世界銀行貸款黃河流域生態(tài)恢復(fù)林業(yè)項(xiàng)目績效評價報告摘要

□山西省財(cái)政廳國際處

一、項(xiàng)目概要

（一）項(xiàng)目背景

為了進(jìn)一步發(fā)展森林資源，改善森林生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，提高森林資源質(zhì)量，充分發(fā)揮森林的多功能、多效益，保障我國的國土生態(tài)安全，2003年國家林業(yè)局向國家發(fā)改委提出了申請利用世界銀行貸款開展“中國人工林資源培育項(xiàng)目”建設(shè)項(xiàng)目的意向（林函計(jì)字〔2003〕91 號）。此后，通過認(rèn)真調(diào)查研究，并根據(jù)國家發(fā)改委《國際金融組織和外國政府貸款投資項(xiàng)目管理暫行辦法》（2005 年第28 號令）的有關(guān)要求，國家林業(yè)局重新申報了“林業(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目”。2006 年，該項(xiàng)目被世界銀行納入2007-2009財(cái)年貸款滾動計(jì)劃并得到國務(wù)院的批準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)我國林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和有關(guān)省區(qū)生態(tài)建沒實(shí)際狀況，國家林業(yè)局決定在山西等5省實(shí)施“林業(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目”打捆項(xiàng)目。其中山西省的項(xiàng)目名稱為：山西省世行貸款黃河流域生態(tài)恢復(fù)林業(yè)項(xiàng)目（簡稱：世行林業(yè)五期項(xiàng)目）。山西省是生態(tài)環(huán)境最為脆弱的省份之一，水土流失、荒漠化和空氣污染等十分嚴(yán)重。為了充分利用外資，通過植樹造林有效減少水土流失、減少荒漠化、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，2006 年4 月山西省財(cái)政廳、發(fā)改委、林業(yè)廳分別向國家財(cái)政部、發(fā)改委、林業(yè)局提交了項(xiàng)目申請。

山西省人民政府非常重視，組織省林業(yè)廳、財(cái)政廳、發(fā)改委等有關(guān)部門進(jìn)行了專題研究，一致認(rèn)為在山西省實(shí)施世行林業(yè)五期項(xiàng)目，符合山西省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃要求，符合全省新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收的發(fā)展要求，對治理水土流失乃至荒漠化，改善生態(tài)環(huán)境具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，并統(tǒng)籌安排各有關(guān)單位一定要做好這項(xiàng)工作，同時承諾足額預(yù)算規(guī)定比例的配套金額。

項(xiàng)目區(qū)主要分布在黃土高原溝壑區(qū)和黃河、海河流域支流的上游，生態(tài)脆弱且重要，這些地區(qū)是近十年來我省林業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)，因此恢復(fù)植被、改善生態(tài)的建設(shè)目標(biāo)與區(qū)域乃至山西省的生態(tài)建設(shè)奮斗目標(biāo)和生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略具有高度的關(guān)聯(lián)性和一致性。

山西省地處黃土高原，地理位置十分重要，是華北地區(qū)防止沙漠向東南部蔓延的一道重要的生態(tài)屏障，也是黃河中游水土流失治理的重要省份之一。

目前項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題主要表現(xiàn)在水士流失嚴(yán)重、風(fēng)沙危害、水資源短缺、農(nóng)作物產(chǎn)量下降、空氣質(zhì)量惡化等。盡管近年來山西省各級地方政府對植樹造林、生態(tài)治理十分重視，但由于相對資金短缺，治理成效仍未達(dá)到應(yīng)有水平。嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢，已成為我省經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的制約因素，人民群眾對改善生態(tài)環(huán)境的呼聲日益增高，對加快林業(yè)建設(shè)步伐的要求也更加強(qiáng)烈，同時廣大農(nóng)民迫切希望擁有屬于自己的林地、林木，在改善生態(tài)的過程中從林產(chǎn)品上得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入，提高生活水平。

項(xiàng)目實(shí)施將有助于上述問題的緩解和解決，通過植樹造林，保護(hù)恢復(fù)植被，使項(xiàng)目區(qū)生態(tài)惡化、經(jīng)濟(jì)落后和土地利用觀念滯后等問題得到明顯改觀，是十分必要的。

