基層審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋的探討

◆馬艷榮/荊門市審計(jì)局

習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會第一次會議上指出，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉為工作重點(diǎn)，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。要拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。這標(biāo)志著審計(jì)監(jiān)督邁向了全面覆蓋的新時代。隨著審計(jì)全覆蓋要求的提出和推進(jìn)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排、大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺建設(shè)、人員力量配備等方面做了努力和嘗試，為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋工作的實(shí)現(xiàn)奠定了良好基礎(chǔ)。但基層審計(jì)機(jī)關(guān)受思想認(rèn)識偏差、人員力量不足、大數(shù)據(jù)審計(jì)開展不夠理想等因素制約，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋工作開展并不十分理想，影響了審計(jì)在反腐敗中作用的發(fā)揮。

一、全覆蓋背景下基層審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的現(xiàn)狀

（一）建立了大數(shù)據(jù)審計(jì)分析平臺，為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。為順應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的要求，在上級審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和本級政府的支持下，基層審計(jì)機(jī)關(guān)增設(shè)了計(jì)算機(jī)審計(jì)中心，逐步建立了數(shù)據(jù)采集報送機(jī)制，對各預(yù)算單位相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)定期進(jìn)行采集、整理，在確保數(shù)據(jù)采集完整性和數(shù)據(jù)存放安全性的前提下，每年在審計(jì)進(jìn)點(diǎn)前對采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析，形成審計(jì)疑點(diǎn)表，做到審計(jì)分析的前置化和查找問題的精準(zhǔn)化，大大提高審計(jì)工作效率，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋提供數(shù)據(jù)支撐和技術(shù)支持。

（二）完善了審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排，為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋奠定了組織基礎(chǔ)。改變了以往審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排的隨意性，在年初項(xiàng)目計(jì)劃制定上，結(jié)合人員力量、上年項(xiàng)目以及上級審計(jì)機(jī)關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃安排等因素，將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、政策執(zhí)行審計(jì)相結(jié)合，將年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃與五年一輪審項(xiàng)目計(jì)劃相結(jié)合，確保審計(jì)的預(yù)算單位和財政資金覆蓋面最大化。

（三）充實(shí)了審計(jì)干部隊(duì)伍，為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋奠定了人員基礎(chǔ)。近年來，基層審計(jì)機(jī)關(guān)通過公開招考、招聘等方式，增加了一批專業(yè)素養(yǎng)較高的審計(jì)人員。另外通過計(jì)算機(jī)中高級培訓(xùn)以及到高校進(jìn)修等方式，提升了審計(jì)人員專業(yè)知識和業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

二、基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋存在的問題

（一）思想認(rèn)識存在偏差。部分基層審計(jì)人員并未認(rèn)識到實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋的重要性和必然性，認(rèn)為基層審計(jì)機(jī)關(guān)無論是在人員數(shù)量還是人員素質(zhì)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能跟上級審計(jì)機(jī)關(guān)相比，現(xiàn)有條件下基層審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋不現(xiàn)實(shí)，因此存在抗拒心理，甚至在工作中消極怠工。

（二）審計(jì)監(jiān)督存在盲區(qū)。受體制制約、制度缺陷、權(quán)力掣肘、項(xiàng)目計(jì)劃安排不夠合理等因素的影響，基層審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督仍然存在盲區(qū)。一方面，大量垂管機(jī)構(gòu)如人行、質(zhì)監(jiān)、國稅等單位基層審計(jì)機(jī)關(guān)無權(quán)監(jiān)管，上級審計(jì)機(jī)關(guān)也無暇監(jiān)督；另一方面，同級地方權(quán)力機(jī)關(guān)如人大、政府、組織等部門，基層審計(jì)機(jī)關(guān)不得不顧及各方面因素，往往不敢審、不能審，造成審計(jì)監(jiān)督留有盲區(qū)。

