以司法丈量法治中國之進度
——法治政府司法指數(shù)報告*

葉必豐 上海社會科學院法學研究所所長、研究員

張 亮 上海社會科學院法學研究所助理研究員

肖 軍 上海社會科學院法學研究所副研究員

何衛(wèi)東 上海社會科學院法學研究所副研究員

鄧少嶺 上海社會科學院法學研究所副研究員

法治政府是法治中國的核心。在黨的十九大報告中已經(jīng)明確，我國要在2035年基本建成法治政府，但是何謂建成，目前的進度又是如何，其實是需要學者切實關注的，這就為法治政府司法指數(shù)的研究指明了方向。法治政府要求政府依法行政，那么在司法視角下，政府活動中所引發(fā)的行政訴訟，正是法治政府的運作軌跡。在行政訴訟發(fā)生、行政行為違法、行政不作為、行政賠償?shù)戎笖?shù)的框架下，行政裁判的結(jié)論被量化為行政糾紛和違法的地域、管理領域、行為種類、影響因素等要素，其分布與規(guī)律可以考察地區(qū)發(fā)展水平與法治政府建設的密切關系、行政訴訟中的群體特征與行為動機、“懶政”的發(fā)生情況以及行政賠償?shù)睦硐肱c現(xiàn)實，這些理論解釋可能能為地方政府依法行政的合法性、合理性，乃至一系列改革創(chuàng)新的張力和沖突等問題提供必要和現(xiàn)實的借鑒。

一、“看得見”的法治政府

法治政府不但要積極建設，這個過程還應以“看得見”的方式來展示和記錄，在此意義上，通過司法數(shù)據(jù)對我國依法行政水平進行全方位評估有助于實現(xiàn)這項目標。當下，圍繞行政過程數(shù)據(jù)所開展的法治政府評估已經(jīng)產(chǎn)生了很大影響，1參見2013年至2018年中國政法大學法治政府研究院主編的《中國法治政府評估報告》。而基于司法裁判文書進行的實證評估才剛起步。從行政法角度而言，行政裁判文書不僅是司法活動的表現(xiàn)形式，也是行政活動的規(guī)范重述。研究行政裁判文書，有助于深刻理解行政權(quán)運行的法治邏輯。本報告以2016年1月1日至2016年12月31日期間，我國31個省級行政區(qū)的中級人民法院（以下簡稱中院）及高級人民法院（以下簡稱高院）宣判并在“中國裁判文書網(wǎng)”上公布的92679份生效裁判文書為分析樣本，試圖通過一套量化標準來呈現(xiàn)我國地方政府的法治政府建設水平。2本文的分析樣本中已排除純粹以國務院部委為被告的案件、各地基層法院案件、特殊管轄案件的判決以及所有非終局性的裁定。排除后的文書共計92679件，包括38080件判決書和54599件裁定書。

“法治政府司法指數(shù)”是對法治政府實證研究的一次嘗試，因應于中國司法公開改革所實現(xiàn)的裁判文書上網(wǎng)制度，也契合行政法學實證研究的理論發(fā)展趨勢。通過司法鏡像所呈現(xiàn)的法治政府影像雖然有所局限，但一定程度上正是公眾對依法行政的真實反映。法治政府司法指數(shù)的設計基于對特定范圍行政裁判文書的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，將文書內(nèi)容分解為7大類、50小項數(shù)據(jù)，應用于“行政訴訟發(fā)生”“行政行為違法”“行政不作為”“行政賠償”等各項指數(shù)的分析。3需要說明的是，行政違法、行政不作為、行政賠償?shù)戎笖?shù)的分析樣本僅包括有實體司法審查結(jié)論的行政判決，也就是說，由于行政糾紛不屬于法律問題或者不符合行政訴訟受理條件而做出的裁定不在此范圍，上述指數(shù)的案件基數(shù)為38080份行政判決。但是行政訴訟發(fā)生指數(shù)是為了描述行政糾紛發(fā)生的客觀現(xiàn)象，與其他指數(shù)的評價功能不同，因此其分析樣本是包括判決書和裁定書在內(nèi)的92679份行政裁判文書。行政訴訟發(fā)生指數(shù)旨在呈現(xiàn)各地區(qū)行政訴訟發(fā)生的數(shù)量、領域以及影響因素，以考查行政糾紛發(fā)生的合理數(shù)量區(qū)間、集中領域以及密切相關的重要變量。與之相應的，行政違法指數(shù)則對法治政府建設情況具有極強的表征力，行政違法案件多或者少、比例高或者低，程度強弱等能直觀展現(xiàn)法治政府建設的成績與不足。行政不作為指數(shù)與行政賠償指數(shù)系對當前突出問題的專門研究，在前兩者的內(nèi)容范圍內(nèi)但又有獨立的補充作用。