1985 年我國政府開始了與世界銀行的林業(yè)合作。30 年來，世界銀行對中國林業(yè)改革和建設(shè)給予了有力的支持，我國是目前世界銀行最大的林業(yè)貸款國。從1995 年以來，在山西省發(fā)改委、省財(cái)政廳等部門的大力支持下，我省林業(yè)利用世行貸款實(shí)施了4個項(xiàng)目，覆蓋11 個市的48 個縣9 個省直林局，總投資77269.64 萬元人民幣，其中：利用世界銀行貸款5069.13 萬美元，國內(nèi)配套資金39965.55 萬元人民幣。營造高標(biāo)準(zhǔn)用材林、經(jīng)濟(jì)林和多功能人工林11.79 萬公頃。世界銀行貸款林業(yè)項(xiàng)目已經(jīng)成為我省林業(yè)對外開放和現(xiàn)代化建設(shè)的重要平臺。

黃河流域生態(tài)恢復(fù)林業(yè)項(xiàng)目將通過在山西省24 個縣（市、區(qū)）以及2個省直林局開展新造多功能人工林及附屬水窯，并完成項(xiàng)目區(qū)省、市、縣三級機(jī)構(gòu)支持建設(shè)。以實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和生活方式，保護(hù)基本農(nóng)田，改善生態(tài)狀況和人居環(huán)境。

（二）項(xiàng)目目標(biāo)

通過營造多功能防護(hù)林，恢復(fù)植被，遏止土地退化，保護(hù)基本農(nóng)田，改善生態(tài)狀況和人居環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和生活方式。

在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)通過造林，增加項(xiàng)目地區(qū)森林覆蓋率，提高森林以生態(tài)為主導(dǎo)的多種功能和綜合效益，使項(xiàng)目區(qū)內(nèi)荒漠化特別是水土流失現(xiàn)象得到有效控制，生物多樣性得到恢復(fù)；提高森林可持續(xù)經(jīng)營管理水平，增加森林經(jīng)營收入，并為其他地區(qū)推廣具有重要公共產(chǎn)品效益的多功能人工林的可持續(xù)經(jīng)營和管理模式提供示范。

加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)的能力，促進(jìn)政府實(shí)施集體林權(quán)改革，增加當(dāng)?shù)厝罕姷木蜆I(yè)機(jī)會及收入。防護(hù)林中的經(jīng)濟(jì)林果品產(chǎn)出為地方經(jīng)濟(jì)增長將做出貢獻(xiàn)，項(xiàng)目支持向政策改革受益人提供各項(xiàng)服務(wù)（如培訓(xùn)推廣等）。促進(jìn)新造林地按林權(quán)制度改革要求落實(shí)產(chǎn)權(quán)，使林地資源在政策上得到保護(hù)；對農(nóng)民開展技術(shù)培訓(xùn)，以人為本，推進(jìn)林改，落實(shí)林權(quán)，增加林農(nóng)收入，提高林農(nóng)素質(zhì)，鼓勵發(fā)展農(nóng)民專業(yè)協(xié)會組織。努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)改善、農(nóng)民得實(shí)惠，人與自然和諧共處的建設(shè)目標(biāo)。

（三）項(xiàng)目內(nèi)容

本項(xiàng)目于2010 年12 月正式啟動實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)施期6 年，2016 年竣工。項(xiàng)目計(jì)劃總投資28560萬元，其中：利用世行貸款2100 萬美元，配套資金14280 萬元。配套資金中：省級配套5012.40 萬元，占總投資的17.6%，市縣級配套3555.6 萬元，占總投資的12.4%，建設(shè)實(shí)體勞務(wù)折資5712 萬元，占總投資的20%。本項(xiàng)目有兩部分建設(shè)內(nèi)容：1.新營造多功能人工林及附屬水窯；2.機(jī)構(gòu)支持。

（四）項(xiàng)目實(shí)施情況

1.實(shí)施機(jī)構(gòu)

項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)：山西省國際金融林業(yè)項(xiàng)目管理辦公室。

具體實(shí)施單位為山西省9 個市的24 個縣和2 個省直林局（注：晉源區(qū)經(jīng)中期調(diào)整后退出）。分別為：渾源、廣靈、保德、河曲、偏關(guān)、中陽、離石區(qū)、臨縣、交口、柳林、晉源區(qū)、盂縣、太谷、和順、左權(quán)、大寧、永和、萬榮、臨猗、鹽湖區(qū)、聞喜、絳縣、高平市、晉城城區(qū)；2 個省直林局：山西省五臺山國有林管理局、山西省黑茶山國有林管理局。

