán)權(quán)能和公法性的對自然資源立法、管理、監(jiān)督、收益分配等權(quán)能”[3]48。更為重要的是，根據(jù)《憲法》第9條第2款：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！眰鹘y(tǒng)行政執(zhí)法手段存在罰款限額低、行為人環(huán)境修復(fù)責(zé)任履行不到位等問題，因而國家設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以改善目前“企業(yè)污染、政府買單”的現(xiàn)象。既然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是行政執(zhí)法的延伸，那么在行政機關(guān)管理職權(quán)范圍內(nèi)的自然資源受到侵害，權(quán)利人都可以提起索賠訴訟，以實現(xiàn)國家保護自然資源的職責(zé)。

綜上觀點，國家基于自然資源所有權(quán)可以授權(quán)行政機關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)損害生態(tài)環(huán)境要素的行為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

2.國家自然資源所有權(quán)的正當(dāng)性

有觀點認(rèn)為，自然資源“非人類創(chuàng)造，不應(yīng)成為所有權(quán)的客體”[4]，而且由于野生動物等資源不足以為人力所支配、氣候資源等不具有稀缺性和負(fù)外部性，不符合民法上“物”的特征。對這些本應(yīng)開放的公共資源設(shè)立所有權(quán)會降低資源利用效率、增加國家行政管理成本，也引發(fā)了國家與民爭利之質(zhì)疑，因此該所有權(quán)的理論正當(dāng)性有待論證。

在比較法上，“公共信托理論”是自然資源國家所有權(quán)堅實的理論支撐。美國薩克斯教授認(rèn)為，“空氣、陽光、水流等環(huán)境要素是全體人民的共有財產(chǎn),但為保護和合理利用這些資源，共有人將其信托給國家管理。當(dāng)國家未盡到管理義務(wù)時，公民可以追究其責(zé)任?！盵5]信托制度產(chǎn)生于英國，是一種“權(quán)、利分離的特殊財產(chǎn)管理構(gòu)造”[6]。受托人在普通法上享有信托財產(chǎn)所有權(quán)，受益人則在衡平法上享有信托財產(chǎn)所有權(quán)，但不能按照大陸法系絕對權(quán)的概念理解信托中的“雙重所有權(quán)”。因為受益人享有所有權(quán)的目的不是管理、處分財產(chǎn)，而是獲得最終的收益。受益人的財產(chǎn)權(quán)實質(zhì)上是一種衡平法上的救濟權(quán)，即在權(quán)益受到侵害時，可以向受托人尋求救濟，也可以直接以所有權(quán)人的身份向侵害財產(chǎn)的第三人要求賠償。在國家自然資源的配置中，政府作為普通法上的所有權(quán)人應(yīng)盡善良管理人義務(wù)，為受益人（全體公民及其后代）的利益最大化服務(wù)，并可以向損害自然資源的第三方要求損害賠償。當(dāng)政府怠于作為時，公民作為受益人可以起訴政府不作為或直接起訴第三方。因此，“公共信托理論也被稱為是人民主權(quán)說的新解釋”[7]。美國、印度的司法判決文書中都曾“引用公共信托理論論證國家的自然資源所有權(quán)”[3]56。

我國《信托法》實際上混淆了委托與信托法律關(guān)系①《信托法》第2條規(guī)定：“本法所稱信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為?！?，信托的成立條件應(yīng)是信托財產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。我國引入環(huán)境公共信托理論、建立自然資源國家所有權(quán)能夠促使政府監(jiān)督自然資源的使用，平衡環(huán)境要素的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，有利于保護環(huán)境公共利益。根據(jù)著名環(huán)境法學(xué)家丹尼爾·H·科爾的研究，為避免“自由獲取悲劇”[8]12，保護環(huán)境的最基本途徑是在環(huán)境要素上建立所有權(quán)——通過控制獲取與使用，防止濫用環(huán)境物品。而相對于私人或共有財產(chǎn)權(quán)而言，國家所有權(quán)能以最低的排除成本（廣泛的命令-管制措施）建立自然資源使用秩序，且國家所有權(quán)由政府統(tǒng)一行使，所有權(quán)人內(nèi)部的協(xié)調(diào)成本也相對較低，因此是最有效的環(huán)境保護方式之一。所以，我們說即使是在私人所有權(quán)觀念如此盛行的美國，“由聯(lián)邦、州、地方政府擁有的土地也占到了全國土地總面積的42%，聯(lián)邦政府目前為止還是最大的土地所有者”[8]15。法國、意大利、日本、韓國等都確立了國家對自然資源的所有權(quán)②這些國家的民法典中規(guī)定了國家自然資源所有權(quán)，并將其分類調(diào)整。例如，法國民法典將其分為“國家公產(chǎn)”和“國家私產(chǎn)”，意大利民法典將其分為“可處分的國有財產(chǎn)”和“不可處分的國有財產(chǎn)”，日本將其分為“行政財產(chǎn)”和“普通財產(chǎn)”，韓國將其分為“行政財產(chǎn)”“保存財產(chǎn)”和“雜種財產(chǎn)”。見莊敬華《氣候資源國家所有權(quán)非我國獨創(chuàng)》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》,2012年第6期,第36頁。。而且隨著人類開發(fā)自然資源的科技水平提高，部分民法學(xué)者的觀點也有所松動，認(rèn)為“自然資源可以成為民法上的人類支配物”[9]。

