農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度存在的問題及對(duì)策

真煜茜/文

從黨的十七大報(bào)告首次提出“創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入”到黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，國家以加快農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程為工作重心，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押試點(diǎn)工作開展，積極探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押制度的構(gòu)建?！稗r(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”最早出現(xiàn)在2013 年十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第21 條。2014 年中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》第19 條提及了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。2015 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中也有關(guān)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的表述。而后成立的抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)了一系列農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)施方案文件。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作的開展，對(duì)于相關(guān)制度的改革既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。

一、農(nóng)民住房抵押制度中存在的問題

（一）抵押貸款審批條件過于嚴(yán)格

大部分試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民辦理住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款申請(qǐng)時(shí)，需要的證明文件歸納如下：土地和房屋證明、第二套合法居所證明、不再申請(qǐng)宅基地證明以及所在集體經(jīng)濟(jì)組織開具的許可證明文件。這些證明文件的存在為貸款增加難度。首先，第二套合法居所證明要求貸款農(nóng)民至少要擁有兩套以上的房屋，雖然這限制條件有包含降低農(nóng)民貸款風(fēng)險(xiǎn)的理念，但是會(huì)造成大幅度縮減可貸款農(nóng)戶的數(shù)量。實(shí)際上忽略了以租代買也能使喪失住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民有居住之地，尤其在各地推出了廉租房，找到住所也并不困難。其次，需要所在集體經(jīng)濟(jì)組織開具的許可證明這一條件，卻沒有相應(yīng)的辦事指南，會(huì)增加集體經(jīng)濟(jì)組織無端的不同意抵押情形，如果又沒有合法申訴的渠道，農(nóng)民貸款將會(huì)難上加難。最后，由于之前推出普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款并不需要此證明文件，在農(nóng)民心中原本固有的貸款條件的改變，無形中增加農(nóng)民貸款的阻力。貸款周期和貸款金額相差不大時(shí)，農(nóng)民更愿意選擇貸款條件更為簡(jiǎn)單的貸款類型。

（二）抵押物處置困難

第一，農(nóng)村房屋價(jià)值較低。相比城市房屋的高價(jià)值而言，農(nóng)村房屋的商業(yè)價(jià)值不高。除去城市近郊的農(nóng)村房屋，大部分的農(nóng)村房屋存在著地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便的情形，這類房屋居住價(jià)值也遠(yuǎn)比不上城市房屋。作為抵押物的農(nóng)村房屋價(jià)值低，購買的客源不多，房屋供求關(guān)系的失衡影響抵押物的變現(xiàn)。第二，農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)范圍狹窄。試點(diǎn)地區(qū)雖然規(guī)定放寬農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)范圍至本試點(diǎn)地區(qū)的所有農(nóng)民，但是一個(gè)地區(qū)農(nóng)民數(shù)量小于城市居民的數(shù)量且購買力相對(duì)較弱，抵押物受讓人的范圍仍然很狹窄。城市居民不能有償取得農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，是更大程度上的限制，這也是農(nóng)村住房無法達(dá)到城市房屋相當(dāng)?shù)牧魍ㄐ缘脑颉?/p>

（三）貸款風(fēng)險(xiǎn)較大

第一，農(nóng)民的經(jīng)營活動(dòng)本身具有高風(fēng)險(xiǎn)性和低收益性。作為貸款人的農(nóng)民，其最主要的經(jīng)濟(jì)來源于農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)主要包括生產(chǎn)周期長、受氣候條件影響較大。氣候條件惡劣的情形下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量減少的后果就是收入減少。第二，農(nóng)民單一的生產(chǎn)方式造成較弱的抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格具有不穩(wěn)定性及難以預(yù)測(cè)性的特點(diǎn)。再加上農(nóng)民的在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)，無法對(duì)未來的市場(chǎng)價(jià)格走向進(jìn)行預(yù)測(cè)，且政策指導(dǎo)的普及面不夠廣，容易盲目開展生產(chǎn)活動(dòng)。農(nóng)民的生產(chǎn)及銷售方式單一，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格大跌的危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)的劣勢(shì)就凸顯。第三，政策依賴性過強(qiáng)。在國家政策的引導(dǎo)和政府財(cái)政的支持下，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展，尤其是風(fēng)險(xiǎn)基金的設(shè)立為金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款吃了一顆定心丸。倘若，風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)償貸款的比率下降，利好的政策也逐步減少，帶來風(fēng)險(xiǎn)的因素沒有減少的情況下，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)只增不減。緊靠政策維持而沒有從根本上減少貸款風(fēng)險(xiǎn)，這種表面繁榮的景象也無法一直維持下去。