2.實(shí)施周期

2010年8月13日至2016年12月31日。

3.實(shí)施地點(diǎn)

山西省9個市的24個縣和2個省直林局。分別為，大同市：渾源、廣靈；忻州市：保德、河曲、偏關(guān)；呂梁市：中陽、離石區(qū)、臨縣、交口、柳林；太原市：晉源區(qū)；陽泉市：盂縣；晉中市：太谷、和順、左權(quán)；臨汾市：大寧、永和；運(yùn)城市：萬榮、臨猗、鹽湖區(qū)、聞喜、絳縣；晉城市：高平市、晉城城區(qū)；省直林局：五臺林局、黑茶林局。

4.實(shí)施過程和結(jié)果

從2010 年11 月項(xiàng)目貸款協(xié)定生效以來，項(xiàng)目一直保持順利實(shí)施的良好狀態(tài)。省市縣級項(xiàng)目辦及相關(guān)政府部門高度重視項(xiàng)目的實(shí)施，積極支持項(xiàng)目各項(xiàng)活動。項(xiàng)目的組織、管理和實(shí)施按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)、協(xié)議和世行項(xiàng)目的規(guī)程進(jìn)行。各級項(xiàng)目人員深入理解項(xiàng)目包含的新的概念、目標(biāo)、任務(wù)和方法，積極有效應(yīng)對項(xiàng)目在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的變化和困難。世界銀行發(fā)揮對日常工作的指導(dǎo)、監(jiān)督作用，4次派出專家團(tuán)到項(xiàng)目現(xiàn)場檢查指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施。國家林業(yè)局世行項(xiàng)目管理中心和中國林科院世行辦領(lǐng)導(dǎo)和專家多次到我省現(xiàn)場指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施工作，省市縣項(xiàng)目辦密切配合，保證了項(xiàng)目按計(jì)劃正常進(jìn)行。

項(xiàng)目累計(jì)完成建設(shè)多功能人工林27547.29 萬公頃，占項(xiàng)目評估總計(jì)劃27031.60 萬公頃的101.91%。項(xiàng)目設(shè)計(jì)的1340 個水窯全部修建完成，其中：417個水窯利用本項(xiàng)目資金進(jìn)行建設(shè)完成，占項(xiàng)目中期調(diào)整后計(jì)劃的100%；另有923個水窯全部由政府水利、扶貧等部門的專項(xiàng)資金建設(shè)完成。

在機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)方面，共完成各級培訓(xùn)、國內(nèi)外考察和專家咨詢5.31 萬人，占項(xiàng)目評估總計(jì)劃數(shù)的103.13%。其中：省級、縣鄉(xiāng)級培訓(xùn)和國內(nèi)專家咨詢都超額完成了任務(wù)，分別為總計(jì)劃的102.97%、104.57%和107.21%，國內(nèi)考察完成原定計(jì)劃的101.43%，只有國外培訓(xùn)完成原定計(jì)劃的50.76%，主要原因是受政府新政策限制所致，但其活動通過國內(nèi)培訓(xùn)等方式進(jìn)行了彌補(bǔ)，基本沒有影響項(xiàng)目的執(zhí)行。

在項(xiàng)目采購任務(wù)量執(zhí)行方面，2011—2013 年期間，項(xiàng)目采購計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等設(shè)備363臺，占項(xiàng)目評估總計(jì)劃的169.63%。

在農(nóng)民合作社和監(jiān)測任務(wù)執(zhí)行方面，項(xiàng)目擴(kuò)建合作社5個，占項(xiàng)目評估總計(jì)劃的100%。計(jì)劃1 個森林經(jīng)營方案的編制全部完成，總面積516 公頃，是項(xiàng)目評估總計(jì)劃80公頃的645%。在永和、離石、左權(quán)三縣（區(qū)）建立土壤侵蝕和地表徑流、植物多樣性和植被蓋度、實(shí)體及增收和就業(yè)成果等監(jiān)測點(diǎn)，按規(guī)定完成了年度監(jiān)測任務(wù)。

二、績效評價概述

（一）績效評價的目的

對世行貸款黃河流域生態(tài)恢復(fù)林業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價的目的是：

1.根據(jù)財(cái)政部《國際金融組織和外國政府貸款管理辦法》（財(cái)政部令第85號）、《國際金融組織貸款項(xiàng)目績效評價操作指南》（以下簡稱《操作指南》）的要求，對本項(xiàng)目的相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性及綜合績效進(jìn)行客觀、公正的評價。

