生態(tài)問題的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源與治理對(duì)策——以美國(guó)“黑風(fēng)暴”事件為例

徐國(guó)勁,謝永生,2,駱 漢,2,*

1 西北農(nóng)林科技大學(xué)水土保持研究所, 楊凌 712100 2 中國(guó)科學(xué)院水利部水土保持研究所, 楊凌 712100

改革開放40年來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就,2018年GDP突破90萬(wàn)億元,人均GDP由1952年的119元上升至6.46萬(wàn)元,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平均速度達(dá)到9.5%,對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的年平均貢獻(xiàn)率超過30%,多年位居世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)第一引擎的位置[1-2]。然而,經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速擴(kuò)張主要?dú)w功于“高耗能、高污染、粗放生產(chǎn)”的發(fā)展模式,因而引發(fā)了一系列復(fù)雜的生態(tài)問題。從歷史進(jìn)程看,我國(guó)生態(tài)問題的演變有3個(gè)階段。第一階段是從建國(guó)到20世紀(jì)70年代初,這一時(shí)期是生態(tài)破壞問題的積累階段。在當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)“大煉鋼鐵”、“以糧為綱”、“超英趕美”的錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下,全國(guó)開展了大范圍的開礦煉鋼、砍伐森林、圍湖造田、過度放牧、開墾草地和林地等活動(dòng),引起了嚴(yán)重的水土流失、土地荒漠化問題,在黃土高原的渭河流域及其以北、以東區(qū)域表現(xiàn)最為敏感[3- 5]。由于國(guó)家綜合實(shí)力有限,生態(tài)治理措施實(shí)施較少,僅重點(diǎn)開展了黃河治理工程以確保沿黃兩岸群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。第二階段是從20世紀(jì)70年代初到90年代末,該階段是生態(tài)問題得到重視與治理的時(shí)期。自1972年我國(guó)首次派代表參加聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議后,我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)正式開始,沙塵暴、草原退化、土壤侵蝕、森林資源減少、工業(yè)污染等問題得到了中央的高度重視。為應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的生態(tài)問題,國(guó)家著手開展政策法規(guī)的制定和生態(tài)工程的建設(shè)。1979年頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》,1982年實(shí)施《水土保持工作條例》,1983年將環(huán)境保護(hù)列為基本國(guó)策,1991年頒布《水土保持法》[6- 8]。在政策和法律體系逐漸完善的背景下,國(guó)家實(shí)施了“三北”防護(hù)林體系和長(zhǎng)江中上游地區(qū)防護(hù)林體系等生態(tài)工程的建設(shè)。特別地,隨著1998年長(zhǎng)江流域性大洪水的爆發(fā),國(guó)家隨即實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林還草和水土流失治理等一系列重大生態(tài)工程以治理和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。第三階段是從21世紀(jì)初至今,本階段是生態(tài)文明制度建設(shè)的探索與發(fā)展時(shí)期。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的不斷豐富和普及,生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐漸深入人心,2007年黨的“十七大”第一次將“生態(tài)文明”寫入報(bào)告并予以制度安排[9],“十九大”更將生態(tài)文明建設(shè)提升為“千年大計(jì)”[10]。

