從區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)角度看東莞實(shí)施城市品質(zhì)三年提升計(jì)劃

潘卓鴻

東莞市城建規(guī)劃設(shè)計(jì)院 廣東 東莞 523000

一、關(guān)于為什么：城市品質(zhì)提升是東莞突破產(chǎn)業(yè)與空間低端鎖定的關(guān)鍵。

（一）前30年，東莞是改革開放的“標(biāo)兵城市”。

改革開發(fā)初期，東莞通過農(nóng)村土地股份合作制搭建空間平臺(tái)，為“三來一補(bǔ)”企業(yè)提供廉價(jià)的土地成本，吸引外資經(jīng)濟(jì)與外來人口進(jìn)入，呈現(xiàn)“外資驅(qū)動(dòng)、多輪并轉(zhuǎn)、以地生財(cái)、自下而上”的發(fā)展特征。東莞32個(gè)鎮(zhèn)街與接近600個(gè)村（居）社區(qū)均成為招商引資的主體，迅速抓住世界資本的轉(zhuǎn)移，先是港臺(tái)企業(yè)，后是日韓、歐美企業(yè)，使東莞完成了由農(nóng)業(yè)縣向“制造業(yè)之都”的華麗轉(zhuǎn)身，也創(chuàng)造了不少東莞記錄。08年以前東莞GDP每年增速達(dá)18%，2005年東莞的經(jīng)濟(jì)總量只與佛山相差不到200億。隨著空間資源的快速消耗與基層財(cái)富的積累，東莞的空間尺度走向固化，村組經(jīng)濟(jì)異常發(fā)達(dá)，將近70%的建設(shè)用地掌握在村集體手上。

（二）近十年，東莞成了全國(guó)的“話題城市”。

08年金融海嘯過后，東莞GDP增長(zhǎng)率2009-2011年連續(xù)3年廣東排名墊底，“經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)”、“企業(yè)倒閉潮”、“外來人口銳減”等報(bào)道層出不窮。反觀佛山，正是這一階段積極通過行政區(qū)劃調(diào)整（撤縣設(shè)區(qū)）、新城新區(qū)建設(shè)（東平新城、千燈湖高新區(qū)、佛山國(guó)家高新區(qū)）等大手筆的空間尺度調(diào)整，抓住了以基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、房地產(chǎn)等固定資產(chǎn)投資為動(dòng)力的資本二次循環(huán)，繼續(xù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。09年東莞GDP增速僅為5.3%，佛山GDP增速卻達(dá)13.5%，09-10年東莞固定資產(chǎn)投資僅為1.9%，同期佛山卻達(dá)16.9%?？梢哉f，東莞錯(cuò)過了空間尺度重組與固定資產(chǎn)投資的機(jī)遇期。

（三）東莞面臨珠三角新一輪經(jīng)濟(jì)與空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的窗口期。

隨著“一帶一路”倡議，“粵港澳大灣區(qū)”、“廣深科技創(chuàng)新走廊”等國(guó)家、省戰(zhàn)略的提出，東莞再次面臨城市躍變的機(jī)會(huì)。

1、機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

東莞得益于地緣優(yōu)勢(shì)，成了深資企業(yè)外遷的第一站。與過去產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有所不同，這次是以高新技術(shù)企業(yè)為代表（華為最為典型）的企業(yè)核心部門的轉(zhuǎn)移。就目前而言，東莞首先搭上了深圳這列創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的快車。然而3-5年后，隨著深中通道、港珠澳大橋等的陸續(xù)開通，香港、深圳的高端產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)人才的溢出將面向更廣闊的腹地，東莞作為首選地的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)將受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

2、優(yōu)勢(shì)與短板明顯

隨著周邊中心城市“大城市病”日益加重，擁有組團(tuán)格局的東莞，優(yōu)勢(shì)在于擁有更加宜居、宜業(yè)的綜合成本優(yōu)勢(shì)和舒適度。然而，東莞是典型的先有“市”后有“城”的城市，城市建設(shè)長(zhǎng)期從屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，空間環(huán)境缺乏人性考慮。加之原來“自下而上”的發(fā)展模式，建設(shè)分散、配套不成規(guī)模，無法滿足創(chuàng)新企業(yè)與創(chuàng)新人才的需求。

東莞若想在灣區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中搶占高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先機(jī)，就必須抓住人才這一核心，通過城市品質(zhì)提升工程，吸引并留住創(chuàng)新階層。城市品質(zhì)三年提升計(jì)劃就是在這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)與歷史背景下，東莞提出的突破“路徑依賴”下“產(chǎn)業(yè)+空間”低端鎖定的地方實(shí)踐。

二、關(guān)于做什么：以“重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目”推進(jìn)三年提升計(jì)劃。