（四）評(píng)估機(jī)制不成熟

首先，沒有建立完整的農(nóng)民征信檔案庫。目前農(nóng)村是征信機(jī)構(gòu)還沒有完全踏足之地，出現(xiàn)征信缺失的情況。一部分原因是有些農(nóng)民甚少與金融機(jī)構(gòu)打交道，或者是較少參與金融活動(dòng)，以至于無法查詢到征信情況。另一部分原因在于，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的征信管理不健全，在紙質(zhì)檔案向電子檔案轉(zhuǎn)變過程中，許多陳舊檔案遺失。其次，沒有建立統(tǒng)一的估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。曾經(jīng)農(nóng)村貸款評(píng)估是這樣的：當(dāng)農(nóng)戶向農(nóng)信社申請(qǐng)貸款時(shí)，一般由農(nóng)信社的信貸員向該戶所在村莊了解情況，信貸員大多憑經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷來向農(nóng)信社建議是否應(yīng)該給該戶貸款，以及貸款多少。開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)工作之后，不同的試點(diǎn)地區(qū)擬采用評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估、銀行自行評(píng)估、委托有關(guān)專家測(cè)算或者借貸雙方協(xié)商等方式開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估。雖然多種評(píng)估手段相結(jié)合的評(píng)估方式可以在最短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)農(nóng)村評(píng)估體系的空白，但是容易產(chǎn)生評(píng)估混亂的局面。而且試點(diǎn)地區(qū)要推行多種評(píng)估方式也需要耗費(fèi)大量人力物力，實(shí)際效果可能并不理想。

二、農(nóng)民在住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度中產(chǎn)生問題的成因

（一）對(duì)抵押標(biāo)的物的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有統(tǒng)一的界定

雖然各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)推行的都是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押政策并在貸款過程中要求土地和房屋雙抵押，但是對(duì)作為抵押標(biāo)的物的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有統(tǒng)一規(guī)定。學(xué)界對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念存在不同觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)不應(yīng)包括宅基地使用權(quán)，住房可以抵押并不意味著宅基地可以抵押。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)包括房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押是農(nóng)民房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的一并抵押。

抵押物的無法統(tǒng)一會(huì)帶來弊端。不同的抵押標(biāo)的物會(huì)有不同的貸款手續(xù)要求，尤其是當(dāng)?shù)盅何锇苏厥褂脵?quán)時(shí)，證明的材料會(huì)更多更復(fù)雜，受讓主體因此被限定在農(nóng)民之中，會(huì)有比城市房屋更困難的抵押物處置問題，最終導(dǎo)致銀行積極參與貸款的意愿降低。其次，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款全國推行時(shí)，先前試點(diǎn)地區(qū)與全國推行政策不一致時(shí)，會(huì)產(chǎn)生矛盾。雖然貸款的時(shí)間只有幾年時(shí)間，但是抵押權(quán)導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)卻是長期的，前后制度的不連貫性，會(huì)有產(chǎn)生矛盾的可能。抵押標(biāo)的物是整個(gè)抵押程序中的靈魂，抵押標(biāo)的物的性質(zhì)將會(huì)影響制度設(shè)計(jì)的走向。只有統(tǒng)一抵押物才能在限定的條件下探索改革中的不同變量帶來的后果，為今后決策提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。所以應(yīng)該盡早明確農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，為今后全國性的推廣做好準(zhǔn)備。

（二）宅基地使用權(quán)身份限制對(duì)抵押制度的捆綁

宅基地使用權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中十分重要的權(quán)利，宅基地只能由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，國家不能成為宅基地所有權(quán)人，因而宅基地所有權(quán)是具有強(qiáng)烈的身份性的權(quán)利，在宅基所有權(quán)上設(shè)定的宅基使用權(quán)也因此也具有身份屬性。學(xué)界主張宅基地使用權(quán)的身份性現(xiàn)階段仍然存在也必須存在，可以歸結(jié)為中國長期堅(jiān)持的土地政策保障農(nóng)民“居有其屋”，宅基地使用權(quán)是賦予中國農(nóng)民的土地紅利，一旦農(nóng)民喪失了宅基地使用權(quán)，會(huì)造成農(nóng)民流離失所成為“流民”，這對(duì)社會(huì)的安定會(huì)產(chǎn)生不利的影響。在宅基地使用權(quán)之上設(shè)立的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，自然而然也會(huì)被認(rèn)為具有身份的要求，這種身份限制即農(nóng)民專屬就是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押過重問題的根源所在。從試點(diǎn)地區(qū)推行抵押貸款制度，最典型的表現(xiàn)是抵押物受讓人僅限于農(nóng)村集體組織及成員。這種專屬性從根源上導(dǎo)致抵押物處置困難，抵押物處置困難無形中增加金融機(jī)構(gòu)貸款的風(fēng)險(xiǎn)，從而影響貸款的積極性。所以宅基地使用權(quán)身份限制對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度的捆綁，造成抵押過程中的主體有限性，從而觸發(fā)一連串的消極后果。只有解禁抵押物受讓人限制可以從根本上解決抵押物受讓難的問題。

