績效管理在城市河道管理中的思考與應(yīng)用
——從城市精細化管理中看杭州市城市河道養(yǎng)護

壽徽

杭州市城市河道保護管理中心 浙江 杭州 310006

引 言

2017年,杭州市提出“用2-3年時間，形成城市精細化管理的杭州模式，到2020年，打響杭州市城市精細化管理品牌”目標(biāo)，并將任務(wù)細分至市容環(huán)衛(wèi)、市政管理、河道管理、公用事業(yè)、固廢處置、亮燈管理、智慧城管、信訪投訴、執(zhí)法管理九大板塊。河道管理作為“九大板塊”的重要一環(huán)，在杭州市城市精細化管理中，有著自己特殊的歷史使命。

2016年，杭州市城市河道閘站養(yǎng)護經(jīng)費定額的出臺，標(biāo)志著城市河道養(yǎng)護經(jīng)費范圍實現(xiàn)了全覆蓋，逐步形成了具有杭州特色的綜合化養(yǎng)護體系。然而，無論城市河道養(yǎng)護經(jīng)費定額如何進行劃分調(diào)整，城市河道養(yǎng)護本質(zhì)上仍屬于工程養(yǎng)護，始終離不開人工、材料、機械三項費用的列支。進一步地說，要提高城市河道養(yǎng)護的質(zhì)量和水平，就要向如何降低人工、材料成本，加大新技術(shù)、新設(shè)備的投入，減少信息傳遞失真，簡化問題處置等方向轉(zhuǎn)變，建立健全相應(yīng)的制度保障機制，充分發(fā)揮城市河道的基礎(chǔ)功能，不斷拓展城市河道的外延功能，不僅要充分挖掘城市河道在休閑垂釣、水上運動、文化表演、寓教于樂等方面的潛在功能，更要向“以水養(yǎng)水”的多元化方向發(fā)展。

1 研究現(xiàn)狀

首先，從宏觀層面看，杭州市主城區(qū)的年養(yǎng)護經(jīng)費近億元，行政管理部門卻仍事無巨細地管理著城市河道，增加了財政額外的行政支出。在養(yǎng)護管理過程中，行政管理部門沒有對企業(yè)營運成本進行復(fù)核，財務(wù)數(shù)據(jù)歷史資料積累不足，無法對企業(yè)利潤區(qū)間預(yù)判，不利于養(yǎng)護定額后續(xù)的調(diào)整；政府花錢購買服務(wù)的含金量較低，企業(yè)以養(yǎng)護技術(shù)和考核要求為準(zhǔn)則，按部就班接受、執(zhí)行行政指令，缺少自主能動性，沒有真正發(fā)揮企業(yè)在市城中優(yōu)化配置資源的作用，致使新設(shè)備、新技術(shù)投入使用不充分。前者是財政支付中的錯位現(xiàn)象，即“錢沒有用在刀刃上”，政府擔(dān)負了本該屬于政府購買服務(wù)中的部分職責(zé)和義務(wù)；后者將造成企業(yè)的定位差異，在養(yǎng)護中缺少積極主動性，疲于應(yīng)付各種行政指令。即，企業(yè)僅是城市河道的義務(wù)勞動者，通過勞動獲取報酬和利潤；企業(yè)不是城市河道的建設(shè)者，沒有在養(yǎng)護過程中構(gòu)筑核心競爭力，沒有在養(yǎng)護市場中實現(xiàn)企業(yè)的規(guī)模報酬效益。

其次，從微觀層面看，城市河道養(yǎng)護管理模式仍較為粗放，人力資源投入比重過高，養(yǎng)護機械化水平有待提高。在實際管理中，反映城市河道屬性的基礎(chǔ)信息庫沒有建立，設(shè)施數(shù)據(jù)更新滯后，沒有建立健全預(yù)測報警機制，工程項目實施周期過長，行政管理職能交叉等問題突出，這些羈絆將不利于城市河道后續(xù)工作的開展。

