國(guó)際野生動(dòng)物法的作用、影響因素及推行
——基于國(guó)際研究文獻(xiàn)的分析

卞宏波，董美珅，周曉英

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)，國(guó)際上公認(rèn)的典型的國(guó)際法有《瀕危物種國(guó)際貿(mào)易公約》（CITES）、《遷徙物種公約》（CMS）、《生物多樣性公約》（CBD）、《拉姆薩爾公約》（RC）和《世界遺產(chǎn)公約》（WHC）等公約。還有側(cè)重區(qū)域保護(hù)的文書，例如集中關(guān)注非洲、南極洲或歐洲的文書，這些文書也具有保護(hù)領(lǐng)域的顯著特征。另外還有其他側(cè)重于特定物種保護(hù)國(guó)際野生動(dòng)物協(xié)定（如北極熊或信天翁保護(hù)協(xié)定）。以及特定的跨界保護(hù)區(qū)制度，如廣袤的“卡萬(wàn)戈-贊比西河跨界保護(hù)區(qū)”（KAZA TFCA）。這些協(xié)議、文書、保護(hù)區(qū)制度等統(tǒng)稱為《國(guó)際野生動(dòng)物法》（Bowman et al.2010年）。這些具有約束力的協(xié)定、文書本身通常伴隨著一套不斷演變的非約束性條款，如“締約方會(huì)議”的決定和行動(dòng)計(jì)劃。

根據(jù)實(shí)際研究文獻(xiàn)表明，對(duì)于這些國(guó)際法效力的認(rèn)識(shí)大致有三種觀點(diǎn)：1.一些自然資源保護(hù)主義者對(duì)國(guó)際野生動(dòng)物法能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)抱有很高的或可能是不切實(shí)際的希望。2.一些人則持極端懷疑態(tài)度，認(rèn)為野生動(dòng)物條約是“紙老虎”，他們所謂的“締約方會(huì)議”是在浪費(fèi)資源。3.有一些人只是不確定這些政府間事務(wù)的相關(guān)性，混淆、無知和誤解是常見的。筆者認(rèn)為，國(guó)際野生動(dòng)物法為成功保護(hù)提供了重要的機(jī)會(huì)，并具有很大的潛力，但尚未完全實(shí)現(xiàn)。筆者簡(jiǎn)要地探討了國(guó)際野生動(dòng)物制度的局限性，以及它們對(duì)生物多樣性保護(hù)的實(shí)際和潛在的貢獻(xiàn)。所以，通過遵循有選擇性的、知情的方式的制定大多數(shù)國(guó)際野生動(dòng)物保護(hù)法都是值得的。為此，呼吁加強(qiáng)國(guó)際野生動(dòng)物保護(hù)律師和其他保護(hù)專家之間合作是必須的。

一、規(guī)制與保護(hù)：國(guó)際野生動(dòng)物保護(hù)法的作用

不管怎樣，對(duì)于許多物種和生態(tài)系統(tǒng)，有效的保護(hù)需要跨境方法和長(zhǎng)期承諾。盡管有其局限性，國(guó)際法仍然是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的卓越機(jī)制（Bowman et al.2010，Trouwborst 2015，Bowman 2016）。在時(shí)間方面，國(guó)際條約發(fā)展相對(duì)緩慢，各國(guó)加入條約后就很少退出。因此，條約可以為國(guó)家治理的選擇周期波動(dòng)提供法律緩沖。從普遍性意義上講，國(guó)際法是提醒各國(guó)政府和公眾其對(duì)保護(hù)的道德指南針。國(guó)際法律文書產(chǎn)生了許多積極的保護(hù)成果，包括：（1）按照國(guó)際義務(wù)指定保護(hù)區(qū)；（2）鼓勵(lì)國(guó)家立法管制野生動(dòng)物的開發(fā)；（3）加強(qiáng)各國(guó)政府議程上保護(hù)問題的優(yōu)先次序；（4）將締約各方和其他條約機(jī)構(gòu)通過的技術(shù)指導(dǎo)納入國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃和立法；（5）協(xié)調(diào)收集數(shù)據(jù)；（6）加強(qiáng)政府和非政府利益攸關(guān)方之間的合作；（7）通過條約的籌資機(jī)制直接援助保護(hù)倡議；（8）在許多情況下，當(dāng)各國(guó)政府在國(guó)家或國(guó)際法院訴訟程序中或通過遵守機(jī)制面臨其國(guó)際義務(wù)時(shí)，阻止有害的事態(tài)發(fā)展，或采取特別的保護(hù)行動(dòng)（Bowman et al.2010，Gillespie 2011，F(xiàn)leurke and Trouwborst 2014，Trouwborst 2015，Bowman 2016，Scott 2016）。