圍繞司法指數(shù)開展的地方法治政府水平比較，進而通過階段性的數(shù)據(jù)庫建設、體系性評估及其衍生的基礎理論研究，可以為中國法治政府建設實踐提供有益的決策建議，也能給行政法學本土化的規(guī)范研究帶來經(jīng)驗事實上的理論給養(yǎng)。

二、地區(qū)發(fā)展水平與法治政府建設

法治水平、司法功能與社會經(jīng)濟發(fā)展的密切關系，一直是全球法治理論中的熱點議題，4See Kenneth W. Dam. The Judiciary and Economic Development, U Chicago Law & Economics, Olin Working Paper No.287，P41.Asli Ozpolat, Gulsum Gunbala Guven, Ferda Nakipoglu Ozsoy, Ayse Bahar. Does Rule of Law Affect Economic Growth Positively? Research in World Economy, Vol. 7, No. 1 (2016). Stephan Haggard，Lydia Tiede. The Rule of Law and Economic Growth: Where are We? World Development，Volume 39, Issue 5, May 2011, Pages 673-685. Stephan Haggard, Andrew MacIntyre, Lydia Tiede. The Rule of Law and Economic Development, Annual Review of Political Science,Vol. 11:205-234.而且法治政府數(shù)據(jù)也是國際各類法治指數(shù)中的重要評估指標，5See World Justice Project.World Justice Project Rule of Law Index 2017-2018，https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018，2018年10月31日訪問。在此本報告嘗試以中國的司法數(shù)據(jù)來驗證本土的法治與發(fā)展關系。

（一）行政糾紛發(fā)生的合理區(qū)間與相關因素

綜觀全國省級行政區(qū)的行政訴訟案件數(shù)排名，可以發(fā)現(xiàn)明顯的地區(qū)間差異，如河南（7916件）、江蘇（7802件）、北京（6717件）、山東（6423件）、浙江（5985件）、廣東（5228件）等地位居前列，而內(nèi)蒙古（1327件）、新疆（1069件）、海南（1068件）、寧夏（925件）、青海（307件）、西藏（7件）排在尾部，中位數(shù)為廣西（2457件）。行政訴訟案件的發(fā)生說明行政過程中產(chǎn)生了糾紛，但是各地區(qū)的行政訴訟案件數(shù)排名并不能直接等同于地方政府的依法行政水平，與行政違法指數(shù)的負面評價功能不同，行政訴訟發(fā)生指數(shù)作為一項中性的評估指數(shù)，標準不在于案件數(shù)的多少，而是有兩方面的意涵：其一，行政訴訟案件數(shù)少一定程度上可以表征依法行政水平較高。因為法治政府既要求完成令人民群眾滿意的行政活動，減少糾紛發(fā)生，又要盡量通過各種替代性糾紛解決機制高效化解行政糾紛。其二，法治政府要保障公民通過合法途徑主張訴求，監(jiān)督政府依法行政，一定數(shù)量的行政訴訟案件量是可以存在，甚至是應當保持的。因此，行政訴訟發(fā)生指數(shù)必須結(jié)合具體的地區(qū)變量進行綜合判斷。我們將31個地區(qū)的行政訴訟案件數(shù)與人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、教育水平、城鎮(zhèn)化水平等14項地區(qū)基礎數(shù)據(jù)進行相關性分析，6以上地區(qū)基礎數(shù)據(jù)均來自2017年版《中國統(tǒng)計年鑒》?？梢园l(fā)現(xiàn)，案件數(shù)與地區(qū)GDP的有效Pearson相關性高達0.812，與常住人口的相關性高達0.715，也就是呈現(xiàn)極強的正相關。7Pearson相關系數(shù)可以衡量定距變量間的線性關系。通常情況下通過以下取值范圍判斷變量的相關強度：相關系數(shù)為0.8—1.0表示極強相關；相關系數(shù)為0.6—0.8 表示強相關；相關系數(shù)為0.4—0.6 表示中等程度相關；相關系數(shù)為0.2—0.4表示弱相關；相關系數(shù)為0.0—0.2表示極弱相關或無相關。從數(shù)據(jù)浮動的規(guī)律而言，地區(qū)GDP和常住人口的絕對值越大，對應地區(qū)的行政訴訟案件數(shù)也越大。這種相關性直觀反映了行政訴訟發(fā)生的相對水平和穩(wěn)定區(qū)間。

