淺談財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的審核思路

□張 喆

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程的總結(jié)，它的質(zhì)量高低關(guān)系到全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，績(jī)效報(bào)告的審核工作就顯得非常重要。先就績(jī)效報(bào)告的審核思路提出自己的初淺認(rèn)識(shí)。

一、對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案的審核

對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案的審核是績(jī)效評(píng)價(jià)組織工作中重要環(huán)節(jié)，事關(guān)績(jī)效報(bào)告的主旨思路。目的是規(guī)范績(jī)效報(bào)告形成的整個(gè)過(guò)程，質(zhì)量審核關(guān)口前移，提前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并糾正，少走彎路，切實(shí)保障績(jī)效工作的有效開(kāi)展。

從績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案審核情況看，需要從四個(gè)方面來(lái)分析。一是評(píng)價(jià)的目標(biāo)。審核方案中評(píng)價(jià)的目標(biāo)是否明確，是否符合項(xiàng)目的實(shí)際情況，準(zhǔn)備工作是否充分，整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)劃是否合理、時(shí)間節(jié)點(diǎn)是否明確。二是評(píng)價(jià)人員的配置。審核評(píng)價(jià)組人數(shù)及職業(yè)資格、專業(yè)方向是否能滿足工作需求。三是評(píng)價(jià)的方法。審核評(píng)價(jià)預(yù)計(jì)使用的方法是否科學(xué)合理，是否有經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)等方面專業(yè)理論或數(shù)據(jù)模型等依據(jù)的評(píng)價(jià)方法，方法是否有創(chuàng)新。四是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效方案和績(jī)效報(bào)告的核心內(nèi)容?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的合理性關(guān)系到績(jī)效報(bào)告質(zhì)量高低?？?jī)效評(píng)價(jià)工作方案的審核重點(diǎn)是績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的審核和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的審核。

二、對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的審核

績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)設(shè)定是績(jī)效評(píng)價(jià)的難題，財(cái)政支出的多樣性決定了評(píng)價(jià)指標(biāo)的多樣性，就項(xiàng)目支出而言，每個(gè)項(xiàng)目都有其個(gè)性特征，在確定共性指標(biāo)后，個(gè)性指標(biāo)的確立是非常重要的。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的審核績(jī)效報(bào)告的重點(diǎn)之一。

在審核績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，一定要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，客觀合理地從代表性、目標(biāo)性、實(shí)用性、可衡量性五個(gè)方面把握，即評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取是否能反映項(xiàng)目的主要特點(diǎn)，如：是否與該項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)有關(guān)；是否能綜合體現(xiàn)被評(píng)項(xiàng)目的績(jī)效；指標(biāo)是否在實(shí)際運(yùn)作中得到應(yīng)用；指標(biāo)是否可以明確判斷被評(píng)項(xiàng)目的完成程度；指標(biāo)是否能體現(xiàn)不同單位的不同工作過(guò)程的結(jié)果差異。

在實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)是評(píng)價(jià)前才臨時(shí)設(shè)立的，這樣做往往容易脫離實(shí)際，標(biāo)準(zhǔn)忽高忽低，多數(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告評(píng)價(jià)分值沒(méi)有拉開(kāi)檔次，達(dá)不到評(píng)價(jià)的目的。因此，在審核績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要重點(diǎn)審核績(jī)效設(shè)定的每一項(xiàng)指標(biāo)是否有明確合理的計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)分的數(shù)據(jù)來(lái)源是否參考了各項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)且數(shù)據(jù)有參照標(biāo)準(zhǔn)、取數(shù)依據(jù)。

權(quán)重設(shè)立是否科學(xué)同樣很重要，因此權(quán)重問(wèn)題成為僅次于指標(biāo)設(shè)置的一個(gè)重大問(wèn)題，權(quán)重一定要體現(xiàn)重點(diǎn)問(wèn)題的重點(diǎn)方面。審核指標(biāo)權(quán)重時(shí)，要注意各指標(biāo)權(quán)重分配是否合理，能否體現(xiàn)項(xiàng)目的特點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)；是否有明確的賦權(quán)方法或原則，尤其是要結(jié)合實(shí)際判斷效益類指標(biāo)的權(quán)重分配是否合理。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施階段的審核