因此，國家自然資源所有權(quán)具備理論正當(dāng)性和適用可行性。而且，自然資源是最基本的生產(chǎn)資料，國有化符合我國的公有制經(jīng)濟制度。

（二）環(huán)境民事公益訴訟的訴訟標(biāo)的

1.環(huán)境權(quán)與環(huán)境公共利益之辯

關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的訴訟標(biāo)的，環(huán)境法學(xué)者與民事訴訟法學(xué)者有不同的觀點。部分環(huán)境法學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境權(quán)是環(huán)境訴訟的基石?！盵10]環(huán)境權(quán)的主體經(jīng)歷了不斷限縮的過程，即由最初的“國家、公民和法人”限縮至“當(dāng)代和后代自然人”，再到目前認(rèn)為的“當(dāng)代自然人”。而環(huán)境權(quán)的內(nèi)容也從“實體性權(quán)利（包括經(jīng)濟性權(quán)利和生態(tài)性權(quán)利）和程序性權(quán)利（知情權(quán)、參與權(quán)、請求權(quán)）”限縮至“生態(tài)性環(huán)境權(quán)利（除物質(zhì)利益外的精神利益）”。但是，環(huán)境法學(xué)內(nèi)部對“環(huán)境權(quán)是否成立”還有一定的爭議。部分學(xué)者認(rèn)為，公民環(huán)境權(quán)是偽概念，因為環(huán)境是屬于全人類的（集合概念），不能分屬每個公民，“所謂國家、個人的環(huán)境權(quán)都只是管理權(quán)和民法上的環(huán)境利用權(quán)而已”[11]。而且，由于環(huán)境權(quán)在我國尚無正式的法律淵源，不具備可訴性。因此，本文采取民事訴訟法學(xué)者的觀點，認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟的訴訟標(biāo)的應(yīng)為公眾的生態(tài)環(huán)境利益。

學(xué)者在論證公眾的生態(tài)環(huán)境利益時幾乎不會對其正當(dāng)性持有異議，似乎默認(rèn)了生態(tài)環(huán)境利益是“天賦人權(quán)”的一種。生態(tài)環(huán)境利益的法律淵源來自于聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利,并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。”[12]96人類的生態(tài)環(huán)境利益被認(rèn)為是“與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)同等重要的權(quán)利”[12]101。而且，公眾享有的生態(tài)環(huán)境利益僅指生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價值，即審美、娛樂、文化等精神利益，因為生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值受自然資源所有權(quán)和用益物權(quán)制度規(guī)制，不具有開放性和共享性。

公眾享有生態(tài)環(huán)境利益并據(jù)此提起環(huán)境民事公益訴訟可以有效防止片面追求經(jīng)濟利益、過度開發(fā)自然資源、犧牲生態(tài)環(huán)境的問題，并且符合環(huán)境公共信托理論中公民作為環(huán)境資源的受益人可以直接向損害生態(tài)環(huán)境的當(dāng)事人索賠的規(guī)則。