（三）基層審計(jì)力量不足。有些基層審計(jì)機(jī)關(guān)一線審計(jì)人員僅占機(jī)關(guān)人數(shù)的一半，再加上預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋與經(jīng)濟(jì)責(zé)任、自然資源、政策執(zhí)行以及債務(wù)等審計(jì)任務(wù)疊加，還經(jīng)常要抽調(diào)人員參與有關(guān)部門臨時巡查、檢查工作，導(dǎo)致審計(jì)業(yè)務(wù)人員基本處于滿負(fù)荷甚至超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，審計(jì)人員專業(yè)技能不強(qiáng)也制約著預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。體現(xiàn)在審計(jì)人員中財會、審計(jì)專業(yè)偏多，工程、國土、環(huán)保類專業(yè)少，一專多能的復(fù)合型人才更少；人員結(jié)構(gòu)不合理，審計(jì)人員年齡普遍偏大，新進(jìn)人員經(jīng)驗(yàn)不足，審計(jì)干部隊(duì)伍青黃不接；工學(xué)矛盾突出，有些業(yè)務(wù)骨干常年在審計(jì)項(xiàng)目上，無暇參加進(jìn)修培訓(xùn)，影響綜合素質(zhì)提高和知識更新。

（四）大數(shù)據(jù)審計(jì)開展不夠理想。基層審計(jì)機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)采集報送長效機(jī)制不夠健全，存在審計(jì)時采集數(shù)據(jù)容易，不審計(jì)則采集困難，或被審計(jì)單位相關(guān)人員更換后采集容易遇到阻礙的現(xiàn)象，導(dǎo)致對部分業(yè)務(wù)和財務(wù)數(shù)據(jù)無法連續(xù)完整地采集。同時，受基層人員素質(zhì)、數(shù)據(jù)環(huán)境等因素制約，有些基層審計(jì)機(jī)關(guān)雖然采集了部分?jǐn)?shù)據(jù)，但是由于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，難以突破數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)匹配的難題，造成各類數(shù)據(jù)間的比對分析效果不夠明顯。

（五）審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃不夠科學(xué)。基層審計(jì)機(jī)關(guān)在年初安排審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時，往往未能按照預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋的要求，做好審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的頂層設(shè)計(jì)，年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃未能實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理，導(dǎo)致現(xiàn)階段難以快速推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋。此外，在審計(jì)組織方式上，未能做到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、自然資源審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)的“無縫對接”，一定程度上浪費(fèi)了審計(jì)資源，影響了審計(jì)工作效率。

三、基層審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋的對策

（一）提高思想認(rèn)識，為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋提供思想保證?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)要加大宣傳力度，使審計(jì)人員充分認(rèn)識到全覆蓋審計(jì)和大數(shù)據(jù)審計(jì)是新時代審計(jì)事業(yè)發(fā)展的必然要求。為適應(yīng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋的要求，審計(jì)人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，努力提升專業(yè)素養(yǎng)，改變傳統(tǒng)審計(jì)的方式方法，切實(shí)提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)，為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋提供人才保障。面對新形勢下預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋的要求，要采取“外引內(nèi)練”的方式，積極為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋提供專業(yè)支撐。一方面，要通過組建專家智庫、聘請社會人才、調(diào)用其他單位人員等形式“向外納賢”，形成涵蓋計(jì)算機(jī)、法律、金融、環(huán)保、稅務(wù)、國土等多種行業(yè)的專家智庫，在審計(jì)力量不足或遇到專業(yè)瓶頸時通過政府購買服務(wù)的方式及時聘請、借調(diào)智庫專家。另一方面，把學(xué)習(xí)作為提高審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)的重要手段，積極開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)、崗位練兵、交流共進(jìn)等多種形式“內(nèi)部造血”，培養(yǎng)一批一專多能的復(fù)合型審計(jì)人才。此外，還應(yīng)積極爭取當(dāng)?shù)卣С?，通過增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員編制等方式引進(jìn)專業(yè)人才，充實(shí)審計(jì)人員隊(duì)伍，解決人員缺乏問題。