圖1 各地區(qū)行政訴訟案件數(shù)排名、常住人口排名、地區(qū)GDP排名趨勢

據(jù)此，我們將地區(qū)GDP、常住人口排名與行政訴訟案件數(shù)排名進行對比，可以對各地區(qū)行政訴訟發(fā)生的相對水平做初步判斷（見圖1）?？梢钥闯觯蟛糠值貐^(qū)三項數(shù)值的排名水平相符，進一步印證：經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，行政訴訟發(fā)生率越高；常住人口越多的地區(qū)，行政糾紛也會隨之增加。也正是循此規(guī)律，我們可以發(fā)現(xiàn)部分指數(shù)異常的地區(qū)（三項排名位差〈-/+〉皆大于5的情況），如北京的地區(qū)GDP排名第12，常住人口排名第26，但是行政訴訟案件數(shù)卻高居第3，與此相似的還有重慶、吉林等地，上述地區(qū)的經(jīng)濟水平與人口規(guī)模本不應產(chǎn)生如此多的行政訴訟案件，說明行政訴訟的發(fā)生還有其他刺激因素，值得重點關注。另外，也有行政訴訟發(fā)生指數(shù)偏低的情況，比如廣東的地區(qū)GDP和常住人口數(shù)均排名全國第1，但是其行政訴訟案件數(shù)僅排名第6，類似情形的地區(qū)還有江西和云南。當然，指數(shù)偏低也并非都是理想狀態(tài)，其原因既可能是地方政府的依法行政水平較高，引發(fā)糾紛少，也可能反映了當?shù)厝罕娫庥鲂姓m紛時的訴訟意愿很低。

（二）各地區(qū)的行政違法案件分布

在行政訴訟發(fā)生指數(shù)的基礎上，再結(jié)合行政違法指數(shù)的論證，會更具解釋力。違法案件數(shù)的總體排名上，河南（1377件）、山東（663件）、廣東（555件）、貴州（553件）、浙江（493件）5地的案件數(shù)超過500件，占全國違法案件總數(shù)的41.6%。其中河南居首，占到全國總數(shù)的15.7%，幾乎是第二位山東的2倍。而云南（82件）、上海（81件）、青海（76件）、新疆（62件）、天津（33件）、西藏（3件）的案件數(shù)則小于100件，這6個地區(qū)的行政違法數(shù)只占全國的3.8%。進一步將行政違法數(shù)分解為違法率、人均違法案件數(shù)及行政違法的GDP比。首先，行政違法率（行政違法案件數(shù)/行政判決數(shù)）一定程度上可以矯正行政訴訟發(fā)生指數(shù)的偏差，也就是說，一個地區(qū)的行政訴訟數(shù)雖然很多，但是違法率偏低的話，說明依法行政水平仍值得肯定。這項數(shù)值排名前5位的地區(qū)依次是青海（54.3%）、寧夏（52.5%）、西藏（50%）、貴州（49%）、海南（40.7%），反映這5個地區(qū)的違法率偏高（但是西藏的案件基數(shù)小，統(tǒng)計學意義可以忽略）。排在后5位的地區(qū)是重慶（16.4%）、江蘇（11.7%）、北京（11.5%）、天津（9.3%）、上海（5.2%）?？梢园l(fā)現(xiàn)四大直轄市居于末位，尤其是重慶、北京等地在行政判決數(shù)居高不下的情況下，違法率如此低，說明依法行政現(xiàn)狀良好。其次，百萬人口行政違法案件數(shù)可以排除人口規(guī)模差異對違法數(shù)的影響，如行政違法案件數(shù)位居前5的地區(qū)中，廣東、山東、河南就是全國人口前三甲的地區(qū)。人均違法案件數(shù)上，寧夏以28.15件遙遙領先，另外，人均案件高于10件的還有海南（16.79件）、貴州（15.56件）、河南（14.45件）、青海（12.82件）等地。鑒于貴州和河南的人均違法案件數(shù)和違法案件總數(shù)同時進入全國前5，說明上述地區(qū)的法治政府建設與其他地區(qū)尚有差距。最后，行政違法GDP比（行政違法案件數(shù)/地區(qū)GDP/每千億元）可以看作每件行政違法所對應的GDP值，比值越大說明行政違法的經(jīng)濟成本越大。此項數(shù)值上，寧夏又以59.96件占據(jù)榜首，貴州為46.96件，高于20的地區(qū)還有海南（37.99件）、河南（34.02件）、青海（29.54件）。相對應的，排在末尾且低于5件的地區(qū)是江蘇（3.92件）、上海（2.87件）、西藏（2.61件）、天津（1.85件），說明這些地區(qū)的行政違法GDP比值較為理想。