舉例說明，盡管存在某些限制和不完善的合規(guī)記錄（wandesford-smith 2016，Zhou et al.2016），《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》（CITES）確實(shí)有助于保護(hù)貿(mào)易危害的物種（OECD 2000，Doukakis 2012，cou2014）。例如，1975年CITES對(duì)美洲虎（Panthera onca）和其他南美貓科動(dòng)物的皮毛貿(mào)易禁令生效后，它們的保護(hù)狀況顯著改善（Di Marco et al.2014）。同樣，歐洲聯(lián)盟（歐盟）的“自然指令”是相對(duì)有效的保護(hù)手段，這是由于它們對(duì)歐盟成員國(guó)的自由裁量權(quán)施加了明確的限制，以及歐盟法律的特殊性，因此在國(guó)家和歐洲層面都有強(qiáng)有力的執(zhí)行選擇。（Fleurke and Trouwborst 2014，Born et al.2015，Milieu et al.2016）。尤其是，許多物種從“Natura 2000 保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的棲息地”保護(hù)和對(duì)其開發(fā)的限制中獲益（Fleurke and Trouwborst 2014，Sanderson et al.2015，Boitani and Linnell 2015）。同樣，羅斯海生態(tài)系統(tǒng)可能受益于最近的國(guó)際協(xié)議，將其大部分指定為海洋保護(hù)區(qū)。即使是在預(yù)算微薄的情況下運(yùn)作的制度，例如《非洲-歐亞移棲水鳥養(yǎng)護(hù)協(xié)定》和《伯爾尼養(yǎng)護(hù)公約》對(duì)于歐洲的野生動(dòng)物和自然棲息地保護(hù)，也能增加實(shí)際價(jià)值（Lewis 2016）。

筆者同意Bowman（2010）和他同事們的觀點(diǎn)，即“國(guó)際野生動(dòng)物法在多大程度上滲透了國(guó)家政策論述、法律文書和（緩慢）司法決策，這是值得樂觀的?！眹?guó)際野生動(dòng)物法越來越多地在國(guó)家法院面前被援引——借助《奧爾胡斯信息公開公約》《公眾參與決策和環(huán)境問題司法公正公約》等文書的參照幫助。國(guó)內(nèi)立法的實(shí)施和執(zhí)行繼續(xù)受到監(jiān)督和促進(jìn)履行國(guó)際義務(wù)的國(guó)際機(jī)構(gòu)的審查（Bowman 2010，Scott 2016）。此外，筆者也注意到國(guó)際法院的影響力日益增強(qiáng)，如東非法院2014-2015年的“塞倫蓋蒂公路裁決”所示；歐盟法院在執(zhí)行自然指令方面的關(guān)鍵作用；國(guó)際法院審理的涉及野生動(dòng)物法的案件越來越多等。

