互動(dòng)式發(fā)展：新中國(guó)成立70年來(lái)生育政策與生育保障的演進(jìn)及展望

沈 澈 王 玲

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京，100081)

一、引言

(一)選題背景

生育問(wèn)題關(guān)系到人口存續(xù)和社會(huì)進(jìn)步，一直是中國(guó)備受關(guān)注的公共問(wèn)題。中國(guó)的生育政策及生育保障作為新中國(guó)成立70年來(lái)最重要且最連貫的社會(huì)政策之一，對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。新中國(guó)成立后，中國(guó)僅用30多年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家用一個(gè)世紀(jì)甚至更長(zhǎng)時(shí)間才完成的人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變，步入低生育水平國(guó)家行列，創(chuàng)造了世界人口發(fā)展史上的奇跡[1]。我國(guó)生育政策和生育保障體系對(duì)此功不可沒(méi)，在控制人口數(shù)量、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)資源配置、提供醫(yī)療及生活保障等方面做出重要貢獻(xiàn)。隨著時(shí)代的發(fā)展，中國(guó)人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)早已發(fā)生根本性變化，面對(duì)生育水平持續(xù)降低、老齡化程度不斷加劇等一系列問(wèn)題，中國(guó)及時(shí)放開(kāi)“全面二孩”并積極構(gòu)建配套生育保障體系，以促進(jìn)人口的長(zhǎng)期均衡發(fā)展。未來(lái)生育政策和生育保障走向?qū)⒅苯雨P(guān)系人民福祉和社會(huì)發(fā)展?；仡櫺轮袊?guó)成立70年以來(lái)生育政策及生育保障的演變歷程，總結(jié)其一般規(guī)律并對(duì)未來(lái)政策走向做出展望，對(duì)科學(xué)預(yù)測(cè)人口發(fā)展趨勢(shì)，把握生育政策及其保障體系的調(diào)整思路，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

(二)相關(guān)文獻(xiàn)回顧

1.關(guān)于生育政策與生育保障關(guān)系的研究

生育保障制度和生育政策關(guān)系密切，相互依托。有學(xué)者將二者統(tǒng)一為生育政策，認(rèn)為生育政策不僅對(duì)“生”做出合法性定義，還含有“育”的保障體系，從而圍繞“生育”形成一整套具有自洽性的社會(huì)關(guān)系與政策體系[2]。有學(xué)者以“二孩”政策為切入點(diǎn)研究了生育政策與生育保障制度之間的辯證關(guān)系，認(rèn)為生育保障制度是生育政策預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力支撐，穩(wěn)定生育政策，需要不斷完善與之相對(duì)應(yīng)的生育保障機(jī)制。段美枝認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)“全面二孩”政策的預(yù)期目標(biāo)，不僅要放寬家庭生育子女?dāng)?shù)量，更要完善婦女生育保障制度[3]。任遠(yuǎn)從微觀層面分析并指出，“全面二孩”政策將加劇女性職業(yè)發(fā)展和家庭工作平衡的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)女性自身發(fā)展產(chǎn)生不利影響，因此想真正提高女性生育意愿以達(dá)到生育政策改革效果，需改善政策配套部分，即生育保障制度水平[4]。

2.關(guān)于生育政策和生育保障歷史沿革的研究

我國(guó)生育政策是生育保障制度的基礎(chǔ)，呈現(xiàn)“在曲折中發(fā)展并調(diào)整”的特點(diǎn)。不同學(xué)者由于研究角度不同，對(duì)生育政策演變歷程和階段劃分提出了不同看法。張純?cè)J(rèn)為，必須以生育政策變動(dòng)狀態(tài)為根據(jù)進(jìn)行階段劃分，五個(gè)階段分別為限制人口增殖生育政策的思想準(zhǔn)備階段(1949—1961年)、提出及在部分市縣試行階段(1962—1969年)、逐步形成和全面推行階段(1970—1980年)、在生育數(shù)量上進(jìn)一步收緊階段(1980—1984年)以及進(jìn)一步調(diào)整和穩(wěn)定階段(1984—2000年)[5]。馬小紅等根據(jù)生育政策的主要內(nèi)容將新中國(guó)成立以來(lái)的生育政策劃分為七個(gè)階段：鼓勵(lì)生育階段(1949—1953年)、政策轉(zhuǎn)變及反復(fù)階段(1954—1959年)、提出計(jì)劃生育號(hào)召并試行階段(1960—1969年)、限制人口增長(zhǎng)政策逐步形成和全面推進(jìn)階段(1970—1980年)、全面推行一胎化的緊縮政策階段(1980年秋—1984年春)、計(jì)劃生育政策的調(diào)整階段(1984—1991年)及多樣化的生育政策時(shí)期(1991—2010年)[6]。李通屏認(rèn)為，新中國(guó)成立后的生育政策呈現(xiàn)出均衡、非均衡交替發(fā)展的態(tài)勢(shì)，可劃分為六個(gè)階段：無(wú)生育政策階段(20世紀(jì)50年代)、“城市有規(guī)定、農(nóng)村無(wú)政策”的實(shí)施局部的制度改良階段(1963—1972年)，全面推行“晚、稀、少”的生育政策階段(1973—1980年秋)、打破均衡并嚴(yán)格推行“一孩”政策階段(1980年秋—1992年)、嚴(yán)厲生育政策的穩(wěn)定發(fā)展階段(1993—2013年)[7]。

生育保障是國(guó)家社會(huì)保障的重要組成部分，跟隨生育政策的調(diào)整而變化。從歷史發(fā)展來(lái)看，中國(guó)經(jīng)歷了從以工薪勞動(dòng)者為重點(diǎn)的生育保障制度到社會(huì)統(tǒng)籌性質(zhì)的生育保障機(jī)制，再到社會(huì)生育保險(xiǎn)制度的三次轉(zhuǎn)變[8]。潘錦棠將中國(guó)生育保險(xiǎn)制度分為三個(gè)時(shí)期，即新中國(guó)初期生育保險(xiǎn)、“社會(huì)主義改造”與“文化革命”時(shí)期生育保險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期生育保險(xiǎn)[9]。