（三）行政違法風險集中的管理領域與行為類型

圖2 各地區(qū)行政違法判決情況

行政糾紛發(fā)生和違法的集中領域和行為類型可以反映地區(qū)發(fā)展的特點，資源案件（土地、林業(yè)、草原、地礦、能源等）在寧夏（66%）、廣西（48%）、新疆（44%）、西藏（43%）、貴州（40%）等地的占比都高于40%，相應的，寧夏、貴州、廣西等地在資源領域的違法數(shù)排名同樣很靠前?？梢园l(fā)現(xiàn)，這幾個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后且資源比較豐富，因此行政訴訟特點可能與當?shù)刭Y源型經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀密切相關。另外，公安領域的訴訟案件（治安、消防、道路等）在遼寧地區(qū)高達48%；城鄉(xiāng)建設領域的案件數(shù)（規(guī)劃、拆遷、房屋登記等）在江蘇、北京、上海、甘肅、天津、青海6個地區(qū)占比最高，可能與這些地區(qū)發(fā)展較快的都市更新建設相關。另外，各種行政行為類型的案件數(shù)雖然分布平均，但也可以探究出一定規(guī)律。政府信息公開案件在北京、吉林、上海、天津等地占比最高，北京的案件占比甚至達到41.8%，遠高于其他地區(qū)；而上海的政府信息公開違法案件占本地區(qū)違法數(shù)的46.9%，也就是說，政府信息公開違法可能是當前上海促進依法行政要主抓解決的問題。進一步的相關性分析發(fā)現(xiàn)，政府信息公開訴訟的原告群體有如下特征：以自然人為主，人均GDP以及可支配收入較高，多為城市居民，受過高等教育的比例較大，這類案件的律師代理率偏低，多訴主體［一年內(nèi)提起3起以上（含3起）訴訟者］是提起政府信息公開之訴的主要群體。

綜上所述，基于結(jié)合地區(qū)GDP、常住人口數(shù)的行政訴訟發(fā)生指數(shù)和行政違法指數(shù)分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟案件數(shù)多和行政違法率高的地區(qū)多屬中西部地區(qū)，我國東部地區(qū)的依法行政水平相對較高，各地的法治政府建設水平與地區(qū)發(fā)展水平基本相符。

三、行政訴訟中的特色群體

（一）行政訴訟原告當事人及其代理

行政訴訟原告是行政行為的相對人或者利害關系人，考查這類主體的群體特征和和行為動機可以為依法行政的改進提供一定參考?？傮w上，行政訴訟原告以自然人為主（85.01%），原告的律師代理比例仍不高（33.2%），有律師代理的案件中69.4%的原告會選擇本地律師，這是行政訴訟原告當事人的主要特征，基本符合大眾認知。

原告當事人更愿意自己提起行政訴訟，說明公民啟動行政訴訟的壓力并不大，這一點也許與行政行為合法性的舉證責任倒置有關。通過地區(qū)與代理率的交叉分析可以發(fā)現(xiàn)，海南（63.86%）、寧夏（60.32%）、青海（47.88%）、廣東（47.63%）、云南（45.08%）等地的代理率位居全國前列，其中海南、寧夏的律師代理案件數(shù)甚至高于無律師代理案件數(shù)。但是在代理律師屬地方面，兩者又有很大差異。海南的外地律師代理率高達29.68%，居全國之首；而寧夏只有9.84%，甚至低于全國平均水平。在律師屬地上，海南、貴州、青海、安徽、黑龍江等地的外地律師代理率遠高于本地律師，這些地區(qū)的經(jīng)濟水平相對落后，可能由于當事人忌憚當?shù)氐男姓C關，憂慮本地律師的訴訟活動無法充分保障自身權(quán)益，因此更傾向于聘請外地律師。另外，寧夏、廣東、新疆、海南、云南等地區(qū)的本地律師代理比例遠高于其他地區(qū)，則反映了另一種偏好，聘請熟悉當?shù)卣ōh(huán)境的律師來代理行政訴訟，從中斡旋，可能更符合當事人的期望和訴求。從行政糾紛化解的角度考查律師的功能，24個地區(qū)有律師代理案件的判決勝訴率超過50%，同時撤訴案件中的律師代理率也非常高（57.27%），可見專業(yè)律師的介入既有利于當事人維權(quán)，也有助于行政糾紛的化解。蒙古（54.5%），排在后5位的是江蘇（24.8%）、天津（22.9%）、重慶（20.8%）、上海（5.6%）、西藏（0）。“火車跑得快，全靠車頭帶?！狈ㄖ握ㄔO情況不理想，原因很有可能出在作為“車頭”的較高級別行政機關上。如前所述，我國東部地區(qū)法治政府建設取得較好成績，中西部地區(qū)還有很大進步空間。在中院一審行政違法案件數(shù)和行政違法率這兩項指標中，同時位列前5位的有河南和貴州，數(shù)量和比率都很高，這兩個地區(qū)迫切需要以提高較高級別行政機關依法行政水平為重要抓手，推進法治政府建設。在數(shù)量和比率這兩項指標中，同時位列后5位的有上海和天津，這兩地在推進較高級別行政機關依法行政方面積累了成功經(jīng)驗。