二、掣肘與限制：國(guó)際野生動(dòng)物保護(hù)法的影響因素

法律只是眾多可用于實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)的工具之一，而正式的法律機(jī)構(gòu)是在包括非正式機(jī)構(gòu)在內(nèi)的更廣泛的背景下運(yùn)作的（Ostrom 1999）。國(guó)際法在保護(hù)工具中所占的位置比重甚至更小。它的一些限制來自國(guó)際公法的基本前提，即主權(quán)國(guó)家在國(guó)際法律秩序的自愿基礎(chǔ)上締結(jié)協(xié)議。而國(guó)際法律秩序缺乏國(guó)內(nèi)法律秩序所特有的集中立法、行政和司法權(quán)力。在這種情況下，廣泛宣布的制止和扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失的意圖迄今在實(shí)踐中被證明是不可能實(shí)現(xiàn)的。即使是最復(fù)雜的法律條款，也會(huì)受到執(zhí)行失敗的影響（Bowman et al.2010，Lopez-Bao et al.2015，wandesford-smith 2016，Chapron et al.2017）。條約締約方之間的意識(shí)形態(tài)差異構(gòu)成了另一個(gè)挑戰(zhàn)，《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》（CITES）內(nèi)部就犀牛和大象（棲息動(dòng)物）嚴(yán)格保護(hù)與可持續(xù)使用孰輕孰重的反復(fù)辯論清楚地表明了這一點(diǎn)（Couzens 2014，Wandesforde-Smith 2016）。《國(guó)際捕鯨管理公約》（ICRW）內(nèi)的類似沖突的規(guī)定有可能使這一制度失靈（Couzens2014）。

為了有效，國(guó)際法律文書必須包括明確和充分的義務(wù)，吸引足夠的締約方，并確保最大程度的遵守（Bowman 2000）。條款在滿足這些標(biāo)準(zhǔn)的程度上各不相同。野生動(dòng)物條約的談判總是受到吸引足夠締約國(guó)和其他兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之間的明顯緊張關(guān)系的影響，許多條約文本反映了背后的妥協(xié)。例如，盡管世界上幾乎所有國(guó)家都迅速批準(zhǔn)了《生物多樣性公約》，但在法律上，它的大部分義務(wù)都因?yàn)椤氨M可能和適當(dāng)?shù)亍甭男羞@些義務(wù)的規(guī)定而被削弱了。此外，《公約》缺乏有效的遵守機(jī)制。通過允許保留幾個(gè)條約和程序來迎合國(guó)家的例外規(guī)定，這個(gè)程序就是當(dāng)一國(guó)成為締約國(guó)或通過新的義務(wù)時(shí)，該國(guó)限制條約的行使范圍。例如冰島在2002年重新加入ICRW時(shí)提出的商業(yè)捕鯨零配額的保留，以及由14個(gè)伯爾尼公約締約國(guó)提出的關(guān)于狼的保留。

從本質(zhì)上講，國(guó)際法所取得的成就不能超過世界上各種多樣、多變的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，以及它們所代表、希望或能夠?qū)嶋H實(shí)施的社會(huì)所取得的成就。

迄今為止，國(guó)際野生動(dòng)物法對(duì)解決生物多樣性喪失的貢獻(xiàn)并不令人滿意，這至少在一定程度上反映出，各國(guó)政府和社會(huì)總體上不愿對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他人類雄心施加長(zhǎng)期和可執(zhí)行的限制（旺德斯福德·史密斯，2016）。對(duì)國(guó)際野生動(dòng)物法所能實(shí)現(xiàn)的預(yù)期必須適應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)，特別是因?yàn)橐恍┫嗷ジ?jìng)爭(zhēng)的愿望也可能得到法律承諾（如貿(mào)易協(xié)定）的支持。顯然，除了國(guó)際野生動(dòng)物法以外，成功保護(hù)還受到應(yīng)對(duì)氣候變化、犯罪、經(jīng)濟(jì)一體化、漁業(yè)、污染和貿(mào)易的國(guó)際法的影響。