(三)概念界定

根據(jù)已有文獻(xiàn)，本文對(duì)生育政策和生育保障分別做出定義。

1.生育政策

生育政策是指由政府制定的影響人們生育行為的法令和措施的總和，旨在通過(guò)生育數(shù)量的控制，達(dá)到減緩人口增長(zhǎng)速度、提升人口質(zhì)量的目的。 生育政策體現(xiàn)國(guó)家對(duì)生育的態(tài)度，對(duì)生育行為具有指導(dǎo)及約束作用。從宏觀層面看，中國(guó)的生育政策包括與生育相關(guān)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例及單行條例、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章等。

2.生育保障

生育保障是為女性提供生育期間收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的社會(huì)保障項(xiàng)目，是社會(huì)保障制度的組成部分，通常以社會(huì)保險(xiǎn)的方式來(lái)做出制度安排。生育保險(xiǎn)以保障女性在生育期間的基本生活需求為目標(biāo)，主要面向工薪勞動(dòng)者，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，具體包括生育津貼、醫(yī)療護(hù)理、生育補(bǔ)助、生育休假等四個(gè)方面的內(nèi)容。除生育保險(xiǎn)外，廣義的生育保障制度還包括對(duì)生育行為的其他限制性或激勵(lì)性措施。

二、新中國(guó)生育政策和生育保障的歷史演進(jìn)

生育保障跟隨生育政策的發(fā)展而變化，對(duì)生育政策也產(chǎn)生制約或促進(jìn)作用。本文以生育政策的演進(jìn)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將新中國(guó)成立70年來(lái)的生育政策和生育保障發(fā)展劃分為四個(gè)時(shí)期，即自由生育階段、探索并確立計(jì)劃生育政策階段、嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育階段和計(jì)劃生育政策放寬階段。

(一)自由生育階段(1949—1961年)

新中國(guó)成立初期，百?gòu)U待興，國(guó)家的首要任務(wù)是恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定人民政權(quán)。進(jìn)入和平時(shí)期，中國(guó)人口死亡率快速下降，生育率迅速提升，中國(guó)進(jìn)入歷史上人口增長(zhǎng)最迅速的時(shí)代。數(shù)據(jù)顯示，1949—1953年期間，我國(guó)人口出生率一直保持在36%～37%的高水平，死亡率從20%下降至14%，總和生育率高達(dá)6.05，人口總數(shù)每年增長(zhǎng)1000萬(wàn)人以上[10]。究其原因，一方面是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和醫(yī)療水平的提高促進(jìn)了人民健康水平的提升，更重要的方面是當(dāng)時(shí)新中國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力亟待恢復(fù)，在“人多力量大”人口再生產(chǎn)觀念引導(dǎo)下和蘇聯(lián)鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)政策的影響下，我國(guó)實(shí)行倡導(dǎo)生育的政策，人口發(fā)展處于自發(fā)的、非計(jì)劃的狀態(tài)。這一時(shí)期，各級(jí)政府嚴(yán)格限制人工流產(chǎn)，嚴(yán)禁非法打胎。自由生育政策在一定時(shí)期內(nèi)引起生育高峰，中國(guó)人口數(shù)量迅猛增長(zhǎng)。到1953年，中國(guó)人口已達(dá)5.87億，人口自然增長(zhǎng)率高達(dá)23%[11]。

自由生育政策促進(jìn)了人口再生產(chǎn)，但同時(shí)導(dǎo)致人口增長(zhǎng)過(guò)快，1954年全國(guó)總?cè)丝谝淹黄?億大關(guān)，造成城市住宅和公共設(shè)施供應(yīng)緊張，以及多子女家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重、生活質(zhì)量降低。育齡女性開(kāi)始產(chǎn)生較普遍的節(jié)育要求，這為今后節(jié)育政策的提出奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。以馬寅初為代表的人口學(xué)家呼吁國(guó)家控制人口增長(zhǎng)，倡導(dǎo)節(jié)育。為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，1955年3月，中共中央以正式文件的形式批轉(zhuǎn)了《中央衛(wèi)生部黨組關(guān)于節(jié)制生育問(wèn)題向黨中央的報(bào)告》，明確表達(dá)了節(jié)育主張，這是我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育的第一份文件，標(biāo)志著黨在思想認(rèn)識(shí)上的根本轉(zhuǎn)變，即從反對(duì)節(jié)制生育到贊成節(jié)制生育[12]。自此以后，節(jié)育觀念獲得重視，中共中央采取一系列有效措施。1956年初，中央公布《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》(修正草案)，明確提出“除少數(shù)民族地區(qū)以外，在一切人口稠密的地方，宣傳和推廣節(jié)制生育，提倡有計(jì)劃地生育子女，使家庭避免過(guò)重的生活負(fù)擔(dān)，使子女受到較好的教育，并且得到充分就業(yè)的機(jī)會(huì)”[13]。節(jié)制生育政策對(duì)限制人口過(guò)快增長(zhǎng)起到了一定作用。1956年，我國(guó)人口的出生率與自然增長(zhǎng)率都明顯回落，出生率在兩年內(nèi)由1954年的37.97‰急速下降至31.90‰，自然增長(zhǎng)率也降低到了20.50‰[14]?？傊杂缮A段后期的節(jié)制生育思想萌芽為計(jì)劃生育政策的正式提出奠定了基礎(chǔ)。