三、解決問題的對(duì)策

（一）引入地上權(quán)作為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的法理基礎(chǔ)

“地上建筑物必須依附于一定的土地權(quán)源?！庇捎诜课菖c土地是密不可分的，在享有房屋所有權(quán)時(shí)必須要一個(gè)權(quán)利作為連接房屋與宅基地的紐帶，因此應(yīng)在宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)之上尋找另一土地權(quán)源。目前，學(xué)界對(duì)受讓人取得的土地權(quán)源的探討主要分為三類學(xué)說。一是法定（推定）租賃權(quán)說。二是地役權(quán)說。三是地上權(quán)說。本文認(rèn)為，地上權(quán)制度給農(nóng)民房屋找到一個(gè)合適的土地權(quán)源。

地上權(quán)說的內(nèi)涵為：“當(dāng)宅基地上房屋所有權(quán)讓與他人時(shí)，宅基地使用權(quán)本身不必隨之讓與，僅需為取得房屋所有權(quán)之人設(shè)定法定或約定地上權(quán)即為己足。”學(xué)者我妻榮將地上權(quán)定義為：“以修建房屋、隧道、溝渠、架橋以及植林等為目的而使用他人土地的物權(quán)?！贝蠖鄶?shù)國家的民法對(duì)地上權(quán)的期間規(guī)定較長，也可以由當(dāng)事人自行約定。在地上權(quán)存續(xù)期間，地上權(quán)人有對(duì)土地的占有、使用和收益的權(quán)利，還有對(duì)地上權(quán)本身的處分權(quán)，如以地上權(quán)設(shè)定擔(dān)保，地上權(quán)可以繼承，地上權(quán)人享有的使用土地的權(quán)利，不因建筑物或樹竹的滅失而消失。地上權(quán)可以依照法律或協(xié)議設(shè)定。各國民法都規(guī)定，設(shè)定地上權(quán)可以是有償?shù)?，也可以是無償?shù)?。在地上?quán)終止時(shí)，地上權(quán)人有權(quán)收回其建筑和竹木，或向土地所有人取得補(bǔ)償，但在地上權(quán)人有恢復(fù)土地原狀的義務(wù)。

地上權(quán)說更有利于解決我國農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度中受讓人身份限制問題，為農(nóng)民住房抵押物的取得與保留宅基地使用權(quán)之間的沖突提供對(duì)策。地上權(quán)制度更適合在宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)不屬于同一主體的情況時(shí)設(shè)立。日本早期的判例認(rèn)可在地上權(quán)的交易過程中，多將地上權(quán)推定作為附屬于土地之物進(jìn)行交易，因此在日本多數(shù)情況下地上權(quán)被視為附屬于建筑物。在德國，原則上土地上的建筑物與土地不可分，但是有建筑物獨(dú)立存在的例外，這種獨(dú)立是借助地上權(quán)制度為建筑物的獨(dú)立存在提供了依據(jù)。當(dāng)建筑物獨(dú)立于土地時(shí)便與地上權(quán)結(jié)為一體，此時(shí)建筑物所有權(quán)與地上權(quán)一同轉(zhuǎn)讓，土地所有權(quán)并不參與其中。德國、日本的地上權(quán)都是在土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離的情況下行使的，而我國采用宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離的土地產(chǎn)權(quán)制度也能夠使用地上權(quán)制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不能自由地買賣宅基地所有權(quán)，在宅基地所有權(quán)上設(shè)立地上權(quán)則是與宅基地使用權(quán)處于同一位階之上的權(quán)利，兩權(quán)利之間有一定的重合性，勢(shì)必產(chǎn)生沖突，也不符合設(shè)計(jì)保留宅基地所有權(quán)的抵押制度的初衷。農(nóng)民擁有地宅基使用權(quán)卻如同所有權(quán)取得后便可終身擁有，只不過權(quán)利有所限制，由于我國獨(dú)具特殊的土地制度決定了在宅基地上設(shè)立地上權(quán)的可行性。