2.環(huán)境公共利益與國家自然資源權(quán)利的區(qū)分

在更宏觀的層面上，學(xué)界對國家利益與社會公共利益的關(guān)系爭論已久。一種觀點認(rèn)為國家利益與社會公共利益是并立的關(guān)系，國家作為代表全體公民的共同體“有其獨立于社會公眾的利益”[13]，例如維護統(tǒng)治秩序、維護國家機關(guān)及其工作人員的利益等，而社會公共利益的主體是不特定多數(shù)人，沒有常設(shè)代表機構(gòu)或人員，因而容易受到侵害。另一種觀點認(rèn)為，“國家利益屬于社會公共利益”[14]。國家權(quán)力來源于全體公民權(quán)利的讓渡，因而國家成立的目的就是實現(xiàn)社會公共利益，國家利益可以視為最廣泛的社會公共利益。本文認(rèn)為，就生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值而言，國家利益與社會公共利益是并立關(guān)系，但就生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價值而言，國家利益與社會公共利益是一致的。因為生態(tài)價值是由全體自然人享有的不可分的利益，國家沒有單獨的利益空間，只是基于憲法義務(wù)加以維護。事實上，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟設(shè)立之前，檢察機關(guān)就充當(dāng)了提起環(huán)境民事公益訴訟的主要力量，彌補了我國社會組織發(fā)展緩慢、資源不足的缺憾①2018年最高人民法院工作報告顯示，2013-2017年檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件達1383件，同期社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件252件，后者僅為前者的18.2%。見陳杭平《公益訴訟“國家化”的反思》，《中國社會科學(xué)報》，2018年8月29日，第005版。。但是應(yīng)當(dāng)強調(diào)，環(huán)境公共利益不能被國家的自然資源所有權(quán)吸收，國家也不應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟的唯一主體。因為對于所有權(quán)人而言，良好的生態(tài)環(huán)境只是經(jīng)濟利益的副產(chǎn)品，各種所有權(quán)體制下都會面臨所有權(quán)人片面追求經(jīng)濟利益、忽視生態(tài)利益的問題。況且，失去監(jiān)督的行政權(quán)力尋租會加劇生態(tài)環(huán)境的惡化。因而，即便認(rèn)為自然資源歸國家所有有一定的公益性，也應(yīng)承認(rèn)公眾是生態(tài)環(huán)境首要的和最終的受益人。

綜上述，環(huán)境公共利益與國家對自然資源生態(tài)價值的所有權(quán)指向一致，國家和公眾都能夠依其權(quán)利基礎(chǔ)要求生態(tài)環(huán)境損害賠償。

（三）兩種訴訟標(biāo)的之間的關(guān)系

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的訴訟標(biāo)的雖然相異，但在民事訴訟上卻構(gòu)成了雙重主體“請求權(quán)競合”的特殊情形。請求權(quán)競合是指一個自然事實滿足多個法律關(guān)系的構(gòu)成要件，從而產(chǎn)生了多個指向同一目的的請求權(quán)。雖然自然資源所有權(quán)和生態(tài)環(huán)境利益的主體分別是國家和社會公眾，但根據(jù)公共信托理論，受托人（國家）以自己的名義獨立行使權(quán)利，最終的收益卻歸于受益人（社會公眾）。因此，從訴訟請求和法律效果來看，兩種訴訟標(biāo)的的本質(zhì)是同一的，在實體法上與“同一權(quán)利人的請求權(quán)競合”有異曲同工之處。

然而，由于雙重主體的存在，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的程序法協(xié)調(diào)會比“同一權(quán)利人的請求權(quán)競合”更難處理。為避免重復(fù)訴訟，發(fā)生請求權(quán)競合時有兩種解決方案：一是擇一行使模式。運用二分肢說或一分肢說的識別標(biāo)準(zhǔn)，將給付之訴的訴訟標(biāo)的由實體請求權(quán)調(diào)整為請求權(quán)基礎(chǔ)或訴的聲明，即只能以一個實體請求權(quán)提起訴訟，同時其他請求權(quán)失去效力；二是合并審理模式。采取訴的預(yù)備合并、選擇合并的方式，允許原告在訴訟中主張多個請求權(quán)，但法官僅就其中一個進行裁判。但是，本文第一部分已經(jīng)指出，允許國家和社會公眾分別起訴、采取合并審理模式仍然會產(chǎn)生重復(fù)索賠訴訟相關(guān)費用、損害被告合法權(quán)益、浪費司法資源等問題，所以應(yīng)當(dāng)選擇第一種方案。

既然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟都有正當(dāng)?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)、不能相互取代，那么，“擇一行使”模式可以演化為確定兩訴訟的優(yōu)先順位，當(dāng)前一順位的主體不積極行使權(quán)利時后一順位的主體才能起訴，行政機關(guān)、環(huán)保組織和檢察機關(guān)的起訴資格和訴訟程序分別受其對應(yīng)的法律規(guī)則約束，如此實現(xiàn)兩種訴訟的銜接。