2.通過績效評價，總結(jié)世行貸款黃河流域生態(tài)恢復(fù)林業(yè)項(xiàng)目在運(yùn)行管理過程中好的經(jīng)驗(yàn)和做法，為將來開展同類貸款項(xiàng)目提供借鑒和參考。同時，對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題及時解決，并提出合理化的建議。

3.通過績效評價，加強(qiáng)國際金融組織貸款項(xiàng)目的自主監(jiān)督管理，提高本項(xiàng)目及國際金融組織貸款的管理水平和執(zhí)行績效。

4.通過績效評價，提高貸款項(xiàng)目資金使用效率，完善績效評價管理制度體系。

5.通過績效評價，將本項(xiàng)目在林業(yè)機(jī)制和工程建設(shè)方面的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行宣傳和推廣，引領(lǐng)和示范我省今后的林業(yè)建設(shè)。

（二）績效評價框架的設(shè)計(jì)

在績效評價設(shè)計(jì)階段，評價小組依據(jù)《操作指南》在充分理解評價任務(wù)書的基礎(chǔ)上，對評價任務(wù)進(jìn)行分解及人員分工。同時收集并查閱相關(guān)資料，編制完成了《國際金融組織貸款項(xiàng)目基礎(chǔ)信息表》。在此基礎(chǔ)上，評價小組針對11 個關(guān)鍵評價問題，結(jié)合該項(xiàng)目的具體情況，參加項(xiàng)目設(shè)計(jì)之時設(shè)定的監(jiān)測指標(biāo)，開發(fā)了25 個評價指標(biāo)，并明確了指標(biāo)證據(jù)、證據(jù)來源以及證據(jù)的收集方法，完成了績效評價框架的設(shè)計(jì)。

（三）績效評價方法

本次績效評價主要采用變化分析法（Change Analysis）。變化分析是績效評價中最常用的分析方法，它分析指標(biāo)在經(jīng)過一段時間后是否達(dá)到預(yù)期值。變化分析通過比較指標(biāo)的實(shí)際變化情況與預(yù)期變化得到分析結(jié)果。

三、評價結(jié)論與績效分析

綜合項(xiàng)目相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性四個方面，項(xiàng)目綜合績效評級為“高度成功”。

（一）相關(guān)性

相關(guān)性總體評價為“高度相關(guān)”。本項(xiàng)目在設(shè)計(jì)與評價時，均符合我國林業(yè)生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃的要求，完全針對我省生態(tài)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，緊緊圍繞我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃要求，通過造林增加項(xiàng)目區(qū)森林覆蓋率，有效控制項(xiàng)目區(qū)水土流失和土地荒漠化，改善生態(tài)環(huán)境，提高項(xiàng)目區(qū)居民的生活質(zhì)量。因此，項(xiàng)目相關(guān)性總體評價為“高度相關(guān)”。

（二）效率性

效率性總體評價為“效率非常高”。項(xiàng)目按照計(jì)劃開展了各項(xiàng)設(shè)計(jì)活動，植樹造林、工程建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測、招標(biāo)采購等工作均順利實(shí)施。項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了實(shí)施計(jì)劃規(guī)定的當(dāng)期產(chǎn)出，資產(chǎn)質(zhì)量良好。項(xiàng)目已按照計(jì)劃完工時間順利完工，實(shí)現(xiàn)全部計(jì)劃產(chǎn)出。項(xiàng)目資金按計(jì)劃及時到位和使用。項(xiàng)目實(shí)施過程中，各級政府、各單位組織保障有力，各部門工作開展協(xié)調(diào)有序，風(fēng)險控制機(jī)制健全。項(xiàng)目資源的投入經(jīng)濟(jì)有效且項(xiàng)目內(nèi)容設(shè)計(jì)和實(shí)施機(jī)制具有一定得創(chuàng)新性，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)設(shè)置適當(dāng)，項(xiàng)目管理及內(nèi)部控制到位并能確保項(xiàng)目有效實(shí)施。因此，項(xiàng)目效率總體評價為“效率非常高”。

（三）效果性

效果性總體評價為“非常滿意”。項(xiàng)目于2016 年底完工，實(shí)現(xiàn)了全部計(jì)劃目標(biāo)，實(shí)施進(jìn)度與計(jì)劃相符。項(xiàng)目的實(shí)際受益群體與設(shè)計(jì)目標(biāo)受益群體相符，項(xiàng)目受益群體對項(xiàng)目總體滿意度較高。項(xiàng)目的成果也具有較高的可持續(xù)性。因此，項(xiàng)目效果總體評價為“非常滿意”。