（二）較高級別的行政機關

根據(jù)《行政訴訟法》第15條規(guī)定，中院一審受理一類案件主要是國務院部門或者縣級以上地方人民政府為被告的案件。在我國，國務院部門或者縣級以上地方人民政府是高級或者較高級別的行政機關，應當在法治政府建設中發(fā)揮示范和引領作用。據(jù)統(tǒng)計，中院一審案件中行政違法案件數(shù)排在前5位的地區(qū)依次是河南（596件）、貴州（332件）、浙江（237件）、廣西（161件）和安徽（156件），排在后5位的是云南（22件）、新疆（14件）、天津（8件）、上海（2件）、西藏（0件）。中院一審案件中的行政違法率，即中院一審判決行政違法案件數(shù)與中院一審判決數(shù)之比，排在前5位的是寧夏（89.4%）、貴州（69.9%）、河南（61.3%）、青海（60%）和內(nèi)

（三）多訴主體

我們還注意到，行政訴訟原告中的多訴主體現(xiàn)象比較突出，這類情況已經(jīng)占到訴訟案件總數(shù)的20.11%，值得重視。結(jié)合相關數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，多訴主體的原告自然人比例非常高，律師代理率卻極低，敗訴率、甚至不予受案率都遠高于全國平均水平，所涉案由絕大多數(shù)是政府信息公開。多訴主體形成的原因比較復雜，考查具體的裁判文書發(fā)現(xiàn)主要有兩類動機：一類原告是為了其他訴求而頻繁提起政府信息公開之訴，希望間接實現(xiàn)訴訟外的利益，這類案件的不予受案率（不予立案、不予受理、駁回起訴等）偏高；另一類原告則熱衷于維權(quán)和投訴活動，如向市場監(jiān)督、質(zhì)檢、工商等部門進行有獎舉報卻未被認可，這類案件以和解撤訴方式結(jié)案的比較多。從多訴主體的案件數(shù)分布來看，居前5位的地區(qū)分別是北京（2895件）、江蘇（1682件）、河南（1551件）、浙江（1297件）、廣東（1122件），同時案件占比前5的地區(qū)有北京（43%）、吉林（32.52%）、上海（32.22%）、天津（26.02%）、新疆（24.70%）?？梢?，無論是數(shù)量還是比例上，北京都是纏訴情況集中的地區(qū)。

四、“懶政”主要發(fā)生在哪里？

在中央的反腐大勢下，當下行政機關亂作為的現(xiàn)象得到了明顯遏制，但隨之而來的新問題便是，行政機關普遍滋生一種“不做不錯，少做少錯”的“懶政”思維，由此導致隱蔽的不作為情形大量增多。李克強總理曾嚴厲指出，不作為的“懶政”也是一種腐敗。在此，課題組通過對行政不作為訴訟案件的考查，從一個側(cè)面來呈現(xiàn)我國地方政府在不同層級機關、地域、管理領域等方面的“懶政”現(xiàn)狀。