為保護(hù)婦女生育權(quán)利，中國(guó)生育保險(xiǎn)制度在新中國(guó)成立初期即已建立。政府對(duì)多子女家庭提供一定物質(zhì)幫助，以保障家庭的基本生活。1951年，原政務(wù)院頒布新中國(guó)第一部全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)保障法規(guī)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。該條例的保障對(duì)象包含“女工人與女職員”，保障內(nèi)容幾乎覆蓋了現(xiàn)代生育保險(xiǎn)體系的所有項(xiàng)目，具體包括：生育休假五十六日，產(chǎn)假期間工資照發(fā)，如遇難產(chǎn)或雙生，產(chǎn)假增加十四日；生育期間，分娩及檢查費(fèi)用由單位承擔(dān)；生育補(bǔ)助四萬(wàn)元(舊幣)以及其他[15]。這一階段的生育保險(xiǎn)由企業(yè)繳費(fèi)并組織實(shí)施，一部分存于中華全國(guó)總工會(huì)戶內(nèi)作為勞動(dòng)保險(xiǎn)總基金，另一部分存于企業(yè)工會(huì)基層委員會(huì)戶內(nèi)，作為本企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)支出。

(二)探索并確立計(jì)劃生育政策階段(1962—1979年)

20世紀(jì)60年代，我國(guó)人口又一次迅猛增長(zhǎng)，1963年出生率達(dá)到歷史最高值43.60%，自然增長(zhǎng)率升至33.5%[16]，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大壓力。對(duì)此，中央決定將節(jié)育思想應(yīng)用到工作實(shí)踐，決定開(kāi)展計(jì)劃生育。1962年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》(中發(fā)〔62〕698號(hào))，明確要求“在城市和人口稠密的農(nóng)村提倡節(jié)制生育，適當(dāng)控制人口自然增長(zhǎng)率，使生育問(wèn)題由毫無(wú)計(jì)劃的狀態(tài)逐漸走向有計(jì)劃的狀態(tài)”，這是中國(guó)計(jì)劃生育工作啟動(dòng)的標(biāo)志[17]。1963年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)《第二次城市工作會(huì)議紀(jì)要》，再次強(qiáng)調(diào)開(kāi)展計(jì)劃生育工作的重要意義，并提出相配套的一系列具體措施，如中央和地方成立計(jì)劃生育委員會(huì)以加強(qiáng)思想教育和技術(shù)指導(dǎo)、保證節(jié)育藥品的供應(yīng)和質(zhì)量，取消一切不利于計(jì)劃生育的職工福利并大力提倡晚婚[18]。自此，我國(guó)的計(jì)劃生育工作以城市為重點(diǎn)逐步展開(kāi)，農(nóng)村的試點(diǎn)工作和群眾活動(dòng)在一些地區(qū)也初步展開(kāi)。然而，除北京、上海等城市試點(diǎn)地區(qū)外，廣大農(nóng)村地區(qū)尚未全面實(shí)行計(jì)劃生育，全國(guó)人口生育率并沒(méi)有隨著城市生育率的下降而下降，而是繼續(xù)高位運(yùn)行，出生率仍穩(wěn)定在35%以上，1964年總?cè)丝谝淹黄?億大關(guān)[19]。

1966—1976年，計(jì)劃生育工作受到極大沖擊，陷入無(wú)序和停頓狀態(tài)，重建生育秩序尤為迫切。為恢復(fù)生育秩序，控制人口數(shù)量，1971年7月8日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》(國(guó)發(fā)文51號(hào)文件)，從此計(jì)劃生育政策進(jìn)入實(shí)質(zhì)性發(fā)展時(shí)期，計(jì)劃生育制度也隨實(shí)踐發(fā)展而初步形成[20]。1973 年12 月，國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在全國(guó)計(jì)劃生育工作匯報(bào)會(huì)上提出了“晚、稀、少”的計(jì)劃生育政策，這是我國(guó)第一次對(duì)計(jì)劃生育提出具體要求。1978 年10 月26 日，中共中央批轉(zhuǎn)《關(guān)于國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議的報(bào)告》，報(bào)告第一次明確提出生育調(diào)節(jié)的具體目標(biāo)，即“提倡一對(duì)夫婦生育子女?dāng)?shù)最好一個(gè)，最多兩個(gè)”“生育間隔3年以上”。提倡一對(duì)夫婦一個(gè)孩，是當(dāng)時(shí)計(jì)劃生育的側(cè)重點(diǎn)，也是中國(guó)人口發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略要求。1971—1978年間，中國(guó)人口出生率從 30.74‰下降為 18.34‰，自然增長(zhǎng)率從23.40‰下降為 12.05‰，總和生育率從5.44下降為2.72，人口增量也從70年代初的2200萬(wàn)以上減少到不足1300萬(wàn)[21]，計(jì)劃生育工作取得成數(shù)。在這個(gè)階段，生育率迅速下降，計(jì)劃生育政策符合當(dāng)時(shí)中國(guó)的基本國(guó)情，為后來(lái)中國(guó)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)的轉(zhuǎn)折奠定了重要基礎(chǔ)。

在探索并確立計(jì)劃生育政策階段，生育保障主要為計(jì)劃生育政策服務(wù)。1963年中共中央和國(guó)務(wù)院召開(kāi)第二次城市工作會(huì)議，在《第二次城市工作會(huì)議紀(jì)要》中提出節(jié)育職工生活福利、勞動(dòng)保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療等方面的保障，凡是不利于計(jì)劃生育的，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門(mén)適當(dāng)修改。1969年2月，財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(jiàn)(草稿)》，該意見(jiàn)規(guī)定，國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取工會(huì)經(jīng)費(fèi)和勞動(dòng)保險(xiǎn)金……企業(yè)的退休職工、長(zhǎng)期病號(hào)工資和其他勞保開(kāi)支，改在企業(yè)營(yíng)業(yè)外列支。這意味著我國(guó)生育保險(xiǎn)的工會(huì)總基金統(tǒng)籌取消，社會(huì)性的生育保險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)向企業(yè)保障。