（四）持續(xù)性

持續(xù)性總體評價為“高度可持續(xù)性”。項(xiàng)目實(shí)施過程嚴(yán)格按照概算批復(fù)執(zhí)行，項(xiàng)目資金按照實(shí)施進(jìn)展階段性撥付，可以認(rèn)為項(xiàng)目資金基本滿足項(xiàng)目實(shí)施的需要，各級政府還貸協(xié)議均已簽署，還貸責(zé)任落實(shí)明確、安排合理，還貸計(jì)劃細(xì)致，地方財(cái)政還貸準(zhǔn)備金儲備情況良好，項(xiàng)目具有可靠的還款機(jī)制并具備一定得還款能力。項(xiàng)目的實(shí)施完全符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的需要，無阻礙因素。項(xiàng)目賴以運(yùn)行的相關(guān)政策合理、可行、具有連貫性，能夠支持項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)行。項(xiàng)目運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)規(guī)章制度完備、人員配置合理。項(xiàng)目實(shí)施完成后，管理工作的機(jī)構(gòu)和制度依然存在并承擔(dān)項(xiàng)目各縣區(qū)的撫育管護(hù)工作，具有長期持續(xù)性。

四、經(jīng)驗(yàn)、問題和建議

（一）經(jīng)驗(yàn)

1.推進(jìn)了林業(yè)創(chuàng)新。利用世行貸款，不僅可以彌補(bǔ)我省林業(yè)建設(shè)的資金不足，更重要的是吸收貸款項(xiàng)目中搭載的技術(shù)創(chuàng)新能力和先進(jìn)的管理理念。通過世行貸款黃河流域生態(tài)恢復(fù)林業(yè)項(xiàng)目的執(zhí)行，將國際上一些先進(jìn)的管理理念、制度方法、科學(xué)技術(shù)，在林業(yè)建設(shè)中采用。特別是世行貸款黃河流域生態(tài)恢復(fù)林業(yè)項(xiàng)目在執(zhí)行中首創(chuàng)的契約式管理理念、全面質(zhì)量管理理念、社區(qū)參與式發(fā)展理念、分工序分級檢查驗(yàn)收的質(zhì)量監(jiān)督辦法、造林模型的成本管理辦法、先驗(yàn)收合格再支付的提款報賬辦法、工程監(jiān)理制、招投標(biāo)制、竣工驗(yàn)收制等先進(jìn)理念、模式和制度，建立健全了林業(yè)、發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)等多部門齊抓共管、通力協(xié)作謀發(fā)展的工作機(jī)制，這些理念和工作機(jī)制，形成了推動項(xiàng)目建設(shè)的強(qiáng)大合力，在今后林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)踐中，推廣示范運(yùn)用，取得良好的效果。

2.促進(jìn)了林農(nóng)增收。通過實(shí)施世行貸款黃河流域生態(tài)恢復(fù)林業(yè)項(xiàng)目，更新了項(xiàng)目區(qū)域的思想觀念，改善了生產(chǎn)生活條件，提高了生產(chǎn)技能，創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會，培育了符合當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，改變了區(qū)域內(nèi)的林業(yè)結(jié)構(gòu)，提升了參與林農(nóng)和合作社共同持續(xù)發(fā)展的能力。項(xiàng)目為村民提供了技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)，林農(nóng)不但掌握了實(shí)用林業(yè)技術(shù)，具備一技之長，而且培養(yǎng)成為當(dāng)?shù)氐膶＜液图夹g(shù)能手，通過有償技術(shù)服務(wù)，擴(kuò)大了新的勞動報酬收入渠道。項(xiàng)目扶持村民種植了經(jīng)濟(jì)林，項(xiàng)目所種植的經(jīng)濟(jì)林最終都交到了村民手中，所投入的費(fèi)用相當(dāng)于村民得到的補(bǔ)助。參與項(xiàng)目的市縣所種植的核桃4-5 年可以掛果，7-8 年可達(dá)到盛果期，盛果期每株可產(chǎn)5-10 公斤核桃，畝產(chǎn)可達(dá)150-300斤，將大大提高村民的收入，改善其生活條件。

