晉中市政府投資基金現(xiàn)狀、問題及建議

□馬永慶 王 翔

一、晉中市政府投資基金成立的背景和意義

晉中市促轉(zhuǎn)型增動能產(chǎn)業(yè)投資基金是在全國政府投資基金數(shù)量、規(guī)模井噴式增長的大背景下產(chǎn)生的。政府投資基金主要通過股權(quán)投資推進(jìn)供給側(cè)改革，實現(xiàn)供給端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。基金主要投資于產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)供給側(cè)改革作用顯著。

從財政視角看，政府投資基金優(yōu)化了財政促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持方式。以前財政對產(chǎn)業(yè)支持形式主要是無償補(bǔ)助，但受限于政府行政審核項目能力，投資項目分散無法達(dá)到優(yōu)質(zhì)績效，被投資企業(yè)也不能形成產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用；同時財政資金通過無償撥款也不能實現(xiàn)資金滾動投資，甚至有個別企業(yè)巧立名目，出現(xiàn)多報冒領(lǐng)及灰色交易現(xiàn)象。而好的政府投資基金多采取母基金股權(quán)投資方式帶動社會資本先后跟進(jìn)投資，緩解創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展初期資金不足問題的同時，充分放大財政資金產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用。另外通過投資項目的IPO 退出或者股權(quán)轉(zhuǎn)讓獲取收益，進(jìn)一步增加政府投資基金規(guī)模，推動財政資金良性循環(huán)使用。

晉中市設(shè)立政府投資基金的意義在于：

一是引導(dǎo)社會資金集聚，形成資本供給效應(yīng)。設(shè)立政府投資基金能夠有效改善企業(yè)資本供給，解決企業(yè)投資的資金來源問題。

二是落實產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化資金配置。政府投資基金的投資對象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，起到引導(dǎo)和帶動社會資本對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。通過設(shè)立政府投資基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調(diào)整社會資金配置，引導(dǎo)資金流向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，培育出一批以市場為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。

三是引導(dǎo)資金投向創(chuàng)新中小企業(yè)。政府投資基金有較強(qiáng)的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，很多創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)多傾向于投資中后期的項目，而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風(fēng)險，處于生死存亡的關(guān)鍵，但卻很難吸引到資金的投入。通過設(shè)立政府投資基金，引導(dǎo)社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，可以培養(yǎng)一批具有創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)企業(yè)快速成長，為商業(yè)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)一步投資規(guī)避一定風(fēng)險，最終實現(xiàn)政府創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)展。

四是引導(dǎo)資金流向協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。市場機(jī)制會擴(kuò)大地區(qū)間創(chuàng)投資源不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好越容易獲得創(chuàng)投資本；經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)投資本分布的不平衡加大了區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距。通過省市縣三級產(chǎn)業(yè)基金聯(lián)動模式，引導(dǎo)社會資金投資于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，有利于緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展有重要作用。

二、省市引導(dǎo)基金基本情況

（一）全省政府投資基金基本情況

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截止2018 年12 月底，全省共有政府投資基金30 只，基金總規(guī)模1617.86 億元，其中財政承諾出資304.7 億元，拉動社會資本1313.2億元。目前全省基金募資總規(guī)模292.39 萬元，其中財政已出資99.01 億元，拉動社會資本（含間接出資）193.38億元。

省本級基金12 只（基金規(guī)模1452億元，財政承諾出資172 億元），太原市5只（基金規(guī)模103億元，財政承諾出資101 億元），晉中1 只（基金規(guī)模100 億，財政承諾出資20 億元），晉城2 只（基金規(guī)模12 億元，財政承諾出資11億元），大同1只（基金規(guī)模20億元，財政承諾出資11億元），運城7只（基金規(guī)模20億元，財政承諾出資6億元），呂梁2只（基金規(guī)模12億元，財政承諾出資4億元）。

（二）晉中市政府投資基金基本情況

基金管理人為晉中創(chuàng)業(yè)投資基金管理有限公司（以下簡稱“晉中創(chuàng)投公司”），成立于2017年3月，注冊資本3000 萬元，由晉中市政府下屬公司山西晉中國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司（國有控股）與山西省創(chuàng)業(yè)投資基金管理集團(tuán)有限公司共同出資設(shè)立。主要從事或代理創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)、提供創(chuàng)業(yè)投資咨詢管理服務(wù)、國有資本運營、受托管理財政投入經(jīng)營性領(lǐng)域項目資金，受托管理資產(chǎn)和基金等業(yè)務(wù)。

晉中市政府每年出資5000 萬元，截止2019 年3 月完成出資15490 萬元（其中490 萬元為晉中創(chuàng)投公司注冊資本金）。晉中創(chuàng)投公司從成立至今累計完成四筆投資，晉中市促轉(zhuǎn)型增動能產(chǎn)業(yè)投資基金完成投資4300 萬元，帶動社會資本投資18700萬元，杠桿比例1：4.35。晉中創(chuàng)投公司已儲備了包含15 個企業(yè)在內(nèi)的項目庫，重點投資考察對象有17 個企業(yè)，在省市縣三級產(chǎn)業(yè)基金聯(lián)動模式方面還進(jìn)行了積極探索。