(三)嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育階段(1980—2013年)

十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，各項(xiàng)事業(yè)逐漸步入正軌。為了提高人民生活質(zhì)量，增強(qiáng)綜合國(guó)力，黨中央提出到20世紀(jì)末力爭(zhēng)把人口控制在12億以內(nèi)，使全國(guó)人民的物質(zhì)文化生活可以達(dá)到小康水平?？刂迫丝诔蔀辄h和國(guó)家的重要目標(biāo)，計(jì)劃生育上升為一項(xiàng)基本國(guó)策。這一時(shí)期，由于20世紀(jì)50—60年代生育高峰時(shí)期出生的人口群體進(jìn)入婚育年齡，人口增長(zhǎng)率有所回升，從1979的11.66%一直上升到1987年16.61%，到1989年仍然保持在15%以上。1980—1989年間，出生人口從1786萬(wàn)人增加到2400萬(wàn)人以上，人口增量從1980年的1163萬(wàn)人增加到1987年的1793萬(wàn)人，其后兩年也保持在1700萬(wàn)左右的規(guī)模，形成了中華人民共和國(guó)歷史上的第三次人口增長(zhǎng)高峰[22]。1980年9月25日，中共中央發(fā)表《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信》，號(hào)召黨團(tuán)員帶頭執(zhí)行新的計(jì)劃生育政策，提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子，即“一孩化”政策。該公開(kāi)信的發(fā)表，標(biāo)志著我國(guó)人口政策由70年代“晚、稀、少”向嚴(yán)格獨(dú)生子女的轉(zhuǎn)變。1982年初，中共中央、國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》(中發(fā)〔1982〕11號(hào))，具體規(guī)定“國(guó)家干部和職工、城鎮(zhèn)居民，除特殊情況經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)者外，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子；農(nóng)村普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，某些群眾確有實(shí)際困難要求生二胎的，經(jīng)過(guò)審批可以有計(jì)劃地安排。不論哪一種情況都不能生三胎”。這一政策成為此后三十年“獨(dú)生子女”政策建立和完善的基礎(chǔ)，成為各地出臺(tái)《計(jì)劃生育條例》的主要依據(jù)。1984 年，中國(guó)的人口增長(zhǎng)速度得到初步控制，為了調(diào)和農(nóng)村人口政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)之間的矛盾，生育政策適度調(diào)整為“開(kāi)小口、堵大口”，即“城鎮(zhèn)提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，農(nóng)村可以有控制地生二胎”，以及“堅(jiān)決制止大口子，即嚴(yán)禁生育超計(jì)劃的二胎和多胎”。1991年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定》指出，“計(jì)劃生育是關(guān)系到民族興衰的大事，已經(jīng)到了刻不容緩、非抓緊不可的地步”。這一階段，計(jì)劃生育的地方性法規(guī)也日趨嚴(yán)格，各地先后對(duì)《計(jì)劃生育條例》制定了實(shí)施細(xì)則，對(duì)完不成計(jì)劃生育工作任務(wù)的單位及其黨政領(lǐng)導(dǎo)在先進(jìn)評(píng)比、職務(wù)晉升等方面實(shí)行一票否決，有的甚至降職使用、就地免職。在這一背景下，部分縣、鄉(xiāng)幾乎取消了“計(jì)劃內(nèi)二胎”。1995 年《中國(guó)計(jì)劃生育工作綱要(1995—2000年)》中指出，實(shí)行計(jì)劃生育是我國(guó)的基本國(guó)策，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，必須保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，將計(jì)劃生育納入法制軌道。到1999年，總和生育率已降到替代水平以下，人口自然增長(zhǎng)率為8.18%，呈穩(wěn)步下降趨勢(shì)，計(jì)劃生育政策進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)出“低出生、低死亡、低增長(zhǎng)”的態(tài)勢(shì)，計(jì)劃生育也步入法制化進(jìn)程。為了穩(wěn)定低生育水平，2001年12月，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》(下文簡(jiǎn)稱《計(jì)劃生育法》)，以立法形式明確了計(jì)劃生育是基本國(guó)策?！队?jì)劃生育法》提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女，符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求生育第二個(gè)子女，但具體辦法由省級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。黨的十八大報(bào)告再次重申“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，提高出生人口素質(zhì)，逐步完善政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”。這一時(shí)期我國(guó)人口發(fā)展進(jìn)入超低生育水平階段。2010年的《世界人口數(shù)據(jù)表》顯示，2010年世界總和生育率平均水平為2.5，中國(guó)的總和生育率為1.18，未達(dá)到世界平均水平的一半[23]。

在嚴(yán)格的“獨(dú)生子女”政策時(shí)代，生育保障制度目標(biāo)為積極落實(shí)生育政策，維護(hù)婦女權(quán)益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索中，中國(guó)逐步將企業(yè)保障改革為社會(huì)保障制度，生育保險(xiǎn)也由“企業(yè)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向“社會(huì)統(tǒng)籌”。1988年，國(guó)務(wù)院頒布《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》(國(guó)務(wù)院令第9號(hào))，女職工產(chǎn)假由原來(lái)五十六天增加至九十天(其中產(chǎn)前休假十五天)。1994年原勞動(dòng)部出臺(tái)了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》(勞部發(fā)〔1994〕504號(hào))，并于1995年1月1日起試行，從此全國(guó)有了統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌辦法，生育保險(xiǎn)成為獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，打破了單位統(tǒng)籌的“碎片化”模式，轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌，但保障對(duì)象仍為企業(yè)職工。基金支付項(xiàng)目包括生育津貼、與生育有關(guān)的醫(yī)護(hù)費(fèi)用和管理費(fèi)。1995年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)婦女發(fā)展綱要(1995—2000年)》，將生育保險(xiǎn)目標(biāo)設(shè)為20世紀(jì)末在全國(guó)城市基本實(shí)現(xiàn)女職工生育費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌。隨著社會(huì)保險(xiǎn)改革的深化，社會(huì)保障理念從“效率優(yōu)先”過(guò)渡到“公平與效率兼顧”，保障對(duì)象從企業(yè)職工逐步擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民。21世紀(jì)初，隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的逐步實(shí)施，農(nóng)村生育婦女和未參加生育保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)戶籍生育婦女可以通過(guò)這兩項(xiàng)制度報(bào)銷部分生育醫(yī)療費(fèi)用。2011年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》正式生效，這是我國(guó)第一部社會(huì)保障領(lǐng)域的專門(mén)立法，以法律形式確立了廣覆蓋的社會(huì)保險(xiǎn)體系，生育保險(xiǎn)也從條例上升到法律，在法制化建設(shè)中實(shí)現(xiàn)飛躍。該法規(guī)定生育保險(xiǎn)覆蓋所有用人單位及其職工。