3.改善了生態(tài)環(huán)境。通過實(shí)施世行貸款黃河流域生態(tài)恢復(fù)林業(yè)項(xiàng)目，可以增加項(xiàng)目區(qū)造林面積27547公頃。同時，項(xiàng)目設(shè)計(jì)了12 個造林模型，采取喬灌結(jié)合，保留原生植被，改善了林種樹種結(jié)構(gòu)，減少化學(xué)農(nóng)藥使用等措施，將營造林活動中對環(huán)境的不良影響降至最低，提高了森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，充分發(fā)揮了森林保持水土、涵養(yǎng)水源、保護(hù)生物多樣性、應(yīng)對氣候變化等綜合效益。

4.培養(yǎng)了管理人才。在實(shí)施世行貸款黃河流域生態(tài)恢復(fù)林業(yè)項(xiàng)目過程中，利用與世界銀行合作的平臺，省市縣建立各級項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，通過項(xiàng)目立項(xiàng)、準(zhǔn)備檢查、專家咨詢、培訓(xùn)考察等工作，鍛煉和培養(yǎng)出一批熟悉項(xiàng)目管理，精通業(yè)務(wù)的專業(yè)人才，儲備了一支有國際工作經(jīng)驗(yàn)，又懂國家通用規(guī)則，而且能實(shí)戰(zhàn)的林業(yè)對外項(xiàng)目工作隊(duì)伍。各級項(xiàng)目管理和技術(shù)人員，普遍掌握了國際通用的財(cái)務(wù)支付、物資采購、技術(shù)支持、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)評估、科技推廣等項(xiàng)目管理手段和方法，對我省林業(yè)管理和體制創(chuàng)新將產(chǎn)生積極的影響。

（二）問題

1.項(xiàng)目區(qū)造林模型比較復(fù)雜，相對難度較大。同時，項(xiàng)目直接效益周期較長，影響了農(nóng)戶的參與積極性。項(xiàng)目區(qū)主要分布在黃土高原溝壑區(qū)和黃河、海河流域支流的上游，生態(tài)脆弱且重要，這些地區(qū)是近十年來我省林業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)。項(xiàng)目區(qū)基本可分為三種類型：黃土高原丘陵溝壑區(qū)、太行山石質(zhì)山區(qū)、退耕梯田和坡耕地實(shí)施區(qū)。主要分布在梁峁頂、丘陵坡面、侵蝕溝、梯田、坡地農(nóng)田等地形。因造林地形復(fù)雜，制定16 個造林樹種，12 個造林模型，執(zhí)行難度較大。項(xiàng)目實(shí)施中，政府對項(xiàng)目貸款進(jìn)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，政府投資相當(dāng)于購買了生態(tài)效益，而林農(nóng)在土地上種植經(jīng)濟(jì)林，想要得到的是經(jīng)濟(jì)效益，但由于土地政策的限制，以及栽植的經(jīng)濟(jì)林需要一定時間才可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，直接影響了農(nóng)戶參與項(xiàng)目的積極性。

2.項(xiàng)目前期準(zhǔn)備長。在項(xiàng)目準(zhǔn)備期，立項(xiàng)要求高，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)，需要完成國內(nèi)審批手續(xù)和國外貸款機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)備程序，由于是國內(nèi)國外兩條線同時準(zhǔn)備，所需中英文資料繁瑣，審批或評審部門較多，項(xiàng)目從納入規(guī)劃到簽訂轉(zhuǎn)貸并開始執(zhí)行，短則一年半，長則數(shù)年，增加了項(xiàng)目準(zhǔn)備過程中的不確定性，實(shí)施主體、項(xiàng)目地點(diǎn)、建設(shè)條件都可能變化，導(dǎo)致準(zhǔn)備難度增加，影響項(xiàng)目的時效性。因條件發(fā)生變化，造成更改項(xiàng)目設(shè)計(jì)，甚至放棄項(xiàng)目，造成人財(cái)物的巨大浪費(fèi)。