三、利用與強(qiáng)化：國(guó)際野生動(dòng)物法的積極推行

國(guó)際野生動(dòng)物法提供的成功保護(hù)機(jī)會(huì)的廣度體現(xiàn)在國(guó)際野生動(dòng)物保護(hù)法律文書的數(shù)量和種類上。國(guó)際上所列大量法律文書以各種方式對(duì)保護(hù)作出貢獻(xiàn)。因此，國(guó)際野生動(dòng)物法的效用可以在許多方面得到最大限度的發(fā)揮，不同的運(yùn)用者都可以發(fā)揮其作用，包括管理或執(zhí)行條約的公職人員，參與咨詢機(jī)構(gòu)或監(jiān)測(cè)的科學(xué)家，影響、哄騙或強(qiáng)迫政府遵守條約政府間議程的非政府組織。

筆者提倡出以下運(yùn)用策略：首先，投資實(shí)施或改善一個(gè)國(guó)際制度并非在每一個(gè)情況下都是使用稀缺保護(hù)資源的最佳方式。其次，國(guó)際野生動(dòng)物法文書提供了多種途徑和機(jī)制，在不同的情況下，優(yōu)化它們的保護(hù)影響可能需要不同的方法。如果這可以通過促進(jìn)而不是對(duì)抗而不引起抵抗來實(shí)現(xiàn)，那就更好了，因?yàn)檫@種抵抗可能會(huì)破壞長(zhǎng)期的利益支持以及法律框架本身（Borgstrom 2012，Redpath et al.2017）。

然而，在某些情況下，訴訟或其他對(duì)抗策略對(duì)于確保合規(guī)性至關(guān)重要。甚至當(dāng)后者與協(xié)議的目標(biāo)相沖突時(shí)，我們銘記國(guó)際協(xié)議旨在推翻國(guó)家、地區(qū)和地方利益（Chapron et al.2017）。

法律專家和專門知識(shí)保留著其獨(dú)特的作用，特別是在結(jié)合動(dòng)物保護(hù)專業(yè)人士及其他專業(yè)人士的意見。在許多情況下，社會(huì)生態(tài)信息可以提高保護(hù)法律的應(yīng)用，而法律信息可以提高生物多樣性保護(hù)。有時(shí)，這可以是一個(gè)簡(jiǎn)單的問題，吸引那些在保護(hù)第一線的人們注意到潛在的有用的法律工具。Bowman（2010）和他的同事以及Gillespie（2011）的著作提供良好的起點(diǎn)。提醒國(guó)家當(dāng)局和起草國(guó)內(nèi)保護(hù)法律、政策或計(jì)劃的委員會(huì)注意締結(jié)協(xié)議方采用的通常鮮為人知的、豐富的詳細(xì)指導(dǎo)。在其他時(shí)候，將需要更復(fù)雜、更量身定制的法律實(shí)踐。從過去的經(jīng)驗(yàn)中得出的一個(gè)教訓(xùn)是，即使是明顯含糊的條約條款，應(yīng)當(dāng)根據(jù)條約目標(biāo)、締約方采用的解釋性指導(dǎo)。關(guān)于特定保護(hù)問題的科學(xué)知識(shí)進(jìn)行解釋時(shí)，可能會(huì)產(chǎn)生意想不到的深遠(yuǎn)影響（Bowman et al.2010）。