三、雙重主體請求權(quán)競合下的訴訟安排

本文考察兩種訴訟的歷史演進路徑和實踐現(xiàn)狀后認(rèn)為，為契合兩種訴訟及其主體的功能定位，我國應(yīng)設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟的訴前通知程序，在行政機關(guān)不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，環(huán)保組織和檢察機關(guān)可以提起環(huán)境民事公益訴訟。

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先順位

首先，根據(jù)憲法規(guī)定和我國權(quán)力體系配置，行政機關(guān)應(yīng)成為環(huán)境保護的第一責(zé)任人。行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，要求行為人修復(fù)生態(tài)環(huán)境、承擔(dān)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失，是代表國家行使自然資源所有權(quán)的表現(xiàn)，這符合傳統(tǒng)民事訴訟原告與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系的原理。但是，環(huán)境民事公益訴訟的原告（環(huán)保組織、檢察機關(guān)）與訴訟客體無直接利害關(guān)系，為避免社會公共利益保護主體缺位，法律規(guī)定原告以訴訟擔(dān)當(dāng)人的身份提起訴訟，其訴訟過程和結(jié)果都要接受社會公眾的監(jiān)督。如果實體法上明確規(guī)定行政機關(guān)可以權(quán)利人身份直接向損害生態(tài)環(huán)境的第三人索賠，就沒有必要通過訴訟擔(dān)當(dāng)理論尋找公益訴訟適格主體了。這有利于簡化原告資格司法審查程序，也減輕了社會各界對環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督成本。

其次，行政機關(guān)在環(huán)境訴訟上具備獨特的優(yōu)勢。行政機關(guān)嚴(yán)密的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)能夠及時發(fā)現(xiàn)違法行為，并有精通環(huán)保法律、技術(shù)的人員和充足的經(jīng)費支持訴訟，其掌握的環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)也有利于在執(zhí)行階段監(jiān)督被告的修復(fù)行為。更重要的是，由于行政機關(guān)享有的行政處罰、行政強制等職權(quán)對違法行為人有一定的威懾作用，行為人在訴前的行政執(zhí)法階段一般會積極整改，或在生態(tài)環(huán)境損害訴訟的磋商階段與行政機關(guān)達成和解，極大地提高了生態(tài)環(huán)境修復(fù)效率。

因此，環(huán)保組織和檢察機關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟前，應(yīng)先通知主管行政機關(guān)，只有在行政機關(guān)既不開啟磋商程序又不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，民事公益訴訟才能繼續(xù)進行。如果行政機關(guān)已提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，環(huán)保組織或檢察機關(guān)再提起環(huán)境民事公益訴訟的，應(yīng)不予受理或駁回起訴。

（二）環(huán)境民事公益訴訟的謙抑性

1.環(huán)境民事公益訴訟的功能定位

比較法經(jīng)驗表明，環(huán)境民事公益訴訟自產(chǎn)生以來就處于補充執(zhí)法的地位。例如，以“私人執(zhí)法”理論為基礎(chǔ)的美國公民訴訟——對于損害環(huán)境的不法行為，受到侵害的公民可以起訴行為人或者不作為的環(huán)保行政機關(guān)，但在起訴前60日或90日內(nèi)應(yīng)通知行為人和環(huán)保機關(guān)。如果被告糾正了違法行為或者環(huán)保機關(guān)已經(jīng)開始采取執(zhí)法措施，公民訴訟將不能繼續(xù)進行，因為“公民訴訟的定位是補充而非替代行政執(zhí)法”[15]。再如，德國的環(huán)境公益訴訟只能指向環(huán)保行政機關(guān)，不能直接針對違法行為人，而且團體在提起環(huán)境行政公益訴訟前應(yīng)積極參與此前的行政執(zhí)法程序，只有行政機關(guān)在收到督促執(zhí)法申請后三個月內(nèi)仍不履行執(zhí)法義務(wù)時環(huán)保團體才能起訴。因為“在德國環(huán)境法被歸為公法范疇”[16]，環(huán)境保護應(yīng)盡量通過行政程序解決，公益訴訟是最后手段。