綜上所述，光靠人力、物力堆積而成的“精細化”不能持久，猶如曇花一現(xiàn)，只有在綜合管理方面進行革新嘗試，才能使城市河道的精細化管理更加持久。明晰政企的職責(zé)界限，充分發(fā)揮市場“看不見手”的作用，以績效管控為手段，盤活市場優(yōu)勝劣汰機制，充分調(diào)動發(fā)揮企業(yè)在城市河道養(yǎng)護市場的積極性，才是實現(xiàn)城市河道養(yǎng)護管理精細化的長久之計。

2 模型構(gòu)建

開展新形勢下城市河道精細化管理研究，推進城市河道養(yǎng)護市場良好有序發(fā)展，實現(xiàn)管理者與企業(yè)對城市河道的共建共管，將是城市河道未來發(fā)展的主要方向之一。

BIM（Building Information Model）在河道管理中的應(yīng)用。BIM原為“建筑信息模型”，是將面向?qū)ο蟮母饕匾?D幾何模型的形式進行展示，包含了多維度的信息，并支持開方式標(biāo)準(zhǔn)。城市河道的養(yǎng)護從本質(zhì)上當(dāng)歸屬為工程養(yǎng)護，一條城市河道的全生命周期[]可以視為一個延續(xù)性工程項目。借助BIM技術(shù)構(gòu)建城市河道模型，導(dǎo)入城市河道的養(yǎng)護過程數(shù)據(jù)，進行工程項目的4D（成本分析）、5D（成本+進度）分析，生成成本控制、施工進度、資源配置計劃等文件資料，進行工程項目的WBS（工作結(jié)構(gòu)分解）分析，完善城市河道樣本模板庫的建設(shè)。

城市河道的BIM標(biāo)準(zhǔn)化。一是數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)化，能夠適應(yīng)各建模軟件、應(yīng)用軟件、工具軟件，實現(xiàn)模型數(shù)據(jù)的互用、集成、支持并解決多個業(yè)務(wù)問題，發(fā)揮綜合效應(yīng)和價值，能夠與其他新技術(shù)進行集成應(yīng)用，如ArcGIS、無人機技術(shù)；二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，包括城市河道設(shè)施要素的標(biāo)準(zhǔn)化圖集，三維勘測數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，財務(wù)數(shù)據(jù)、績效數(shù)據(jù)等其他數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)格式等；三是工程項目標(biāo)準(zhǔn)化，工程項目按性質(zhì)可分為外部工程和內(nèi)部工程。其中，外部工程是指涉河行政許可的工程項目，內(nèi)部工程又可分為常規(guī)性工程、改善性工程、應(yīng)急搶修工程等。明確工程項目所需要導(dǎo)入的合同、成本、進度等標(biāo)準(zhǔn)化信息，可對工程項目進行環(huán)境影響、投資效益等分析。

3 績效指標(biāo)

績效指標(biāo)的設(shè)置需要考慮到指標(biāo)的可量化性，以及各個指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)程度，對于單條城市河道績效指標(biāo)的設(shè)置，可參照如下方式：

1.綜合考核指標(biāo)

⑴資金下浮百分比。根據(jù)養(yǎng)護項目招投標(biāo)情況，計算企業(yè)中標(biāo)價與財政投資額下浮的百分比，綜合反映企業(yè)養(yǎng)護成本和財政資金節(jié)約情況；

⑵綜合養(yǎng)護配比值。配比指標(biāo)分為固定指標(biāo)和可變指標(biāo)，固定指標(biāo)適用于閘站養(yǎng)護，指閘站養(yǎng)護所投入主要人員和設(shè)備的數(shù)量，是不同等級閘站配置的最低標(biāo)準(zhǔn)，固定指標(biāo)=班組總?cè)藬?shù)+主要機具設(shè)備數(shù)；可變指標(biāo)適用于城市河道水面和河岸的養(yǎng)護，是企業(yè)綜合投入的反映，可變指標(biāo)=（0.4×班組總?cè)藬?shù)+0.6×主要機具設(shè)備數(shù)）×調(diào)整系數(shù)/河道長度（公里）。其中，0.4、0.6分別代表勞動力水平和機械化水平的權(quán)重，此數(shù)值可根據(jù)實際情況進行調(diào)整，兩者合計為1。調(diào)整系數(shù)用于企業(yè)間的橫向比較，將最終值調(diào)至合理區(qū)間，如在實際中發(fā)現(xiàn)企業(yè)偷工減料，可適當(dāng)調(diào)減該系數(shù),在固定總價合同下，企業(yè)增加養(yǎng)護投入力度，可適當(dāng)調(diào)增該系數(shù)。