三、當(dāng)前主要問題及建議

從全省情況看，晉中市的基金運作較為順暢，管理工作較為規(guī)范，但也存在一些問題。從2017 年至2018 年12 月晉中市財政已投入1 億元，晉中創(chuàng)投公司實際投出4300 萬元，5700 萬元財政資金形成結(jié)存未用。2019 年財政出資5000 萬元也已到位?；鸸救绾伟彦X花好用好，財政結(jié)存資金如何管理，這不僅僅是晉中市獨有的問題。

查閱2015-2017年《國務(wù)院關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》分別有如下表述：“2015年底中央財政設(shè)立的13 項政府投資基金募集資金中，有30%財政資金結(jié)存未用；地方設(shè)立的6項基金中，有66%的財政資金轉(zhuǎn)作銀行定期存款”。“2016年地方政府投資基金235只，實際到位資金中引入社會資本僅占15%?！薄?017年個別基金未充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，如中國政企合作投資基金2016年3 月成立，截至2017 年底到位資金中有639 億元（占88.7%）未投資項目，用于購買理財產(chǎn)品?！?/p>

分析上述問題，主要原因是：

（一）政府投入應(yīng)分期分批

從全省的基金規(guī)?？?，晉中市基金總規(guī)模以1 億元的差距排全省第二。有人曾結(jié)合經(jīng)濟(jì)規(guī)模和企業(yè)情況做過基金設(shè)立規(guī)模的假設(shè)：以當(dāng)?shù)仄髽I(yè)前20%企業(yè)屬于優(yōu)質(zhì)企業(yè)，其中有10%～30%企業(yè)有股權(quán)融資需求及意愿，引導(dǎo)基金對母基金進(jìn)行4 倍杠桿放大作用，而專項基金由于參股不控股而投資企業(yè)股份低于30%，則母基金總計可以覆蓋相對于自己體量200倍以上的經(jīng)濟(jì)體量。晉中市2017年GDP按1200億規(guī)模，引導(dǎo)基金100億規(guī)模，按以上邏輯測算投資可覆蓋2萬億經(jīng)濟(jì)體量，遠(yuǎn)超當(dāng)前可覆蓋范圍，但考慮未來10-20年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，該基金規(guī)模則未必過大。關(guān)鍵是政府出資不可一次到位，而要隨著基金公司的業(yè)務(wù)增長分期分批到位，否則必然導(dǎo)致資金結(jié)余。

（二）基金公司有難言之隱

一是資金的安全性高于資金的收益性。政府部門極為重視資金安全性，核心關(guān)切的可能并非收益，而是不能出風(fēng)險，關(guān)注國有資產(chǎn)保值增值，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。

二是基金的資金募集與設(shè)立問題。政府投資基金通常期望同時發(fā)揮“引導(dǎo)效應(yīng)”和“撬動效應(yīng)”，既要引導(dǎo)社會資金投入市場欠發(fā)展的領(lǐng)域，還要發(fā)揮財政資金杠桿效應(yīng)，以小部分的財政資金撬動大量社會資金。由于社會投資方的投資偏好及純市場的規(guī)則，導(dǎo)致在某些領(lǐng)域，社會資本不愿進(jìn)入，政府引導(dǎo)資金無法投出。

（三）財政部門應(yīng)加強(qiáng)對政府已出資基金公司未投出部分的管理

一是2015 年財政部《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210號）第20 條規(guī)定“財政部門應(yīng)與其他出資人在投資基金章程中約定，政府出資撥付投資基金賬戶一年以上，基金未開展投資業(yè)務(wù)的，政府出資可無需其他出資人同意，選擇提前退出”，因此，對于財政撥付基金賬戶1年以上尚未開展投資業(yè)務(wù)的，市財政應(yīng)予暫緩撥付下年財政出資。

二是根據(jù)《政府投資基金暫行管理辦法》對《晉中市促轉(zhuǎn)型增動能產(chǎn)業(yè)投資基金實施辦法（試行）》未明確事項補(bǔ)充完善。如政府出資額和歸屬政府的收益的清算、明確約定收益處理和虧損負(fù)擔(dān)方式、加強(qiáng)政府投資基金信用體系建設(shè)、績效管理等內(nèi)容，特別是財政部門向投資基金撥付資金、基金清算或退出收回投資本金時的賬務(wù)處理應(yīng)予以明確。

三是財政部門內(nèi)部投資基金工作管理需進(jìn)一步理順。以晉中市為例，政府投資基金的規(guī)模設(shè)計在預(yù)算、撥款和報表在經(jīng)建，賬務(wù)處理在國庫，績效評價應(yīng)在績效評價科。應(yīng)盡可能壓縮財政部門內(nèi)部的管理環(huán)節(jié)，不斷降低行政成本，更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。