而且，從行政法治發(fā)展的一般經(jīng)驗來看，行政權(quán)不斷擴張以實現(xiàn)對公共利益的充分保護，而司法權(quán)則關(guān)注對行政權(quán)的有效控制，“大體上遵循相互尊重專長和行政權(quán)優(yōu)先的原則”[17]。如果行政執(zhí)法的效率優(yōu)勢無法展現(xiàn)、過分倚重訴訟程序?qū)崿F(xiàn)環(huán)境法治，不僅會浪費司法資源，還會導(dǎo)致社會矛盾累積加重。目前，我國的環(huán)境民事公益訴訟套用民法責(zé)任體系，通過要求侵害環(huán)境的損害賠償彌補行政執(zhí)法責(zé)任力度的不足，這偏離了公益訴訟監(jiān)督與預(yù)防的功能定位——環(huán)境民事公益訴訟的開放性和兜底性可以倒逼行政執(zhí)法和公民守法。況且，根據(jù)新的改革方案，行政機關(guān)可以作為權(quán)利代表人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，這使得行政機關(guān)保護環(huán)境的手段更加周嚴(yán)，環(huán)境民事公益訴訟更應(yīng)恪守謙抑性，以監(jiān)督監(jiān)管者的形式參與環(huán)境保護事業(yè)。

2.環(huán)保組織與檢察機關(guān)的主體局限性

首先，我國的環(huán)保組織存在資源不足、管理不規(guī)范、發(fā)展不平衡等問題，普遍缺乏提起公益訴訟的動力和資金保障。根據(jù)學(xué)者的調(diào)研結(jié)果，“只有4%的環(huán)保組織表示完全能夠承擔(dān)公益訴訟的成本，其他組織則表示勉強可以接受或無力負(fù)擔(dān)”[18]。目前的公益訴訟原告集中于中華環(huán)保聯(lián)合會、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會、自然之友等幾家全國性的環(huán)保組織。而且，《環(huán)境保護法》規(guī)定的環(huán)保組織成為公益訴訟適格原告的條件在司法適用中產(chǎn)生了較大爭議①《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益?！?。如環(huán)境研究機構(gòu)是否屬于“從事環(huán)境保護公益活動的組織”“從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上”是否要求社會組織注冊滿五年、海洋環(huán)境保護案件是否只能由海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門提起（社會組織不得提起）等①各地法院對環(huán)保組織能否提起海洋保護訴訟的處理態(tài)度不同。例如，大連海事法院(2015)大海立初字第5號民事裁定書以“《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，海洋環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟案件由海洋管理部門提起”為由駁回了社會組織的起訴，但同年青島海事法院受理了中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會就康菲溢油事件提起的公益訴訟。，這些法律解釋的困擾也是社會組織起訴較少的原因之一。

其次，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)尚存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為公益訴訟是檢察機關(guān)行使守法監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，與一般意義上的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)相輔相成，便于檢察機關(guān)實現(xiàn)“社會治理職能”[19]。但反對者認(rèn)為，檢察機關(guān)不宜作為環(huán)境公共利益的代表機關(guān)。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督身份違反了民事訴訟主體平等原則，而且“檢察機關(guān)不具備環(huán)境訴訟的專業(yè)優(yōu)勢，環(huán)境保護應(yīng)交由行政機關(guān)負(fù)責(zé)”[20]。因此，現(xiàn)行民事公益訴訟制度規(guī)定檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟前應(yīng)進行公告，沒有其他主體起訴的，檢察機關(guān)才能擔(dān)任原告。未來的改革方向是檢察機關(guān)應(yīng)保持法律監(jiān)督的中立地位，在行政機關(guān)怠于執(zhí)法時督促執(zhí)法或提起行政公益訴訟。

（三）兩類訴訟主體的協(xié)作機制

雖然根據(jù)各自的權(quán)利基礎(chǔ)和資源狀況，行政機關(guān)、環(huán)保組織和檢察機關(guān)應(yīng)依據(jù)一定的順位提起環(huán)境訴訟，但在一方提起訴訟時，其他主體可以給予協(xié)助，實現(xiàn)信息共享、優(yōu)勢互補。