⑶綜合養(yǎng)護考核分。主要根據(jù)日常養(yǎng)護技術(shù)要求，由行政主管部門進行跟蹤考核，考核分值滿分100分，設(shè)最低達標(biāo)分。

⑷養(yǎng)護投訴處置率。企業(yè)對城市河道投訴件、抄告單等問題的處置能力，該指標(biāo)為年度時效指標(biāo)，投訴處置率=處置問題數(shù)×100%/問題總數(shù)。

⑸企業(yè)誠信分。根據(jù)市場管理的需要，從企業(yè)誠信能力、履職能力方面對企業(yè)進行考評，誠信分值按年進行滾動計分，并計入誠信排名。

2.社會效益指標(biāo)

⑴社會關(guān)注參與度。統(tǒng)計養(yǎng)護年度內(nèi)，組織承辦的河道宣傳、全民健身、垂釣比賽等社會性活動的次數(shù)。

⑵社會輿情百分比。社會輿情百分比=媒體報道正面數(shù)量×100%/新聞報道總數(shù)，其中媒體報道總數(shù)為正面和負面報道數(shù)合計值。

⑶社會滿意度調(diào)查。通過問卷調(diào)查的方式，對城市河道設(shè)施、環(huán)境、惠民項目等情況調(diào)查，量化社會公眾對城市河道的滿意度。

3 相關(guān)建議

本文通過BIM建模與績效管理考核相結(jié)合的方式，從轉(zhuǎn)變政府管理職能、減輕行政負擔(dān)、提高行政效率的角度出發(fā)，提出了政府與企業(yè)對城市河道養(yǎng)護共建共管的新思路。結(jié)合現(xiàn)階段杭州市城市河道養(yǎng)護實際，對城市河道精細化管理方面提出如下建議：

1.完善設(shè)施數(shù)據(jù)勘測標(biāo)準(zhǔn)。建立城市河道設(shè)施數(shù)據(jù)變化調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)，開展城市河道設(shè)施基礎(chǔ)數(shù)據(jù)勘測工作，完善城市河道設(shè)施勘測數(shù)據(jù)資料。隨著城市化進程不斷加劇，城市河道設(shè)施數(shù)據(jù)萬年不變的現(xiàn)狀需要改觀，盡快出臺設(shè)施數(shù)據(jù)矢量化的標(biāo)準(zhǔn)，有助于推進城市河道信息化工作的開展。

2.建立養(yǎng)護定額制定標(biāo)準(zhǔn)。杭州市城市河道定額測算多參考市政、水利等定額內(nèi)容，企業(yè)沒有積累定額測算的數(shù)據(jù)資料。當(dāng)務(wù)之急，是盡快建立健全城市河道養(yǎng)護定額制定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范城市河道養(yǎng)護定額調(diào)整機制，為進一步推進城市河道養(yǎng)護市場化夯實基礎(chǔ)。

3.提高參與企業(yè)整體水平。在《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法(征求意見稿)》中，已指出工程總承包的項目必須采用BIM建模、明確分包方式，參與工程總承包項目的企業(yè)可以是設(shè)計企業(yè)或者具有施工總承包資質(zhì)的企業(yè)。在城市河道養(yǎng)護招標(biāo)中，可以考慮邀請具有工程總承包經(jīng)驗的企業(yè)參與。這類企業(yè)進入城市河道養(yǎng)護市場后，往往能對工程養(yǎng)護、工程項目進行相關(guān)的投入產(chǎn)出分析，能為城市河道工程項目的前期可研、設(shè)計等出謀劃策，有助于杭州市城市河道綜合管理水平的提升。