東莞實(shí)施的城市品質(zhì)三年提升計(jì)劃較以往城建工作而言，最大的亮點(diǎn)在于統(tǒng)籌。通過將涉及規(guī)劃、市政、交通、三舊、TOD等領(lǐng)域的城建項(xiàng)目，歸口到“三年提升計(jì)劃”，改變過去分散建設(shè)的模式，在全市范圍內(nèi)形成有利于統(tǒng)一謀劃建設(shè)項(xiàng)目的工作機(jī)制。

（一）系統(tǒng)性：聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域。

城市建設(shè)工作具有系統(tǒng)性，三年提升計(jì)劃系統(tǒng)梳理了“中心城區(qū)強(qiáng)化、魅力小城建設(shè)、美麗幸福村居建設(shè)、交通設(shè)施提升、市政設(shè)施完善、公共服務(wù)設(shè)施完善、城市更新、TOD綜合開發(fā)、森林公園和濕地公園建設(shè)、城市管理提升”十大領(lǐng)域的專項(xiàng)行動(dòng)，涵括各大方面與重點(diǎn)，并將任務(wù)分解到具體的牽頭部門。

（二）集中性：聚焦重點(diǎn)區(qū)域。

為突出城市建設(shè)活動(dòng)的集中性，三年提升計(jì)劃提出“一心兩廊三區(qū)四門戶多節(jié)點(diǎn)”的重點(diǎn)區(qū)域，目的是在空間上集中力量，打造一批高品質(zhì)的城市建設(shè)項(xiàng)目?！耙恍摹笔侵钢行某菂^(qū)，是城市品質(zhì)提升的核心區(qū)域；“兩廊”是指沿廣深高速和新城大道-生態(tài)園大道兩條區(qū)域創(chuàng)新走廊；“三區(qū)”是指松山湖（生態(tài)園）、濱海灣新區(qū)、水鄉(xiāng)新城，是市委市政府明確的重大戰(zhàn)略發(fā)展平臺(tái)；“四門戶”是指東莞火車站、虎門北站、東莞西站以及松山湖北站四座軌道交通樞紐站；“多節(jié)點(diǎn)”是指對(duì)外聯(lián)系重要的軌道站點(diǎn)、各鎮(zhèn)近期重點(diǎn)打造的連片示范區(qū)等功能節(jié)點(diǎn)。

（三）可實(shí)施性：聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目。

為使城市品質(zhì)提升能落地見效，在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域的基礎(chǔ)上，三年提升計(jì)劃按照“補(bǔ)齊短板、突出重點(diǎn)、聚焦核心、提升形象、彰顯特色、量力而行”的原則，梳理出具體建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，總數(shù)約為582個(gè)，總額將近2000億。

項(xiàng)目入庫(kù)后，按照“分類推進(jìn)、分級(jí)實(shí)施”的思路推動(dòng)實(shí)施。一是按照立項(xiàng)與否對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類對(duì)勁：已完成立項(xiàng)的屬正式項(xiàng)目，按既有計(jì)劃加快推進(jìn)。未完成立項(xiàng)的屬儲(chǔ)備項(xiàng)目，由各牽頭部門加快開展相應(yīng)的前期工作；二是選擇示范項(xiàng)目進(jìn)行分級(jí)實(shí)施：選取一部分具有基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性、帶動(dòng)性，且易見成效的重點(diǎn)項(xiàng)目作為示范項(xiàng)目，通過示范項(xiàng)目的成效，近期內(nèi)在全社會(huì)上樹立對(duì)三年提升計(jì)劃的信心與決心。

三、關(guān)于怎么做：通過“橫向統(tǒng)籌、縱向聯(lián)動(dòng)”，做好全市城市品質(zhì)提升運(yùn)動(dòng)。

由于東莞市直轄鎮(zhèn)的特殊行政架構(gòu)，32個(gè)鎮(zhèn)街與3個(gè)園區(qū)承擔(dān)了轄區(qū)范圍內(nèi)大部分的城市建設(shè)活動(dòng)與管理事務(wù)。久而久之，市屬部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用被削弱，一方面垂直管理上難以監(jiān)督鎮(zhèn)街、另一面橫向協(xié)調(diào)也缺乏部門統(tǒng)籌平臺(tái)。為了推進(jìn)三年提升計(jì)劃的實(shí)施，東莞建立了“市領(lǐng)導(dǎo)小組-部門專責(zé)小組-鎮(zhèn)街（園區(qū)）實(shí)施小組”的三級(jí)機(jī)構(gòu)。

（一）成立市領(lǐng)導(dǎo)小組，以牽頭部門為組織主體。

東莞成立了由市長(zhǎng)掛帥的城市品質(zhì)三年提升工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化整項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大問題。各牽頭部門是“三年提升計(jì)劃”的組織主體，成立相應(yīng)的專責(zé)小組，制定本領(lǐng)域的三年行動(dòng)方案，并負(fù)責(zé)本領(lǐng)域的項(xiàng)目申報(bào)、初選、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)、考核、總結(jié)等工作；

（二）堅(jiān)持市鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，各鎮(zhèn)街（園區(qū)）是實(shí)施主體。