（三）夯實(shí)大數(shù)據(jù)審計(jì)基礎(chǔ)，為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋提供技術(shù)支撐。一是促進(jìn)數(shù)據(jù)采集完整化。要建立大數(shù)據(jù)存儲平臺，加強(qiáng)數(shù)據(jù)存儲、備份管理，采用聯(lián)網(wǎng)采集、定期報送、現(xiàn)場采集等方式收集審計(jì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。每年部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)點(diǎn)前，要對財政、醫(yī)療、社保、扶貧、公積金等行業(yè)數(shù)據(jù)和各預(yù)算單位年度財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行定期采集，審計(jì)組完成審計(jì)項(xiàng)目后也要及時對現(xiàn)場采集數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集。二是審計(jì)分析前置化。在審計(jì)進(jìn)點(diǎn)之前，由財政審計(jì)科牽頭，抽調(diào)計(jì)算機(jī)中心、專家智庫、業(yè)務(wù)科室的審計(jì)能手“集體會商”，對采集的財政系統(tǒng)數(shù)據(jù)與各部門財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對分析，通過審閱各類數(shù)據(jù)表、分析中間表、形成審計(jì)模型，分析審計(jì)方案上的重點(diǎn)，使每名審計(jì)人員在審計(jì)進(jìn)點(diǎn)前都能明確審計(jì)思路和方向。三是審計(jì)方法科學(xué)化。在構(gòu)建大數(shù)據(jù)分析平臺后，要求所有審計(jì)人員改進(jìn)審計(jì)方法，審計(jì)進(jìn)點(diǎn)前對數(shù)據(jù)進(jìn)行充分分析，以問題為導(dǎo)向，帶著問題去核實(shí)，有的放矢，目標(biāo)明確。

（四）堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋提供組織保障。為更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋，要堅(jiān)持“五個統(tǒng)一”工作模式，優(yōu)化人員配置，整合審計(jì)資源，形成整體合力。一是要統(tǒng)一制度規(guī)范。要出臺制度對推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋措施、構(gòu)建大數(shù)據(jù)分析平臺的方式以及運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析平臺的做法等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。二是要統(tǒng)一審計(jì)方案。每年圍繞全部財政性資金，統(tǒng)一制定預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作方案及審計(jì)工作表格，組織所有參審人員對工作方案及表格進(jìn)行學(xué)習(xí)，使每名審計(jì)人員把握當(dāng)年審計(jì)重點(diǎn)，嚴(yán)格按審計(jì)方案的內(nèi)容實(shí)施，除發(fā)現(xiàn)重大案件線索外，原則上不得突破方案規(guī)定的內(nèi)容和現(xiàn)場審計(jì)時間。三是要統(tǒng)一審計(jì)指揮。要成立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)指揮中心，統(tǒng)一調(diào)配審計(jì)力量，把控各預(yù)算執(zhí)行審計(jì)小組的工作進(jìn)度和工作質(zhì)量，協(xié)調(diào)解決審計(jì)中遇到的各種問題。四是要統(tǒng)一數(shù)據(jù)處理與分析。各審計(jì)組現(xiàn)場審計(jì)結(jié)束后，審計(jì)資料及報告全部交預(yù)算執(zhí)行審計(jì)指揮中心，由指揮中心統(tǒng)一匯總處理并研究確定預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報告的內(nèi)容。五是要統(tǒng)一審計(jì)整改。要完善整改工作機(jī)制，細(xì)化問題清單，實(shí)行“銷號制度”，確保逐項(xiàng)整改到位；強(qiáng)化整改工作督辦，由審計(jì)、財政等部門組成聯(lián)合督查組，對各地各部門審計(jì)查明問題的整改情況上門督導(dǎo)檢查，確保整改工作效果，鞏固部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)取得的成效。