（一）我國行政不作為案件的總體狀況

本報告共采集到涉及行政不作為訴訟的判決書3626件，占全國判決總數(shù)的9.52%，共涉及20種不作為情形，其中政府信息公開、行政復議、行政登記、行政許可和行政補償?shù)炔蛔鳛榘讣陌l(fā)生數(shù)依次排在前5位，約占案件總數(shù)的80%。而政府信息公開不作為的案件約占全部行政不作為案件數(shù)的33%，問題最為突出。行政不作為訴訟中被法院判定違法的案件約占判決總數(shù)的30%。其中，政府信息公開、行政復議和行政補償?shù)炔蛔鳛榘讣倪`法率都居于前列。相對應的，行政登記和行政許可案件雖然在訴訟案件數(shù)上也位居前列，但是最后的違法率僅為14.3%和16.9%。也就是說，傳統(tǒng)的行政登記和行政許可活動中，行政機關依法積極履職的狀況還是比較理想的，能經(jīng)受司法審查的考驗。另外，在違法案件的地區(qū)排名中，河南（283件）和山東（115件）的案件數(shù)占全國的三分之一，遠高于其他地區(qū)，應當引起重視。

（二）我國行政不作為案件地域差異明顯

總體上，若以9.52%為基準，行政不作為案件數(shù)超過全國平均水平的地區(qū)主要集中于中部地區(qū)，高達7個地區(qū)，東部為4個地區(qū)，西部為2個地區(qū)。正如行政訴訟發(fā)生指數(shù)與行政行為違法指數(shù)所顯示的那樣，我國東部、中部和西部之間經(jīng)濟類型和人口規(guī)模等差異對地方法治政府建設有明顯影響。我國的人口大省河南（595件）和山東（411件）是行政不作為案件發(fā)生數(shù)最多的兩個省份。但是，我們也發(fā)現(xiàn)，上海的人口密度雖然很高，卻沒有出現(xiàn)大量的不作為糾紛或違法，表明行政服務意識和管理方式可以有效解決這類問題，天津、廣東、河北、四川也是如此。反觀經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，如新疆、青海、甘肅、貴州等地，盡管人口規(guī)模相對不大，但是行政不作為現(xiàn)象較多。中部地區(qū)整體比較平均，唯獨河南和安徽的行政不作為紛爭較多。另外，治安管理領域的不作為糾紛在東部最為突出，西部的行政不作為糾紛主要集中于資源管理領域。

某地行政不作為糾紛越多，當?shù)氐男姓屎蜕鐣ЧS之惡化的可能性越大；法院最終認定行政不作為違法越多，則提示地方行政機關在懶政、庸政、怠政，甚至失職、瀆職方面的問題越突出。比如政府信息公開是我國近半數(shù)地區(qū)不作為案件的主要類型，其中河南、湖南等地的案發(fā)數(shù)量尤為突出。行政復議不作為的案件數(shù)在全部行為類型中位居第二，但是主要發(fā)生在浙江、福建、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。由于行政復議兼具監(jiān)督和救濟的屬性，這類不作為案件越多，就說明上級機關對行政相對人權(quán)利救濟以及對下級機關履職監(jiān)督的實效性不足。當然，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的浙江、福建、江蘇等地的行政復議不作為案件數(shù)明顯多于其他地區(qū)，也一定程度表征這3個地區(qū)的行政相對人維權(quán)意識較高。個別地區(qū)行政登記不作為糾紛眾多，但各大直轄市的案件數(shù)為0件，表現(xiàn)良好。在全國范圍，山東的行政登記不作為糾紛數(shù)遙遙領先于其他地區(qū)，占案件總數(shù)的四成以上。最后，行政許可是傳統(tǒng)的預防性管制手段，目前從統(tǒng)計結(jié)果看，全國的行政許可運作情況比較好，案件比例整體不高，僅占行政不作為判決數(shù)的7.5%。這類案件主要集中在個別地區(qū)，如安徽就占到案件總數(shù)的50.6%。

表1 各地區(qū)不作為案件情況 單位：件

續(xù)表

（三）我國行政不作為案件所涉及的行政管理領域廣泛

與大眾日常生活關聯(lián)密切的基層行政管理領域是不作為糾紛的高發(fā)領域，但是相對人訴求得到法院支持比例也較高。全國行政不作為爭議案件中，涉及公安、資源、城鄉(xiāng)建設、交通、工商、城管等22個行政管理領域。其中，資源管理領域的行政不作為爭議案發(fā)數(shù)最多，約占統(tǒng)計總案件數(shù)的四分之一，其他高發(fā)領域依次為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城鄉(xiāng)建設及公安等。

通過行為類型與管理領域的交叉分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的政府信息公開糾紛是行政不作為糾紛的高發(fā)點。另外，資源管理部門的行政不作為爭議嚴重，案件數(shù)多，違法數(shù)多，行為類型也呈現(xiàn)多樣化，主要有行政復議、行政補償、行政許可、行政登記等幾類不作為糾紛特別突出。

