“兩部”組建對自然資源資產(chǎn)離任審計的影響

戴欣妤/ 文

一、引言

2018 年3 月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。本次機構(gòu)改革運用系統(tǒng)性、全局性的思路，對機構(gòu)進行綜合設(shè)置，統(tǒng)一職能，意在解決機構(gòu)職責(zé)交叉重疊、權(quán)責(zé)不一致、效率低下等問題，從而改善公共服務(wù)和提高機構(gòu)運行效率效果。機構(gòu)改革方案提到，組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部（以下簡稱“兩部”），自然資源部開展對自然資源的確權(quán)和山水林田湖草的全面治理，生態(tài)環(huán)境部制定并落實生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)制度，著力解決突出、普遍存在的環(huán)境問題。

黨的十九大報告提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，意味著對自然資源資產(chǎn)離任審計的重視程度會不斷加深，該項工作也于2018 年全面展開。從理論上看，“兩部”的組建會對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的發(fā)展產(chǎn)生影響，能夠推動解決離任審計中部分懸而未決的難題，如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取不全面、評價結(jié)果缺乏可靠性和可操作性、配套制度體系不完善和責(zé)任界定難等。運用優(yōu)化、協(xié)同和高效的理念，構(gòu)建層次清晰、系統(tǒng)全面的“兩部”職責(zé)框架，有利于推動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計以系統(tǒng)的思路展開實施。

二、文獻綜述

此次機構(gòu)改革直接與審計相關(guān)的包括兩個方面，一是組建中央審計委員會，二是將國家發(fā)展和改革委員會的重大項目稽查、財政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入審計署。意在通過組建中央審計委員會，優(yōu)化審計署職責(zé)，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系。王會金認為，組建中央審計委員會，是對國家審計頂層設(shè)計的全面優(yōu)化，是新時代中國特色社會主義審計管理體制的偉大創(chuàng)舉。鄭石橋認為，組建中央審計委員會，為黨統(tǒng)一指揮審計工作提供了制度保障，是符合新時代政治制度的審計制度創(chuàng)新。池國華認為，黨中央通過利用審計、紀檢與監(jiān)察等監(jiān)督形式相互補充，構(gòu)建統(tǒng)一、全面、高效的審計監(jiān)督體系，從而更加充分地發(fā)揮審計監(jiān)督作用。姜江華、劉譽澤等認為，此次機構(gòu)改革對審計管理體制改革作出具體安排，為充分發(fā)揮審計監(jiān)督在國家治理體系中的重要作用，提供根本性保證。從現(xiàn)有文獻來看，學(xué)者聚焦并充分論證了中央審計委員會組建對國家審計發(fā)展的促進作用，并未關(guān)注此次機構(gòu)改革中其他舉措對國家審計事業(yè)或直接或間接的影響。因此，本文通過探討“兩部”的設(shè)立對自然資源資產(chǎn)離任審計可能存在的影響，并對“兩部”的設(shè)立提出建議，意在推動自然資源資產(chǎn)離任審計問題的解決，促進生態(tài)文明建設(shè)。

三、“兩部”職能與設(shè)立目的

自然資源部和生態(tài)環(huán)境部分別于2018 年4 月10 日和2018 年4 月16 日成立，并均于同年9 月11 日發(fā)布《職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，確保職能劃分明確，管理邊界明晰。

自然資源部的管理對象是生態(tài)系統(tǒng)，主要職能是確定自然資源的質(zhì)與量、產(chǎn)權(quán)的確認和山水林田湖草保護、修復(fù)、治理等。通過整合國土資源部職責(zé)、國家發(fā)展和改革委員會和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的區(qū)域規(guī)劃及管理職責(zé)，有利于做出統(tǒng)一空間規(guī)劃和用途管制；通過整合水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局對改革前主管的相關(guān)資源的調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，明確自然資源所有權(quán)，有利于形成權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)督效率高、效益好的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；通過構(gòu)建制度實施自然資源有償使用，有利于加強自然資源資產(chǎn)的管理。

生態(tài)環(huán)境部的管理對象是環(huán)境污染，主要職能是制定法規(guī)、政策、標準，并進行監(jiān)測和督查。將環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局和國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會改革前的相關(guān)職責(zé)加以整合，有利于確保環(huán)境政策制定的可操作性和統(tǒng)一性，落實環(huán)境損害的賠償和終身追責(zé)制度，從而確保環(huán)境質(zhì)量的改善。

“兩部”的設(shè)立明確不同的管理對象和相應(yīng)的職能，有利于解決職責(zé)交叉重疊、權(quán)責(zé)不一致、效率低下等問題，避免責(zé)任不明確問題的反復(fù)出現(xiàn)，從而提升解決環(huán)境問題的效率效果，促進生態(tài)文明建設(shè)，是新時代生態(tài)治理現(xiàn)代化的進一步探索。

四、自然資源資產(chǎn)離任審計實踐與問題

（一）自然資源資產(chǎn)離任審計的實踐

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），首次正式提出自然資源資產(chǎn)離任審計。2014 年，內(nèi)蒙古、山東、貴州、江蘇和湖北等省級審計機關(guān)，針對不同的自然資源資產(chǎn)開展了試點審計。2015 年11 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，標志離任審計試點工作正式開始。2016 年，審計署組織18 個特派辦對呼倫貝爾市等8 個地區(qū)、組織32 個省級審計機關(guān)對秦皇島市等32 個地區(qū)實施試點審計。同時，要求各省級審計機關(guān)組織地市審計機關(guān)實施2 個審計試點項目。2016 年至2017 年初，多個省區(qū)市制定相關(guān)文件，對開展地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作提出明確要求。2017 年11 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，標志著一項全新的經(jīng)常性的審計制度正式建立，2018 年起進入自然資源資產(chǎn)離任審計的全面推開階段。