（二）明確作為抵押物的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的含義

上文中提及農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的兩種解釋，然而在使用這兩種觀點(diǎn)來解釋農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)都存在不圓滿的情況下，本文基于地上權(quán)的法理制度，為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的定義提供新思路。針對(duì)這權(quán)利，提出第三種觀點(diǎn)，即農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是由農(nóng)民房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)上設(shè)定的地上權(quán)構(gòu)成的權(quán)利。不動(dòng)產(chǎn)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)不以不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)為限，還包括分類為不動(dòng)產(chǎn)限制物權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)債權(quán)的權(quán)利，在臺(tái)灣地區(qū)，不動(dòng)產(chǎn)限制物權(quán)以地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)、抵押權(quán)為主，也包括耕作權(quán)；不動(dòng)產(chǎn)債權(quán)則以不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)為主。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作為龐大財(cái)產(chǎn)權(quán)家族中的一員，可以此為鑒，不再認(rèn)定農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是單純的房屋所有權(quán)，而包含了地上權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)限制物權(quán)。

德國地上權(quán)被定性為用益性限定物權(quán)，具有雙重屬性，不僅包括了土地所有權(quán)上設(shè)立的限定物權(quán)還包括該土地上的房屋所有權(quán)。我國農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)亦如此，以宅基地使用權(quán)上設(shè)立的地上權(quán)以及房屋所有權(quán)為內(nèi)容設(shè)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，這一新型權(quán)利也具有雙重屬性：一是在宅基地上建筑的房屋的所有權(quán)；二是在宅基地使用權(quán)上設(shè)立的地上權(quán)。此時(shí)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可認(rèn)為是宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)上設(shè)立的另一物權(quán)負(fù)擔(dān)。宅基地所有權(quán)上設(shè)立了兩層權(quán)利結(jié)構(gòu)，在宅基地使用權(quán)上再設(shè)立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是次地上權(quán)。行使地上權(quán)而建立起來的建筑物或者是已經(jīng)建立起來的建筑物，是地上權(quán)的重要組成部分，地上權(quán)人對(duì)此建筑物享有所有權(quán)。由此可知，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)也必然包括房屋所有權(quán)，是一種雙重屬性的權(quán)利。

（三）權(quán)利堆疊理論下解禁農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的身份性質(zhì)

既然農(nóng)村住房仍然需要有身份上的區(qū)別，且當(dāng)前宅基地使用權(quán)的身份性仍需予以保留。但是抵押標(biāo)的物受讓人的身份限制又必須解禁，上文中闡述的身份限制對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)與宅基地一同抵押制度存在不可忽視的影響，如何平衡兩者之間的沖突？“如果制度設(shè)計(jì)本身使得宅基地之上的農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)后，原農(nóng)民并不喪失宅基地，禁止流轉(zhuǎn)這一理由即可破解?！痹谡厥褂脵?quán)上設(shè)立地上權(quán)的設(shè)立是更為合理的權(quán)利堆疊方式。權(quán)利的層疊能夠起到物盡其用的效果，提高資源的利用率。以地上權(quán)為樞紐的權(quán)利群堆疊模式，因?yàn)樵趯?shí)現(xiàn)效率和財(cái)富自由方面有不可取代的價(jià)值，將是宅基地上私權(quán)處分方案中不可或缺的一部分。學(xué)者蘇永欽認(rèn)為應(yīng)以“修法名定以次序?yàn)檩S心的堆疊原則”?，F(xiàn)在社會(huì)存在權(quán)利爆炸性增長的情況，且物上堆疊的權(quán)利不只有物權(quán)還有其他大量的權(quán)利，明確權(quán)利的次序的同時(shí)，還應(yīng)建立理論框架以應(yīng)付未來出現(xiàn)的新權(quán)利。將地上權(quán)這一“全新”的財(cái)產(chǎn)權(quán)引入我國農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度，是對(duì)原有制度的沖擊。在宅基地使用權(quán)之上設(shè)立地上權(quán)，打破了以往“兩權(quán)”結(jié)構(gòu)體系，無法簡(jiǎn)單的加入只包括宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的抵押制度中，需要重構(gòu)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度，以解禁身份限制。根據(jù)權(quán)利堆疊理論，在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度中，土地權(quán)利的框架可以采用“宅基地所有權(quán)——宅基地使用權(quán)——農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”的基本框架形式。在這一框架下，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)與宅基地使用權(quán)不再是不可分割的情況，從而解禁宅基地使用權(quán)對(duì)整個(gè)抵押制度的限制，身份限制也被破除。此時(shí)的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)無身份限制，抵押物處置困難的問題也可迎刃而解，由此引發(fā)的一連串的連鎖反應(yīng)也會(huì)不復(fù)存在。