圖3 各大區(qū)不作為案件的管理領域分布

雖然我國大部分行政不作為訴訟都是以相對人敗訴而告終（判決案件中的原告勝訴率為30.64%），但是相對于行政訴訟平均22.96%的判決勝訴率已經(jīng)高出許多，而且原告在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城鄉(xiāng)建設、人力資源和社會保障、資源管理等領域的不作為案件的勝訴率甚至高達43%、40%、37.9%、35.9%，這也說明相關部門在這些領域的依法行政工作還有很大的提高空間。

五、行政賠償?shù)睦硐肱c現(xiàn)實

現(xiàn)階段的法治發(fā)展是不充分、不平衡的，這一論斷尤其適用于行政賠償?shù)默F(xiàn)狀。我們看到，行政賠償制度已經(jīng)建立并平穩(wěn)運行多年；同時又必須承認，社會對行政賠償包括精神損害賠償?shù)囊笤诓粩嗵岣?，但制度供給和運行結(jié)果與人們的期待還存在差距，在某些方面甚至可以說存在相當大的差距。為了滿足人民群眾對公平正義日益提高的需求，這些差距必須要正視并予以彌補。

（一）行政賠償?shù)脑V訟與獲賠有明顯的地區(qū)差異

行政賠償案件量在地域上呈現(xiàn)不平衡的分布格局。2016年度的全國行政賠償判決數(shù)為2903件，但是案件數(shù)量在各地區(qū)有明顯梯度化的特征，同時也呈現(xiàn)出兩極分化的現(xiàn)象。案件數(shù)的最大值發(fā)生在浙江，為308件，約占全國判決總數(shù)的10.61%，另一極則是西藏，沒有發(fā)現(xiàn)符合條件的判決。每百萬人口行政賠償案件數(shù)的地域分布同樣不均衡。全國每百萬人口平均行政賠償案件數(shù)為2.11件，超過2.11件的有12個地區(qū)，占三分之一，平均數(shù)以下的地區(qū)為19個。另外，案件量在省際分布的不均衡，與人口規(guī)模也不是簡單的對應關系。

國家賠償法作為權(quán)利救濟法，制度目的在于滿足合法的賠償請求，因此獲賠情況就成為評價其制度設計和實施效果的重要標準。我們發(fā)現(xiàn)，就全國范圍而言，請求人獲得賠償?shù)谋壤潜容^低的。在2903件判決中，最終獲賠的有596件，獲賠率為20.5%。獲賠數(shù)與違法數(shù)之比，即596件與認定違法的1600件案件之比，為37.3%。未獲賠償?shù)挠?307件，占比79.5%，大約僅有五分之一的案件獲得了賠償。應該說，這個比例并不算高。引人注目的是，無論是獲賠數(shù)與判決數(shù)之比還是獲賠數(shù)與違法數(shù)之比，東北都遠高于其他地區(qū)。獲賠數(shù)與違法數(shù)之比，東北、中部、東部、西部依次是63.5%、46.6%、32.4%、21.3%。獲賠數(shù)與判決數(shù)之比，東部和中部都接近20%，分別為19.5%和19.1%，但都與東北相差1倍。西部地區(qū)獲賠數(shù)與判決數(shù)之比更低，僅12.8%。意外的是，幾大直轄市的獲賠數(shù)、獲賠率多低于全國平均水平。其中，上海（8件）、重慶（7件）、天津（3件）三個地區(qū)赫然在列，尤其是對比上海較高的判決數(shù)，獲賠率之慘淡越發(fā)明顯。

確認違法但不予賠償?shù)陌讣?shù)為1003件，不賠償事由主要是：證據(jù)不足，不屬于賠償范圍，因公民、法人和其他組織自己行為致使損害發(fā)生的，無因果關系，刑事退賠未完結(jié)，等等。其中，因證據(jù)不足導致不予賠償?shù)谋壤^高，占三分之一。這讓我們懷疑，國家賠償法的舉證責任制度是否阻礙了實際賠償?shù)墨@得。在行政賠償案件中，讓申請人充分舉證行政機關及其工作人員的行為導致其合法利益受損往往是非常困難的。

另外值得關注的是，數(shù)據(jù)顯示，賠償案件實際獲賠期間遠高于一般行政糾紛化解時間，在綜合考慮各種權(quán)利主張及司法審查的延遲因素后，課題組將500日作為行政行為作出至行政賠償獲得的標準期間，可以發(fā)現(xiàn)，在500日內(nèi)得到有效判決的賠償案件僅有1096件，占比37.75%；介于501日至3000日的賠償案件為1508件，占51.95%；介于3001日至5000日之間的賠償案件為233件，占8.03%；甚至高于5000日的案件有66件，占比2.28%。考查四個大區(qū)的案件對比，平均獲賠期限的排序為中部、東部、西部和東北，東北地區(qū)時長甚至是中部地區(qū)的2倍。行政賠償爭議化解的時間長短和當事人獲得權(quán)利救濟的緩急，既是一個司法效率的問題，也可以從側(cè)面反映行政賠償訴求的艱難。