績(jī)效實(shí)施階段的審核主要是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)的審核?，F(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)不僅僅是收集資料，更主要的是現(xiàn)場(chǎng)勘查、現(xiàn)場(chǎng)交流、現(xiàn)場(chǎng)咨詢、發(fā)放和收集調(diào)查表?？?jī)效評(píng)價(jià)能否發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，與現(xiàn)場(chǎng)勘查評(píng)價(jià)粗細(xì)有著直接的關(guān)系，評(píng)價(jià)人員要認(rèn)真勘查現(xiàn)場(chǎng)，才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，使評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)可靠。因此，在審核績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施階段時(shí)，要從評(píng)價(jià)過(guò)程中工作是否規(guī)范，有無(wú)考勤記錄、工作日志、工作底稿，是否遵守職業(yè)操守等來(lái)判斷；另外，還要從實(shí)證資料是否真實(shí)完整，是否現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，調(diào)查是否全面，調(diào)查表或問(wèn)卷設(shè)計(jì)是否科學(xué)，抽樣的樣本數(shù)量是否符合評(píng)價(jià)需要等方面來(lái)判斷。在筆者前段參加的一個(gè)教育方面職業(yè)學(xué)校免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助的績(jī)效評(píng)價(jià)中，評(píng)價(jià)方只是隨機(jī)抽樣了四所學(xué)校，而職業(yè)學(xué)校共有11 所，補(bǔ)助資金的核算關(guān)鍵點(diǎn)是人數(shù)，所有學(xué)校的學(xué)生總?cè)藬?shù)約1 萬(wàn)人，因此，應(yīng)該將所有學(xué)校的人數(shù)作為現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)的核心。由于職業(yè)教育的專業(yè)性質(zhì)，每個(gè)學(xué)校的情況都不盡相同，因此，實(shí)際工作中負(fù)責(zé)審核的相關(guān)人員都會(huì)實(shí)地去與每家學(xué)校一一核對(duì)人數(shù)，而評(píng)價(jià)方只是通過(guò)抽樣調(diào)查去了解，根本無(wú)法全面掌握項(xiàng)目的實(shí)際情況，評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性也無(wú)法保障。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告形式的審核

審核績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的形式主要從三方面入手，一是報(bào)告的結(jié)構(gòu)體例是否規(guī)范。要對(duì)照財(cái)政部門規(guī)定的格式要求，重點(diǎn)檢查字體、行距、圖表編排、整體排版、報(bào)告層級(jí)劃分等各方面是否規(guī)范；第三方信息是否完整、是否有三方機(jī)構(gòu)印章及機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽名等；報(bào)告內(nèi)容是否包含摘要、項(xiàng)目基本情況、績(jī)效評(píng)價(jià)工作情況、績(jī)效分析、評(píng)價(jià)結(jié)果、主要經(jīng)營(yíng)及做法、存在的問(wèn)題、建議等方面的內(nèi)容。二是文字?jǐn)?shù)據(jù)是否準(zhǔn)確。評(píng)價(jià)報(bào)告中文字表述是否準(zhǔn)確、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，特定稱謂，如：被評(píng)單位、被評(píng)項(xiàng)目、被評(píng)資金的名稱是否準(zhǔn)確規(guī)范，前后一致；報(bào)告中是否有錯(cuò)別字，數(shù)據(jù)使用是否規(guī)范準(zhǔn)確并符合勾稽關(guān)系。在筆者參加的一次績(jī)效報(bào)告評(píng)審中，就因?yàn)榈谌綑C(jī)構(gòu)報(bào)告中項(xiàng)目名稱表述引起被評(píng)單位的質(zhì)疑，三方機(jī)構(gòu)認(rèn)為要根據(jù)立項(xiàng)時(shí)的名稱而定，被評(píng)單位認(rèn)為該項(xiàng)目只是整個(gè)大項(xiàng)目中的一個(gè)分項(xiàng)應(yīng)和大項(xiàng)目掛鉤，不能單獨(dú)以立項(xiàng)的名稱而定，違背了評(píng)價(jià)的本意，容易造成公眾的理解歧義。這就是三方機(jī)構(gòu)與被評(píng)單位沒(méi)有很好地交流，沒(méi)有把握項(xiàng)目名稱的準(zhǔn)確性，而造成的報(bào)告評(píng)審中的爭(zhēng)議。三是報(bào)告交付是否及時(shí)。審核第三方是否能按照規(guī)定時(shí)間要求完成提交績(jī)效報(bào)告及報(bào)告修改。

五、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容的審核

報(bào)告內(nèi)容主要從基本情況說(shuō)明、數(shù)據(jù)利用、指標(biāo)分析、評(píng)價(jià)結(jié)論四個(gè)方面審核。

審核基本情況說(shuō)明時(shí)，主要審核績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中對(duì)被評(píng)價(jià)資金或項(xiàng)目的背景情況介紹是否清晰，即：是否介紹安排資金的原因、時(shí)間、責(zé)任人、目的等；考核報(bào)告中對(duì)財(cái)政資金的來(lái)源去向是否交代清楚，即：是否介紹資金的安排情況、到位情況、使用和結(jié)余情況、主要用途等。筆者在多次參加的績(jī)效報(bào)告評(píng)審中，經(jīng)常會(huì)遇到資金的介紹僅僅限于委托評(píng)價(jià)項(xiàng)目的資金額，該項(xiàng)目的相關(guān)隱性投入，如：占用土地的價(jià)值、土地未來(lái)預(yù)期產(chǎn)生的費(fèi)用、項(xiàng)目前期的投入、項(xiàng)目涉及的各單位或各級(jí)政府的投入等。這些相關(guān)資金都未做深一步統(tǒng)計(jì)說(shuō)明，只是僅僅圍繞財(cái)政提供的項(xiàng)目專項(xiàng)投入進(jìn)行說(shuō)明和評(píng)價(jià)，嚴(yán)重影響報(bào)告的客觀真實(shí)性。