盡管人們普遍認(rèn)識(shí)到法律對(duì)野生動(dòng)物的重要性保護(hù)（Freyfogle 2006），但在多學(xué)科保護(hù)文獻(xiàn)和保護(hù)從業(yè)人員中，法律方法仍然是一個(gè)相對(duì)陌生的概念（Chapron et al.2017）。國(guó)際法研究方法主要包括辨別、分析和法律條款應(yīng)用，包括根據(jù)《維也納條約法公約》（1969年）編纂的格式對(duì)其進(jìn)行解釋。當(dāng)結(jié)合對(duì)所涉問題的生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化方面的見解時(shí)，這種分析就獲得了效用。當(dāng)來自其他學(xué)科的自然資源保護(hù)者與國(guó)際野生動(dòng)物律師合作澄清國(guó)際條約對(duì)特定問題的影響時(shí)，尤其值得一提。為查明法律框架中的差距和不一致，最重要的是，查明并尋求改善法律適用的途徑，以及在必要時(shí)改進(jìn)法律本身。這包括提高我們對(duì)法律在保護(hù)沖突中的作用的洞察力，以及我們對(duì)何時(shí)最有效地利用法律的全部權(quán)重，而不是采取更為合作的方法的理解（Redpath et al.2015，Redpath et al.2017）。國(guó)際野生動(dòng)物法訴訟本身也是一項(xiàng)典型的多學(xué)科事業(yè)，上述合作的其他適當(dāng)環(huán)境包括野生動(dòng)物制度的技術(shù)和咨詢機(jī)構(gòu)、國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）專家組和保護(hù)生物學(xué)協(xié)會(huì)（SCB）政策委員會(huì)。例如，制定美國(guó)環(huán)境評(píng)估執(zhí)行情況審查程序的想法（由美國(guó)環(huán)境評(píng)估第4.6號(hào)決議制定）源自一名律師的提議，但該協(xié)議的多學(xué)科技術(shù)委員會(huì)參與評(píng)估擬議案例是否適當(dāng)，啟動(dòng)該程序可能導(dǎo)致多學(xué)科團(tuán)隊(duì)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估。另一個(gè)例子是《拉姆薩爾公約》的科學(xué)和技術(shù)審查小組具有明顯的多學(xué)科成員資格，目前由一名國(guó)際野生動(dòng)物律師擔(dān)任主席。

聯(lián)合研究的例子包括：Cliquet（2009年）及其同事關(guān)于“氣候變化適應(yīng)的研究”；Beninde（2015）及其同事關(guān)于“外來入侵物種研究”；Trouwborst（2015）及其同事的“超越歷史范圍的殖民國(guó)家金豺法律地位”研究；Epstein（2016）和同事以及Trouwborst（2017）和同事的《生境指引》的“有利保育地位概念”研究；Selier（2016）及同事的“跨界象群”研究；Linnell（2016）及其同事的“邊境安全圍欄問題”研究；Redpath（2017）及同事的“大型食肉動(dòng)物保護(hù)的合作方法”研究。當(dāng)然，要想做出有意義的貢獻(xiàn)，這類研究必須在實(shí)踐中找到方法。例如，對(duì)豺狼的研究是為了應(yīng)對(duì)關(guān)于該物種在沒有歷史記錄的國(guó)家（如波羅的海國(guó)家）的法律地位混亂而做出的。具體地說，這項(xiàng)研究描繪了豺狼超出其歷史分布范圍的顯著擴(kuò)張，并將其與國(guó)際法律框架的解釋性分析結(jié)合起來。這一多學(xué)科分析表明，從法律上講，豺狼應(yīng)該被視為歐洲充滿活力的本地動(dòng)物群的一部分，而不是作為一個(gè)外來物種，并有助于將豺狼從幾個(gè)國(guó)家的外來物種名單中刪除。

四、結(jié)論

由于在跨界范圍內(nèi)作出長(zhǎng)期的、具有法律約束力的承諾，國(guó)際法律文書是重要的、不可或缺的保護(hù)工具。在探討了國(guó)際野生動(dòng)物法的重要性以及是否可以期待的方面之后，筆者相信，通過律師和其他保護(hù)專業(yè)人員的共同努力，可以改進(jìn)國(guó)際野生動(dòng)物法對(duì)生物多樣性保護(hù)的貢獻(xiàn)。我們可以取得許多成果，部分是通過加強(qiáng)法律框架本身，但特別是通過抓住推進(jìn)現(xiàn)行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》法律有效適用所提供的許多機(jī)會(huì)。筆者希望這篇文章可以在這條道路上邁出有用的一步。