表2 全國行政賠償案件實際獲賠時間分布

表3 全國各大區(qū)行政賠償案件實際獲賠時間對比

（二）精神賠償?shù)雷枨议L

精神賠償領域的高需求和低回應明顯不協(xié)調(diào)。在2903件判決書中，共有566件提出了精神損害賠償?shù)囊?，?9.5%?？紤]到精神損害賠償條款是在2010年修法時才加入的內(nèi)容，這類實踐在我國歷時較短，如此高比例的精神損害賠償訴求，顯示出強烈的現(xiàn)實緊迫性。但是，相對于較高的精神損害賠償申請率，法院的支持率卻很低，僅有37件，與判決數(shù)的比例僅為1.27%。也就是說，每80件行政賠償訴訟判決中僅有1件獲得支持?？傮w看，獲得精神損害賠償?shù)碾y度是很大的。這與我國國家賠償法中精神損害賠償制度建立時間較短有關系，但似乎也可看出法院的保守態(tài)度。如何合理運用精神損害賠償撫慰金條款，應該是國家賠償制度運作的一個努力方向。

（三）行政賠償?shù)募蓄I域與高發(fā)類型

確認違法案件和確認賠償案件集中分布于部分政府機關。在2903件行政賠償裁判中，確認違法的有1600件，占比55.1%。違法案件數(shù)量超過30件的有8類機關；其中，7大類機關違法比例超過平均值55.1%，都在60%以上。共有596件案件獲得賠償，以一級人民政府為賠償義務機關的獲賠案件是309件。政府各職能部門中，獲賠率從高到低排在前列的依次是，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)（92件）、公安（70件）、國土（28件）、城市管理（24件）、城鄉(xiāng)建設（17件）等。

表4 各大區(qū)不作為案件的管理領域分布 單位：件

（四）人身賠償與財產(chǎn)賠償孰難孰易

最易引起行政賠償訴訟的行政行為集中于特定某些領域。數(shù)量最多的行政行為是強制拆除和違法拘留，緊隨其后的8種分別是：違法征收財產(chǎn)、頒證行為、行政不作為、政府信息公開、備案登記行為、違法扣押財產(chǎn)、強制清表、毆打。其中，違法拘留和毆打是侵犯人身權(quán)，而強制拆除、違法征收財產(chǎn)、違法扣押財產(chǎn)屬于侵犯財產(chǎn)權(quán)。無論是賠償判決數(shù)抑或獲賠案件數(shù)，侵犯財產(chǎn)權(quán)案件都遠遠高于侵犯人身權(quán)案件，比如強制拆除、違法征收的賠償判決有439件，違法拘留和毆打的判決僅為56件，可以看作是行政賠償案件的一個結(jié)構(gòu)性特征。

強拆案件的地域分布結(jié)構(gòu)與國家整個經(jīng)濟格局大體一致。就全國情況來看，在行政賠償領域，強制拆遷案件占比為30.8%，約三分之一。其中，東部地區(qū)和東北地區(qū)高于全國平均水平，東部地區(qū)的案件占比高達40.0%。西部地區(qū)則只有21.3%。強拆類案件的獲賠率是最高的，這也是一個鮮明的特點。違法拘留案件占全國行政賠償案件的22.2%，比重較大，其中中部地區(qū)占比高達40.7%。東部地區(qū)則最低，為11.3%。在各個大區(qū)之間，行政拘留案件和強拆案件似乎恰恰形成反照，拘留案件少的地區(qū)強拆類案件多，而強拆類案件多的地區(qū)則拘留類案件少。就強制拆除和違法拘留兩類案件總體情況來看，認定行政機關違法案件占比，前者遠高于后者，分別是82.4%和11.6%，這個差別是極其明顯的。獲賠數(shù)與判決數(shù)之比的差距亦同，兩者分別是39.6%和7.8%，相差31.8%。這就意味著，財產(chǎn)權(quán)類案件的獲賠數(shù)與判決數(shù)之比遠遠高于人身權(quán)案件的獲賠數(shù)與判決數(shù)之比，原因值得探究。