1.支持起訴程序

民事訴訟法的支持起訴原則是指對于損害國家、集體、個人民事權(quán)益的行為，機關(guān)、社會團體和企業(yè)事業(yè)單位可以支持受害人提起民事訴訟。支持起訴是一種新型的社會管理參與方式，可以發(fā)揚社會主義國家各民事主體的公益互助精神。通過鼓勵當(dāng)事人以訴訟方式積極維權(quán)、為原告提供一定的物質(zhì)支持或配合法院的相關(guān)調(diào)查工作等方式，支持起訴人可以打消受害人的訴訟顧慮，使侵權(quán)行為人承擔(dān)應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，從而維護社會法律秩序。具體到環(huán)境保護訴訟而言，行政機關(guān)、環(huán)保組織和檢察機關(guān)可以相互支持起訴，通報自己掌握的訴訟線索，并督促前一順位的主體及時起訴。例如，河北省、湖南省生態(tài)損害賠償制度改革試點實施方案中明確規(guī)定，“探索檢察機關(guān)支持法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)或組織就生態(tài)環(huán)境損害提起訴訟，督促生態(tài)環(huán)境保護行政管理部門糾正違法行為或者依法履職”。當(dāng)然，行政機關(guān)和檢察機關(guān)也可以為環(huán)保組織提供專業(yè)人員和資金支持。

2.協(xié)助取證程序

環(huán)境訴訟雖然實行舉證責(zé)任倒置原則，但原告在證明環(huán)境侵權(quán)行為和損害后果時仍面臨距離證據(jù)較遠(yuǎn)、證據(jù)難以固定、取證專業(yè)化要求高、鑒定評估過程過于復(fù)雜等困難，尤其是對于不具備環(huán)境監(jiān)測條件的環(huán)保組織和檢察機關(guān)而言。如果行政機關(guān)無法自行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，可以將自己在執(zhí)法中獲得的企業(yè)排污信息等證據(jù)資料交付其他主體，用于環(huán)境民事公益訴訟。各主體也可以共同建立環(huán)境損害鑒定專家和鑒定機構(gòu)信息系統(tǒng)，并實現(xiàn)行政執(zhí)法、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境刑事案件的證據(jù)相互轉(zhuǎn)化認(rèn)定。各主體協(xié)助原告方取證也能減輕法院的釋明義務(wù)和補充調(diào)查證據(jù)負(fù)擔(dān)，有利于環(huán)境司法程序的推進。

3.執(zhí)行監(jiān)督程序

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的判決執(zhí)行主要是涉及生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和賠償金的使用。無論是被告自行修復(fù)還是相關(guān)機構(gòu)替代修復(fù)，都需要制定科學(xué)合理的環(huán)境修復(fù)方案并保證環(huán)境質(zhì)量恢復(fù)到一定的標(biāo)準(zhǔn)；賠償金應(yīng)當(dāng)用于補償原告已發(fā)生的排除妨礙費用、訴訟相關(guān)費用以及環(huán)境修復(fù)費用等。因為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)周期長、技術(shù)難度大、耗費資金多，容易發(fā)生半途中斷、不了了之的情況，加之目前環(huán)境修復(fù)信息公開機制也不夠完善，各主體應(yīng)著重加強對環(huán)境修復(fù)執(zhí)行階段的監(jiān)督，使原告方的勝訴權(quán)益落到實處。環(huán)保組織和行政機關(guān)應(yīng)運用其環(huán)境修復(fù)的專業(yè)知識，共同監(jiān)督環(huán)境修復(fù)的進度直至達到驗收水平，并認(rèn)真核查賠償金的使用情況。檢察機關(guān)應(yīng)充分行使檢察建議、調(diào)查核實等權(quán)力，履行執(zhí)行監(jiān)督職能。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的司法資源整合，反映了國家與公民的關(guān)系、自然資源的所有權(quán)制度、國家機構(gòu)的職能分工、公權(quán)力與公民社會自治組織的互動等政治、經(jīng)濟、歷史文化傳統(tǒng)各個方面的問題。兩種訴訟都是我國法治發(fā)展過程中法律移植的成果，體現(xiàn)了國家對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，但立法者和研究者都應(yīng)更加注意域外經(jīng)驗的本土適應(yīng)性。本文比較了兩種訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)后認(rèn)為，兩者制度目的相同但又不能相互替代，只有從程序法上協(xié)調(diào)兩種制度的關(guān)系才能理順行政機關(guān)、環(huán)保組織和檢察機關(guān)在環(huán)境法治中的功能定位，完善生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系和索賠途徑。雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的司法實踐還不夠成熟，但隨著理論研究的深入和各方主體的協(xié)作力度加大，兩種訴訟必將發(fā)揮各自的制度優(yōu)勢，合力推進我國環(huán)境法治的發(fā)展。