（四）抵押制度配套措施的完善

1.農(nóng)村居民征信檔案的建立

如今，農(nóng)村居民隨著電子設(shè)備的普及以及網(wǎng)絡(luò)的完善，逐漸與城市居民接軌，步入信息化社會(huì)，這是建立農(nóng)村征信體系的契機(jī)。推進(jìn)農(nóng)村居民征信檔案的建立，形成完整的征信體系對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度而言意義重大。首先，在農(nóng)村地區(qū)加大宣傳力度，增加金融知識(shí)普及率，提高農(nóng)民的金融參與意識(shí)性；其次，要加快農(nóng)村居民信用信息的錄入，整理舊檔案和增加新檔案，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)，建立統(tǒng)一的征信網(wǎng)絡(luò)，為金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款提供高效的完整征信查詢途徑；最后，提高農(nóng)民的信用意識(shí)，通過開辦學(xué)習(xí)教育班、下鄉(xiāng)宣傳等普法活動(dòng)，使更多農(nóng)村居民知道失信的危害，并樹立誠信光榮的形象。

2.農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)評(píng)估體系的建立

第一，建立第三方評(píng)估方式。能保證評(píng)估的專業(yè)性和準(zhǔn)確性，還可以避免出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)評(píng)估帶來的任意標(biāo)價(jià)的危害。評(píng)估工作如果政府過多的介入，不僅會(huì)導(dǎo)致工作效率低下，還會(huì)造成金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民的利益受損。另外，評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立還需要得到政府的支持，如實(shí)行稅收優(yōu)惠政策等，這對(duì)于尚處于起步階段的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)來說至關(guān)重要。第二，制定一套專門針對(duì)農(nóng)村房屋的科學(xué)、合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村房屋自建居多，宅基地多為無償取得，實(shí)際情況與城鎮(zhèn)房屋大相徑庭，不能適用城鎮(zhèn)房屋估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一套獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)。而且需要建立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押估價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，提高農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押估價(jià)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和效率。第三，建立對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)考察機(jī)制。要規(guī)范和加強(qiáng)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選用和管理，有必要了解和擁有估價(jià)機(jī)構(gòu)質(zhì)量保證體系的完整資料信息，指定資質(zhì)高、信譽(yù)好、服務(wù)水平好的估價(jià)機(jī)構(gòu)，并與評(píng)估行業(yè)實(shí)現(xiàn)資源共享，為防范風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件。

3.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

加強(qiáng)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，包括內(nèi)部監(jiān)管的加強(qiáng)和外部監(jiān)管的加強(qiáng)。一是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管是抵押貸款的第一道保障。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)存在階段可以分為抵押貸款前的審批階段、貸款發(fā)放階段和貸款到期階段。貸款審批階段要求，金融機(jī)構(gòu)人員必須熟悉國家相關(guān)的政策法規(guī)，不盲目放貸。貸款發(fā)放階段，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)不定期跟蹤考察貸款使用情況，防止貸款人超范圍甚至非法使用貸款，降低壞賬的風(fēng)險(xiǎn)。貸款到期階段，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)制定相應(yīng)的抵押物處置規(guī)章和懲罰條例，避免工作人員使用不公正公開的方式處置抵押物。其次，加強(qiáng)外部監(jiān)管。一是通過抵押貸款登記機(jī)構(gòu)的登記進(jìn)行監(jiān)管。以登記作為抵押貸款的公示手段，保障抵押貸款的交易安全。二是增加對(duì)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)房貸款的監(jiān)督。設(shè)立專門針對(duì)農(nóng)房甚至是農(nóng)村相關(guān)貸款的獨(dú)立外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專業(yè)化監(jiān)管抵押過程中可能存在的不規(guī)范甚至是違法的行為，維持貸款的良性運(yùn)行，保護(hù)各方的利益不受損。三是對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)房貸款的行為進(jìn)行評(píng)估。根據(jù)上一年發(fā)放貸款的數(shù)量、貸款回收率、違法數(shù)量等因素進(jìn)行評(píng)估，通過劃分不同等級(jí)統(tǒng)籌下一年各個(gè)金融機(jī)構(gòu)能夠享有的貸款額度、貸款優(yōu)惠等。