審核數(shù)據(jù)利用時(shí)，主要審核績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是否充分使用數(shù)據(jù)來(lái)支撐觀點(diǎn)、說(shuō)明問(wèn)題，即：評(píng)價(jià)報(bào)告用以支撐其主要觀點(diǎn)的數(shù)據(jù)是否充分、評(píng)價(jià)報(bào)告是否結(jié)合圖表法、比較法等方式對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行了組織整理和分析，并展現(xiàn)分析的結(jié)論等?？己藞?bào)告中是否采用的數(shù)據(jù)的全面性、可信度和可靠性，即：是否對(duì)報(bào)告中使用的數(shù)據(jù)能充分說(shuō)明項(xiàng)目涉及的所有相關(guān)內(nèi)容，能明確指出可靠來(lái)源。在評(píng)價(jià)實(shí)踐中，如：農(nóng)民增收、促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展、提高環(huán)境質(zhì)量等指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源，有的評(píng)價(jià)方采用問(wèn)卷調(diào)查法的統(tǒng)計(jì)數(shù)字是缺乏全面性和可信度的，應(yīng)該采用當(dāng)?shù)毓俜降挠嘘P(guān)方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)字或測(cè)量數(shù)值。

審核指標(biāo)分析時(shí)，主要審核績(jī)效指標(biāo)分析的思路是否清晰和嚴(yán)謹(jǐn)，即：表述是否清晰、無(wú)歧義；是否理?yè)?jù)充分、沒(méi)有主觀猜測(cè)；是否分析合理，沒(méi)有邏輯錯(cuò)誤；是否條理分明，對(duì)要表達(dá)的觀點(diǎn)能逐一說(shuō)明等。考核績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的績(jī)效指標(biāo)分析是否具體到位，即：是否對(duì)每一個(gè)指標(biāo)都進(jìn)行了分析，均能提出充分理?yè)?jù)。

審核評(píng)價(jià)結(jié)論時(shí)，在效益分析方面要審核關(guān)于效益分析的部分是否客觀、準(zhǔn)確，總結(jié)是否到位，即：審核效益分析是否與績(jī)效指標(biāo)分析的結(jié)果相關(guān)聯(lián)，是否與被評(píng)價(jià)資金相關(guān)且有針對(duì)性；分析的是否層次分明、突出重點(diǎn)、總結(jié)到位；效益分析是否表述清楚、邏輯清晰。在問(wèn)題分析方面要審核關(guān)于報(bào)告提出問(wèn)題是否實(shí)事求是且有事實(shí)依據(jù)和邏輯分析支撐；提出問(wèn)題是否歸納性強(qiáng)且能反映普遍性情況；提出問(wèn)題是否重點(diǎn)突出或關(guān)注價(jià)值大；提出的問(wèn)題是否表述清楚、邏輯清晰、沒(méi)有歧義。另外，還要審核報(bào)告中提出的建議是否具有針對(duì)性、可操作性、創(chuàng)新性和可借鑒性。筆者在實(shí)際工作中經(jīng)常會(huì)遇到被評(píng)單位或財(cái)政部門提出報(bào)告中的建議無(wú)法實(shí)際操作應(yīng)用或是績(jī)效報(bào)告提出的建議措施太過(guò)籠統(tǒng)，缺失定量的核算及應(yīng)用。因此，績(jī)效報(bào)告的實(shí)際應(yīng)用性是評(píng)審績(jī)效報(bào)告中建議部分時(shí)的主要關(guān)注點(diǎn)。

六、其他相關(guān)審核

在審核績(jī)效報(bào)告中還應(yīng)與被評(píng)單位溝通，及時(shí)了解績(jī)效報(bào)告是否嚴(yán)重影響報(bào)告公正性、客觀性和公信力的情況。如：報(bào)告中隱瞞或忽略對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果有重大影響的客觀事實(shí)；未經(jīng)調(diào)查核實(shí)進(jìn)行主觀臆斷，導(dǎo)致報(bào)告的部分或全部?jī)?nèi)容嚴(yán)重失實(shí)的；使用虛假數(shù)據(jù)的影響評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)等情況。經(jīng)查實(shí)后，應(yīng)實(shí)行一票否決，考核等級(jí)直接定為差。