生育保障制度體系除了通過(guò)生育保險(xiǎn)保障居民基本生育需求以外，還通過(guò)激勵(lì)性措施助力“獨(dú)生子女”政策的實(shí)施。2001年國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》，對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的夫妻給予獎(jiǎng)勵(lì)：公民晚婚晚育，可以獲得延長(zhǎng)婚假、生育假的獎(jiǎng)勵(lì)或者其他福利待遇；公民實(shí)行計(jì)劃生育手術(shù)，可以享受國(guó)家規(guī)定的休假，地方人民政府可以給予獎(jiǎng)勵(lì);自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻，國(guó)家發(fā)給《獨(dú)生子女父母光榮證》，按照國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)；地方各級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃生育的家庭發(fā)展經(jīng)濟(jì)，給予資金、技術(shù)、培訓(xùn)等方面的支持、優(yōu)惠；對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項(xiàng)目和社會(huì)救濟(jì)等方面給予優(yōu)先照顧。

(四)計(jì)劃生育政策放寬階段(2013—至今 )

“獨(dú)生子女”政策嚴(yán)格實(shí)施30年來(lái)，中國(guó)人口過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到遏制，人口問(wèn)題被有效控制。2018年末，中國(guó)大陸總?cè)丝?3.9億人，全年出生人口1523萬(wàn)人，比上年減少200萬(wàn)，人口出生率為10.94%，較2017年下降1.49個(gè)百分點(diǎn)，為新中國(guó)成立以來(lái)歷史最低值[24]。同時(shí)，人口結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變的負(fù)面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在人口老齡化、生育率降低、勞動(dòng)力短缺等方面。“結(jié)構(gòu)問(wèn)題”代替“總量問(wèn)題”成為人口發(fā)展新的瓶頸，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。為應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題，中國(guó)放寬生育政策，力求促進(jìn)生育率的提升和人口數(shù)量的增加。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，要求“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”。經(jīng)過(guò)2年的“緩沖期”，為進(jìn)一步鼓勵(lì)人們積極生育，2015年10月黨的十八屆五中全會(huì)提出“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”(下文簡(jiǎn)稱“全面二孩”政策)。2015年12月27日，十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法〉的決定》，明確“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式施行。至此，我國(guó)全面完成了由“獨(dú)生子女”生育政策向“全面二孩”政策的調(diào)整。迄今為止，“全面二孩”政策已經(jīng)施行了近3年的時(shí)間，在一定程度上促進(jìn)了生育率的提升和人口數(shù)量的增加。

為積極推進(jìn)“全面二孩”政策，鼓勵(lì)育齡婦女按政策生育，黨和政府及時(shí)調(diào)整生育保障制度，以降低女性的生育成本和生育風(fēng)險(xiǎn)。各地區(qū)相繼對(duì)人口與計(jì)劃生育條例進(jìn)行了修改，修改內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面。一是延長(zhǎng)產(chǎn)假。全面二孩政策開(kāi)放后，全國(guó)有29個(gè)省份取消了晚育假，將產(chǎn)假的長(zhǎng)度調(diào)整為“國(guó)家規(guī)定假期98天+生育獎(jiǎng)勵(lì)假”[25]。此外，各地根據(jù)自身的情況，不同程度地增加了女性產(chǎn)假的時(shí)間，增強(qiáng)了制度的靈活性。二是提高生育津貼給付水平。生育女職工在產(chǎn)假期間仍可享受生育津貼或與在崗職工同等待遇，不同省份因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異具體標(biāo)準(zhǔn)略有不同，主要包括按照女職工生育前的工資標(biāo)準(zhǔn)支付、按照本單位上年度職工月平均工資支付、按照職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)計(jì)發(fā)、按照社會(huì)平均工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)等四種方式[26]。在“二胎”保障方面，凡是符合計(jì)劃生育條例規(guī)定的懷有第二胎的女職工同樣享受產(chǎn)假期和生育保險(xiǎn)待遇，報(bào)銷流程和生育第一胎相同。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，中國(guó)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化，以降低企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)并提升社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行效率。2017年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕6號(hào))，以邯鄲、晉中等12個(gè)城市為試點(diǎn)，探索將生育保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施。2019年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕10號(hào))，要求各地的醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)在2019年底前合并實(shí)施，遵循保留險(xiǎn)種、保障待遇、統(tǒng)一管理、降低成本的總體思路，實(shí)現(xiàn)參保同步登記、基金合并運(yùn)行、征繳管理一致、監(jiān)督管理統(tǒng)一、經(jīng)辦服務(wù)一體化。隨后，各省、自治區(qū)、直轄市先后出臺(tái)本地區(qū)的實(shí)施意見(jiàn)，提出具體方案，要求在2019年完成上述兩個(gè)險(xiǎn)種的合并。