在項(xiàng)目具體實(shí)施過程中，通過市層面的監(jiān)督實(shí)施與示范帶動(dòng)，鎮(zhèn)街（園區(qū)）必須按計(jì)劃落實(shí)轄區(qū)范圍內(nèi)的項(xiàng)目建設(shè)。目前，大部分鎮(zhèn)街已編制完成轄區(qū)內(nèi)的三年提升計(jì)劃，并成立相應(yīng)的實(shí)施小組，一方面承接落實(shí)市層面梳理的建設(shè)項(xiàng)目，另一方面系統(tǒng)謀劃自身的城市品質(zhì)提升工作，達(dá)到全面提升的。

（三）加強(qiáng)政策保障，制定“三個(gè)一批”的配套政策

在三級(jí)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過健全三年提升計(jì)劃的制度建設(shè)，明確項(xiàng)目審批要求、資金補(bǔ)助、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。一是制定一批項(xiàng)目管理細(xì)則，包括項(xiàng)目準(zhǔn)入條件及申請(qǐng)立項(xiàng)要求、工程招投標(biāo)制度創(chuàng)新、簡(jiǎn)化報(bào)批手續(xù)等方面的政策；二是出臺(tái)一批財(cái)政資金激勵(lì)政策，包括市財(cái)政資金的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助辦法；三是制定一批建設(shè)工作指引，包括建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指引，規(guī)范各實(shí)施主體的建設(shè)行為。

四、關(guān)于如何做好城市品質(zhì)提升工作的若干思考

（一）樹立“規(guī)劃引領(lǐng)”的共識(shí)，讓規(guī)劃滲透城市建設(shè)的全過程

為確保三年提升計(jì)劃在實(shí)施過程中不走樣，必須發(fā)揮好城鄉(xiāng)規(guī)劃在城市建設(shè)中的引領(lǐng)作用，以高水平的規(guī)劃統(tǒng)籌城建項(xiàng)目從概念到選址、從設(shè)計(jì)到實(shí)施的全過程。為此，城鄉(xiāng)規(guī)劃自身也漸從以往注重空間的藍(lán)圖規(guī)劃走向面向城市建設(shè)與管理的過程規(guī)劃，從單一的法定規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槿诤稀爸\劃、策劃、規(guī)劃、計(jì)劃”的綜合規(guī)劃。不僅強(qiáng)調(diào)規(guī)劃統(tǒng)全局、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、把方向的龍頭作用，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)規(guī)劃與開發(fā)主體、主管部門的充分對(duì)接，做好技術(shù)把控，將規(guī)劃目標(biāo)切實(shí)分解到年度建設(shè)項(xiàng)目中。

（二）運(yùn)用“城市經(jīng)營(yíng)”的理念，破解城建資金短缺的難題

隨著增量用地的日漸緊缺以及人的城鎮(zhèn)化的深入，單純依靠財(cái)政資金的投入無法滿足日益增長(zhǎng)的投資需求,城市建設(shè)將長(zhǎng)期存在缺口。黨的十八大強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，一方面要求城市政府必須抓住土地資本這一關(guān)鍵資源，通過健全土地資本營(yíng)運(yùn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市公共產(chǎn)品的投入與城市資產(chǎn)、土地資產(chǎn)增值的良性循環(huán)；另一方面，改變過去地方政府與開發(fā)商形成以土地?fù)Q資金的“增長(zhǎng)聯(lián)盟”，逐步轉(zhuǎn)為地方政府與開發(fā)商、市民共同形成關(guān)注地方空間修補(bǔ)與環(huán)境修復(fù)的“權(quán)益共同體”，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)向城市運(yùn)營(yíng)的轉(zhuǎn)變。

（三）建立“責(zé)任共擔(dān)”的機(jī)制，發(fā)揮各級(jí)主體的積極性

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，前期高速發(fā)展所積累下來的制度成本、土地成本等，大大制約了城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的速度，而執(zhí)政者往往礙于現(xiàn)有政策約束，容易產(chǎn)生推諉扯皮的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的“難產(chǎn)”。在市領(lǐng)導(dǎo)小組-部門專責(zé)小組-鎮(zhèn)街（園區(qū)）實(shí)施小組的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立市政府、各牽頭部門、各鎮(zhèn)街（園區(qū)）“責(zé)任共擔(dān)”的機(jī)制，暢通橫向交流與垂直溝通的渠道，鼓勵(lì)相關(guān)責(zé)任人或單位共同研究問題對(duì)策，形成推動(dòng)市政府相關(guān)政策修訂的力量。

城市興則經(jīng)濟(jì)興，城市好則百姓好，城市強(qiáng)則東莞強(qiáng)。對(duì)于習(xí)慣自下而上發(fā)展模式的東莞而言，城市品質(zhì)提升是一項(xiàng)必然的選擇，更是一項(xiàng)艱難的使命。讓我們期待曾經(jīng)作為珠三角改革開放的樣板——東莞，在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與品質(zhì)提升上繼續(xù)走出一條經(jīng)驗(yàn)之路。