（二）自然資源資產(chǎn)離任審計存在問題

從十八屆三中全會通過的《決定》首次提出自然資源資產(chǎn)離任審計，到目前已由審計試點進入正式開展，自然資源資產(chǎn)離任審計的實踐探索不斷深入和完善，但仍存在如下問題：

1.配套制度體系不健全

由于配套制度不到位，依然存在各級組織部門未將生態(tài)環(huán)境保護要求合理融入政績考核體系等現(xiàn)象，造成難以落實對領(lǐng)導(dǎo)干部未履行職責(zé)的追究。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，建立生態(tài)文明目標體系、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等。目前，這些制度都處于起步探索階段，整體建設(shè)速度緩慢。

2.獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全面

由于原先自然資源資產(chǎn)和環(huán)境監(jiān)測的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分散在不同的主管部門和科研院所中，導(dǎo)致信息協(xié)調(diào)共享難度大，存在數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一、數(shù)據(jù)格式有差異、模型不明確的問題。同時，職責(zé)權(quán)限邊界不清、多頭管理，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)運行機制，造成信息完整性、連續(xù)性、可信度難以滿足審計要求，嚴重影響審計人員采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的效率。

3.形成評價結(jié)果不準確

由于支撐評價指標的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不牢，加上評價指標體系本身不完善、不合理、缺乏可操作性，使得評價結(jié)果在可靠性、可行性和可用性方面存在不足，一定程度上也抑制了審計結(jié)果的運用。

4.界定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不明確

一直以來，多種因素共同導(dǎo)致審計人員難以對領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)履行的職責(zé)進行準確界定。一是領(lǐng)導(dǎo)干部、職能部門之間責(zé)任劃分不明確，監(jiān)管職責(zé)重疊交叉與管理空白并存。二是由于自然資源資產(chǎn)狀況形成具有長期性和連續(xù)性，而自然資源離任審計涉及范圍廣、時間跨度大、系統(tǒng)性強，并且根據(jù)目前我國領(lǐng)導(dǎo)干部需依照執(zhí)行的任期制度，可能導(dǎo)致任期相鄰的領(lǐng)導(dǎo)干部對同一自然資源資產(chǎn)應(yīng)當承擔的責(zé)任難以區(qū)分。三是部分自然資源資產(chǎn)空間屬性不局限在一個區(qū)域，可能同時跨越多個區(qū)域，如黃河因其流動性而穿越我國多個省份，因而難以明確不同地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的具體責(zé)任。四是對自然資源資產(chǎn)確認、管理和生態(tài)環(huán)境保護、修復(fù)受多重因素影響，包括或歷史或近期、或人為或自然的因素，并且保護成效或破壞后果均不會立刻顯現(xiàn)，而是具有滯后性和長期性，難以確定原因、進行歸責(zé)等。

五、“兩部”組建推動問題解決的建議

“兩部”組建目標在于解決以往自然資源和生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門分散、職能交叉、權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的生態(tài)治理效能低下的問題，進而推動生態(tài)文明建設(shè)。原本相關(guān)部門存在的問題也間接導(dǎo)致了自然資源資產(chǎn)離任審計實踐中部分問題難以解決，因此“兩部”組建也能在一定程度上推動自然資源資產(chǎn)離任審計實踐中存在問題的解決，本文給出如下建議：

（一）盡快推動健全配套制度體系

“兩部”的職責(zé)要求，建立自然資源有償使用制度，進行統(tǒng)一確權(quán)登記，擬定生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標準等，有利于配套制度體系的健全，推動制度體系的完善。

（二）盡快推動獲取全面基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

“兩部”的組建將多部門整合，統(tǒng)一不同部門間職能，部門間的數(shù)據(jù)獲取不存在協(xié)調(diào)和溝通障礙，從而保證數(shù)據(jù)的完整，避免交叉，有利于審計人員獲取全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時，建立完善的自然資源資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)庫和環(huán)境監(jiān)測平臺，需要以全面、準確的數(shù)據(jù)為根本基礎(chǔ)。“兩部”的組建有助于推動系統(tǒng)、全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的取得，以此為基礎(chǔ)，信息數(shù)據(jù)庫的建立才得以更加完善，更便于審計人員合理評估潛在風(fēng)險，準確了解自然資源開發(fā)利用情況，從而使審計結(jié)果更加客觀公正。

（三）盡快推動形成準確評價結(jié)果

“兩部”的組建不僅有利于獲取準確、全面的數(shù)據(jù)，根據(jù)其主要職責(zé)還需擬定生態(tài)環(huán)境的相關(guān)標準，以該標準作為構(gòu)建評價指標體系的參考，可以使得評價指標更合理、更有可操作性，從而有利于形成準確的評價結(jié)果，也推動審計結(jié)果的運用。

（四）盡快推動界定明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

“兩部”組建的目的就是明確自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境相關(guān)責(zé)任，通過整合、取消舊的部門，重構(gòu)、優(yōu)化新的機構(gòu)，實現(xiàn)對自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一協(xié)調(diào)保護。若新的機構(gòu)能夠理順內(nèi)部關(guān)系，就不存在領(lǐng)導(dǎo)干部、職能部門間責(zé)任劃分不明確，職責(zé)出現(xiàn)交叉或空白，有利于明確對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的界定。