三、新中國(guó)生育政策和生育保障的發(fā)展特征

新中國(guó)成立70年以來(lái)，中國(guó)的生育政策和生育保障從無(wú)到有，從嚴(yán)格到有彈性，從局部試點(diǎn)到全面推行，處于動(dòng)態(tài)調(diào)整、適時(shí)完善的過(guò)程，符合中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展的要求，促進(jìn)了人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。我國(guó)生育政策和生育保障在發(fā)展過(guò)程中呈現(xiàn)四個(gè)方面的特征。

(一)政策目標(biāo)：從單一控制人口到實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的生育政策目標(biāo)由“單一的控制人口數(shù)量，為了實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育而抓計(jì)劃生育”向“與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切結(jié)合，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展”轉(zhuǎn)變。在嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育階段，生育政策片面強(qiáng)調(diào)控制人口數(shù)量，卻沒(méi)有對(duì)人口結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)變的負(fù)面影響予以充分關(guān)注，造成了諸如人口老齡化、家庭撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)失調(diào)等一系列問(wèn)題。實(shí)踐證明，片面追求低生育水平不利于我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的良性發(fā)展，也會(huì)制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，中國(guó)及時(shí)調(diào)整生育政策，摒棄片面追求低生育水平的目標(biāo)，注重統(tǒng)籌兼顧人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)系，將生育政策與婦女權(quán)益保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)等社會(huì)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，力求實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。黨和政府對(duì)人口問(wèn)題的關(guān)注，也從僅僅專注于嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)逐步轉(zhuǎn)到人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

(二)政策執(zhí)行：從“剛性手段”到“剛?cè)岵?jì)”

新中國(guó)成立70年來(lái)，中國(guó)生育政策執(zhí)行變化明顯。推行計(jì)劃生育政策的方式，從早期的行政干預(yù)、簡(jiǎn)單命令等剛性手段發(fā)展為新時(shí)期的依法行政、以人為本、獎(jiǎng)勵(lì)扶助、權(quán)益導(dǎo)向、優(yōu)質(zhì)服務(wù)等剛?cè)岵?jì)的手段[27]，將監(jiān)督約束等“硬管理”與激勵(lì)引導(dǎo)等“軟管理”有機(jī)結(jié)合。生育保障也隨著生育政策而及時(shí)調(diào)整，從關(guān)注生育女性的經(jīng)濟(jì)、健康到全面考慮女性的身心發(fā)展和職業(yè)規(guī)劃?？傮w而言，中國(guó)的生育政策和保障措施愈加具有規(guī)范性、人性化和靈活性，凸顯了“依法治國(guó)”“以人為本”的價(jià)值觀。

(三)改革進(jìn)程：兩者呈互動(dòng)式漸進(jìn)式調(diào)整

隨著人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，中國(guó)的生育政策與生育保障也在適時(shí)改革，改革方式為互動(dòng)式、漸進(jìn)式、適應(yīng)性調(diào)整。為落實(shí)生育政策并保障生育家庭的合法權(quán)益，中國(guó)及時(shí)制定并調(diào)整與之相配套的生育保障。在兩者互動(dòng)過(guò)程中，一方面生育保障內(nèi)容不斷完善，另一方面生育政策一定程度調(diào)節(jié)了人們的生育意愿和行為。我國(guó)生育政策調(diào)整經(jīng)過(guò)“鼓勵(lì)生育”“嚴(yán)格獨(dú)生子女”“一孩半”(1)一孩半政策，指的是從1984年起采取的“在大多數(shù)農(nóng)村第一孩為男孩的不得再生，而第一孩為女孩的農(nóng)戶在間隔4到5年后允許生育第二孩”的彈性計(jì)劃生育政策?！皢为?dú)二孩”“全面二孩”五個(gè)階段，呈漸進(jìn)式發(fā)展特征，不僅為新政策的頒布實(shí)施留有充分的緩沖和過(guò)渡時(shí)間，同時(shí)也為原有政策的終結(jié)留有空間。

(四)政策效果：符合人口發(fā)展?fàn)顩r并起到調(diào)節(jié)作用

人口政策對(duì)特定時(shí)期的人口發(fā)展起約束及引領(lǐng)作用，并服務(wù)于社會(huì)發(fā)展總體戰(zhàn)略。自新中國(guó)成立以來(lái)，除特殊時(shí)期，中國(guó)的生育政策及社會(huì)保障制度根據(jù)人口發(fā)展趨勢(shì)預(yù)判而調(diào)整，并在一定程度上調(diào)節(jié)了人口變動(dòng)態(tài)勢(shì)。例如，嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策直接帶來(lái)我國(guó)生育率“拐點(diǎn)”，使人口狀況符合我國(guó)當(dāng)時(shí)預(yù)期發(fā)展要求，效果顯著。但是，伴隨20世紀(jì)末經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們生育觀念轉(zhuǎn)變，生育成本、生活質(zhì)量、個(gè)人職業(yè)發(fā)展等都成為人口增長(zhǎng)減緩的重要影響因素。中國(guó)及時(shí)調(diào)整生育政策，并將其與社會(huì)保障、生育福利“聯(lián)動(dòng)”以推動(dòng)生育“二孩”。當(dāng)下，世界各國(guó)共同面臨人口老齡化趨勢(shì)，因而生育政策更具有前瞻性和科學(xué)性。