3.后續(xù)管理內(nèi)勁不足。生態(tài)林后續(xù)管理的主要任務(wù)是鞏固造林成果，搞好幼林撫育和三防工作，世行貸款黃河流域生態(tài)恢復(fù)林業(yè)項(xiàng)目在營造生態(tài)林建設(shè)期結(jié)束后，整體由當(dāng)?shù)卣虼寮w負(fù)責(zé)后期管理和成果鞏固，但當(dāng)?shù)卣虼寮w對項(xiàng)目后續(xù)管理資金明顯內(nèi)勁不足。在重點(diǎn)確保三防工作后，很難再有一定量的資金，完成項(xiàng)目后續(xù)生態(tài)林的撫育間伐、林地清理、動態(tài)監(jiān)測生長量、蓄積量以及產(chǎn)生的生態(tài)效益等工作，加上木材市場價格疲軟，積極性不高，沒有形成針對不同的林分及培育目標(biāo)，提升森林撫育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“雙增”目標(biāo)的可持續(xù)經(jīng)營的科學(xué)撫育管護(hù)體系。

（三）建議

1.建議優(yōu)化造林模型，正確處理經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益之間的關(guān)系。建議繼續(xù)總結(jié)和監(jiān)測項(xiàng)目林的生長狀況，不斷優(yōu)化多功能人工林現(xiàn)有模式，采取靈活簡單的方式，加大項(xiàng)目的推廣力度，提高我省林業(yè)發(fā)展水平。建議在今后的項(xiàng)目管理中，正確處理經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益兩者之間的關(guān)系，減少生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的沖突。

2.建議要按照“以內(nèi)引外、以外促內(nèi)”的要求，加強(qiáng)外資與國內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目、扶貧項(xiàng)目融合，推動內(nèi)外資項(xiàng)目雙向互動，優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)內(nèi)外資項(xiàng)目的目標(biāo)同向，安排同步，建設(shè)同力，成果共享，努力形成多領(lǐng)域、高效益的融合發(fā)展格局。

3.建議要堅(jiān)持“以我為主，為我能用”的原則。從實(shí)際需求出發(fā)，結(jié)合世界銀行的投資方向，優(yōu)先考慮我省重點(diǎn)林業(yè)區(qū)域，把貸款項(xiàng)目投向有示范帶動作用和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的市縣。在項(xiàng)目備選中，充分評估區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、林業(yè)發(fā)展水平、生態(tài)資源狀況、政府配套能力等因素，量力申報和實(shí)施外資項(xiàng)目。

4.建議要出臺“后續(xù)管理，市場培育”的政策。要按照可持續(xù)發(fā)展要求，制定具體生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林項(xiàng)目的后續(xù)經(jīng)營方案，拓寬林業(yè)融資渠道，為項(xiàng)目的后續(xù)管理爭取資金保障。對以生態(tài)效益為主的用材林，不僅是為了保護(hù)和鞏固區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的環(huán)境效益，更要從木材儲備戰(zhàn)略的高度來認(rèn)識，在資金安排上、撫育管護(hù)體系上加大力度。對以核桃為主的經(jīng)濟(jì)林，要認(rèn)真研究探索技術(shù)措施，解決品種混雜、栽植過密的問題；對已進(jìn)入盛果期（或即將進(jìn)入）的核桃林，進(jìn)行技術(shù)上的提質(zhì)增效；在加工銷售、市場培育、品牌戰(zhàn)略的延伸產(chǎn)業(yè)鏈上，要有前瞻性的深度思考和應(yīng)對，真正讓林農(nóng)快速脫貧、增收、致富。圍繞“鞏固成果、提高效益、穩(wěn)妥還貸、持續(xù)發(fā)展”的原則，鞏固和提高項(xiàng)目造林成果，以項(xiàng)目實(shí)施主體為主，采取加強(qiáng)管理、技術(shù)指導(dǎo)、市場引導(dǎo)等綜合措施，保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，確保項(xiàng)目按期足額還貸。一是制定經(jīng)營管理方案，明確責(zé)任，把項(xiàng)目林的“三防”工作納入到當(dāng)?shù)卣土謽I(yè)主管部門職責(zé)范圍和常規(guī)管理中。對新造生態(tài)林地要納入生態(tài)公益林管護(hù)。二是編制后續(xù)經(jīng)營計(jì)劃，采取“保一轉(zhuǎn)二搶三”的措施，明確項(xiàng)目林的后期管理工作及管護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)幼林管理，提高林分質(zhì)量。

5.建議要加快“實(shí)用技術(shù)，管理制度”的吸收。加快對智力人才的培養(yǎng)，對已引進(jìn)的世行貸款林業(yè)項(xiàng)目的實(shí)用技術(shù)和管理制度，要加快消化吸收、推動理念創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，真正起到“探路子、出經(jīng)驗(yàn)、做示范”的作用和引領(lǐng)效應(yīng)。