四、中國(guó)生育政策及生育保障的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及展望

(一)中國(guó)生育政策及生育保障的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

1.社會(huì)生育意愿和生育水平持續(xù)降低

自20世紀(jì)80年代計(jì)劃生育被定為基本國(guó)策以來(lái)，中國(guó)生育水平持續(xù)下降，1995年以后總和生育率長(zhǎng)期處于不足1.5的低水平，至2016年總和生育率僅為1.25[28]，處于極低生育水平。受長(zhǎng)期計(jì)劃生育政策的影響，中國(guó)目前育齡人口生育意愿較低，意愿生育水平在1.82～1.88的區(qū)間范圍內(nèi)，顯著低于更替水平;越年輕的出生隊(duì)列生育意愿越低，預(yù)計(jì)未來(lái)的意愿生育水平可能會(huì)繼續(xù)降低[29]。少生已經(jīng)成為較為普遍的社會(huì)生育觀點(diǎn)，低生育率慣性初步形成。數(shù)據(jù)顯示，在“全面二孩”政策實(shí)施的兩年內(nèi)，全國(guó)共計(jì)出生人口3509萬(wàn)人，2016年和2017年出生人口雖然比該政策實(shí)施前的“十二五”時(shí)期年均出生人數(shù)分別多出142萬(wàn)人和79萬(wàn)人[30]，但政策實(shí)施效果并未達(dá)到理想預(yù)期水平?！岸⒄摺贝龠M(jìn)了生育率在短期內(nèi)有一定提升，但我國(guó)育齡婦女人數(shù)仍呈逐漸減少趨勢(shì)，低生育率現(xiàn)象依然會(huì)持續(xù)。如何調(diào)整生育政策，釋放生育潛力，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定適度低生育水平目標(biāo)，成為當(dāng)今中國(guó)人口發(fā)展的挑戰(zhàn)。

2.政策配套體系不健全且銜接不力

當(dāng)前，我國(guó)生育政策正處在調(diào)整變革期，設(shè)計(jì)、制定與之相適應(yīng)的生育政策配套體系是推動(dòng)新政策的基礎(chǔ)工作?，F(xiàn)階段，我國(guó)生育政策配套體系建設(shè)水平較低，滯后于“全面二孩”政策的發(fā)展進(jìn)度，不利于提升育齡婦女的生育意愿和行為。事實(shí)上，將已運(yùn)行近40年的控制生育配套政策短期內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)橹С稚呐涮渍?，在?shí)踐操作中存在極大困難。生育政策配套體系建構(gòu)與教育、醫(yī)療、福利等社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)，涉及養(yǎng)老服務(wù)體系、托幼服務(wù)體系、教育資源配置等諸多方面，政策銜接與協(xié)調(diào)難度大，政策調(diào)整前后的獎(jiǎng)勵(lì)扶助與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的政策銜接、生育保障統(tǒng)籌層次低等一系列現(xiàn)實(shí)難題都有待解決[31]。2018年3月的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)改為衛(wèi)生健康委員會(huì)，雖然“計(jì)劃生育”從原有機(jī)構(gòu)名稱中被移除，但生育政策配套并行的新體制機(jī)制還未健全，生育支持涉及的勞動(dòng)、教育和醫(yī)療等單位職能也未有效整合。

3.生育保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)銜接尚待加強(qiáng)

生育保險(xiǎn)是生育保障的最主要體現(xiàn)形式，新中國(guó)成立70年以來(lái)中國(guó)的生育保險(xiǎn)制度逐步健全，現(xiàn)階段的主要任務(wù)是加強(qiáng)與醫(yī)療保險(xiǎn)的合并銜接。當(dāng)下，國(guó)務(wù)院對(duì)兩種保險(xiǎn)的合并方案做出原則性規(guī)定，各地分別擬定具體合并方案及時(shí)間表。但從各地的實(shí)施方案看，三個(gè)方面的問(wèn)題亟須解決。一是高層次法律支撐不足?！吨腥A人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》將醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)分開(kāi)進(jìn)行規(guī)范，無(wú)法為兩種保險(xiǎn)合并實(shí)施提供全面的法律依據(jù)。對(duì)此，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2016年12月發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在河北省邯鄲市等12個(gè)試點(diǎn)城市行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整適用〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉有關(guān)規(guī)定的決定》，以臨時(shí)性、補(bǔ)充性、特殊性規(guī)范的形式提供了法律依據(jù)。但這并非根本性的解決途徑，兩種保險(xiǎn)的合并實(shí)施仍需要高層次法律予以保障。二是各地區(qū)操作細(xì)則不統(tǒng)一。例如，有些地區(qū)規(guī)定合并范圍僅為參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的在職職工，有些地區(qū)的合并范圍則包含了“三支一扶”人員和領(lǐng)取失業(yè)金人員，這不利于地區(qū)間公平及人口合理流動(dòng)。三是合并實(shí)施的方式為“生育跟從醫(yī)療”，即生育保險(xiǎn)的基金賬戶、經(jīng)辦服務(wù)都并入醫(yī)療保險(xiǎn)，這涉及多項(xiàng)細(xì)節(jié)性銜接內(nèi)容，如基金管理方式相容、參保信息平臺(tái)整合、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)協(xié)議內(nèi)容等，需要進(jìn)一步設(shè)計(jì)和完善。

4.生育機(jī)會(huì)成本難以有效應(yīng)對(duì)

“全面二孩”政策放開(kāi)后，部分符合政策條件的家庭仍選擇不生育二孩，實(shí)質(zhì)上是生育成本上升所致，它包括經(jīng)濟(jì)成本和女性職業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。由于生育周期長(zhǎng)，育齡婦女需要強(qiáng)化家庭角色，在照護(hù)、教育子女上會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間和精力，甚至?xí)簳r(shí)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，在幾年時(shí)間內(nèi)失去積累人力資本和技能培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，其自我提升和發(fā)展受影響，最終導(dǎo)致生育機(jī)會(huì)成本上升。生育保障制度雖可以補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)成本，但難以控制機(jī)會(huì)成本。

(二)對(duì)策建議

1.關(guān)注生育政策與其他制度的銜接與協(xié)調(diào)

當(dāng)前我國(guó)生育政策正處于深度轉(zhuǎn)型期，為穩(wěn)步推進(jìn)“全面二孩”政策，應(yīng)盡快建立相應(yīng)的生育政策配套體系，實(shí)現(xiàn)與其他制度和政策的有效銜接，保障生育政策的連續(xù)性。對(duì)此，應(yīng)統(tǒng)籌做好“全面二孩”生育政策與家庭普惠政策、社會(huì)救助機(jī)制與計(jì)生家庭利益導(dǎo)向機(jī)制的有效銜接和協(xié)調(diào)。同時(shí)，做好“全面二孩”的公共服務(wù)配套工作，加強(qiáng)生育保健、幼兒托育、母嬰健康服務(wù)、學(xué)前教育等公共服務(wù)的供給，為育齡婦女和家庭營(yíng)造良好的生育環(huán)境，對(duì)按政策生育“二孩”的家庭給予更多的政策支持，真正保障育齡婦女和家庭基本利益，切實(shí)緩解生育家庭的生養(yǎng)撫育壓力。

2.關(guān)注提升女性生育保障并降低機(jī)會(huì)成本

“全面二孩”政策放開(kāi)后，部分女性因生育而遭遇社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，面臨巨大的就業(yè)困境和家庭困境。對(duì)此，一方面政府應(yīng)制定配套生育保障及生育服務(wù)制度，提高女性的生育福利待遇，使更多的女性在生育子女期間能夠得到生活和醫(yī)療服務(wù)的基本保障，從而降低女性生育直接經(jīng)濟(jì)成本。另一方面，社會(huì)和企業(yè)應(yīng)提升對(duì)女性生育的包容度，鼓勵(lì)女性職工抓住職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)與晉升機(jī)遇，保障女性平等就業(yè)的權(quán)利，幫助女性平衡生育與就業(yè)之間的關(guān)系，以降低女性生育間接機(jī)會(huì)成本?？傊?，家庭、企業(yè)和社會(huì)三方協(xié)同，為女性重返工作崗位和保持職業(yè)成長(zhǎng)通道暢通提供有力支持，這大大降低了女性生育機(jī)會(huì)成本，使女性享有同男性同等就業(yè)的權(quán)利。

3.倡導(dǎo)積極科學(xué)的生育觀念

“全面二孩”政策的實(shí)施效果未達(dá)預(yù)期，很大程度受制于人們生育觀念的轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)期推行的限制性人口政策促成了“不愿生、不想生”的生育觀念。推行“全面二孩”政策，更應(yīng)融合生育文化，兩項(xiàng)舉措共同發(fā)力，在全社會(huì)范圍培育科學(xué)積極的生育觀念，以適度、合理地提高生育率。一方面，從傳統(tǒng)的家庭觀入手，弘揚(yáng)重視家庭的中華傳統(tǒng)文化，呼吁重新關(guān)注親子關(guān)系和血緣關(guān)系。另一方面，進(jìn)一步加大生育宣傳力度，幫助適齡夫妻和具有較強(qiáng)生育意愿和潛在生育可能的獨(dú)生父母建立生育社會(huì)責(zé)任感，鼓勵(lì)他們積極生育。

4.關(guān)注城鄉(xiāng)及地區(qū)間的差異

一直以來(lái)，在我國(guó)推行計(jì)劃生育政策的實(shí)踐中，城鄉(xiāng)和地區(qū)之間存在著巨大的差異，主要體現(xiàn)在育齡人群生育意愿和總體生育率水平上。實(shí)施“全面二孩”政策應(yīng)更加關(guān)注地區(qū)間差異，對(duì)于高生育率地區(qū)仍需進(jìn)行生育治理以適當(dāng)降低生育率，依法查處違法生育行為；對(duì)于低生育率地區(qū)，鼓勵(lì)育齡家庭按政策生育。在生育保障方面，應(yīng)關(guān)注各地區(qū)不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)育齡婦女及其家庭公共服務(wù)需求、生育保障需求的影響，尤其是緊密關(guān)注由生育政策調(diào)整而造成的人口素質(zhì)、出生性別比方面的地區(qū)差異。總之，在充分考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域差異性的前提下，積極落實(shí)生育政策。

5.穩(wěn)健而理性地放開(kāi)生育限制

“全面二孩”政策實(shí)施以后，中國(guó)人口并未呈現(xiàn)出預(yù)期的增長(zhǎng)趨勢(shì)。在全世界人口增速放緩的大背景下，逐步放開(kāi)生育限制是大勢(shì)所趨。應(yīng)在理性研判的基礎(chǔ)上，科學(xué)分析人口發(fā)展趨勢(shì)，找準(zhǔn)時(shí)間點(diǎn)放開(kāi)“三胎”，避免盲目全面放開(kāi)生育限制。其原因包括：第一，中國(guó)人口基數(shù)大，需要過(guò)渡期來(lái)減緩人口增長(zhǎng)慣性；第二，年輕人轉(zhuǎn)變生育觀念需要時(shí)間；第三，全社會(huì)也需時(shí)間來(lái)建立健全生育配套措施，以降低生育成本；第四，穩(wěn)健決策有助于提升政策理性和穩(wěn)定性，避免由政策變動(dòng)過(guò)多、過(guò)快而導(dǎo)致的社會(huì)信任度下降。

(三)展望

中國(guó)人口的快速轉(zhuǎn)變堪稱世界人口史上的一個(gè)奇跡，不僅為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，更是改變了中國(guó)乃至整個(gè)世界人口的增長(zhǎng)軌跡。人口轉(zhuǎn)變對(duì)中國(guó)各方面的影響仍在繼續(xù)，未來(lái)的人口形勢(shì)將更加復(fù)雜。面對(duì)老年人口的迅速增加、性別失衡等一系列問(wèn)題，應(yīng)更加關(guān)注生育政策的調(diào)整與生育保障制度體系的完善，以緩解人口結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)人口的均衡發(fā)展。