在開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的歷史進(jìn)程中,國(guó)家雖然實(shí)施了許多重大生態(tài)工程,但生態(tài)環(huán)境的基本面仍未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變,諸如大氣污染、土壤污染、水體污染等生態(tài)問題一直時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前,生態(tài)問題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)系越來越復(fù)雜,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾也越來越突出,人民群眾追求生態(tài)美好的需求與生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生沖突,生態(tài)環(huán)境公眾事件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)[11-12]。因此,如何深刻地揭示生態(tài)問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源,如何從根本上修復(fù)好生態(tài)環(huán)境,如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理效果的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，這些問題已經(jīng)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。本研究擬采用文獻(xiàn)資料綜合和經(jīng)典案例分析的研究方法,在總結(jié)相關(guān)學(xué)者提出的生態(tài)問題產(chǎn)生機(jī)制和生態(tài)治理理論的基礎(chǔ)上形成共識(shí),進(jìn)而以美國(guó)“黑風(fēng)暴”事件的發(fā)生、發(fā)展和解決歷程為主要內(nèi)容開展更為深入的研究。一方面,分析“黑風(fēng)暴”事件爆發(fā)的直接原因、內(nèi)外條件和主要矛盾,總結(jié)生態(tài)問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源；同時(shí),開展相似案例的剖析進(jìn)行驗(yàn)證,尋求生態(tài)問題產(chǎn)生因素的一般結(jié)論。另一方面,從不同角度總結(jié)“黑風(fēng)暴”事件解決的主要手段和實(shí)施效果,提出生態(tài)問題治理的有效途徑,再根據(jù)我國(guó)生態(tài)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行驗(yàn)證,得出具有實(shí)踐意義的生態(tài)治理方案。通過系統(tǒng)地研究,希望能夠較深刻地揭示生態(tài)問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)驅(qū)動(dòng)因素,提出更為系統(tǒng)的生態(tài)問題治理思路,為國(guó)家實(shí)施生態(tài)治理工程、開展生態(tài)文明建設(shè)提供決策參考和指導(dǎo)依據(jù)。

1 研究進(jìn)展

1.1 生態(tài)問題的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源研究

通過總結(jié)文獻(xiàn)資料可知,探討生態(tài)問題產(chǎn)生根源的經(jīng)典學(xué)術(shù)觀點(diǎn)有4個(gè)：(1)“人類中心主義說”。此理論認(rèn)為,以人類利益為中心而忽略自然界及其他物種的利益是生態(tài)危機(jī)爆發(fā)的根本原因,是人類尚未將倫理、道德觀念拓展到整個(gè)生物圈甚至無機(jī)界的突出表現(xiàn)[13]。(2)“科技異化說”。該觀點(diǎn)認(rèn)為,科技應(yīng)用具有雙重效應(yīng)：一方面,科技發(fā)展可以提高人類認(rèn)識(shí)自然、改造自然的能力；另一方面,科技的副作用也帶來了資源、環(huán)境、人口等問題。相應(yīng)地,在討論技術(shù)的價(jià)值方面,許多學(xué)者產(chǎn)生了“技術(shù)樂觀主義”和“技術(shù)悲觀主義”的爭(zhēng)論[14]。(3)“消費(fèi)異化說”。該理論指出,當(dāng)今經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)的模式和人類高消費(fèi)的生活方式是造成人類異化消費(fèi)并引發(fā)生態(tài)環(huán)境危機(jī)的元兇[15]。(4)“資本主義制度說”。該觀點(diǎn)將生態(tài)問題歸根于資本主義制度的弊端,提出資本主義制度及其生產(chǎn)方式存在著反生態(tài)的特點(diǎn),具體解釋為：追求利益的資本擴(kuò)張邏輯和資本主義制度會(huì)使資本主義體系不斷集中和擴(kuò)大,導(dǎo)致其與有限的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生矛盾進(jìn)而引發(fā)生態(tài)災(zāi)難[16]。近年來,隨著相關(guān)學(xué)科的進(jìn)一步發(fā)展,生態(tài)問題產(chǎn)生根源的認(rèn)識(shí)也更為清晰、廣闊,主要研究成果集中在2個(gè)方面：(1)技術(shù)的負(fù)效應(yīng)是生態(tài)問題產(chǎn)生的直接原因。如,生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生根源在于科學(xué)技術(shù)的落后、濫用和人類對(duì)技術(shù)的功利心與技術(shù)本身的不確定性[17]。又如,技術(shù)導(dǎo)致生態(tài)問題的主要根源在于：1)技術(shù)本身的屬性具備引起生態(tài)問題的潛在可能性；2)直接應(yīng)用技術(shù)的落后和生態(tài)問題治理技術(shù)的落后也是重要原因；3)技術(shù)在應(yīng)用過程中表現(xiàn)出來的副作用、異化和濫用是主要原因[18]。此外,也有研究認(rèn)為,生態(tài)問題源于科技進(jìn)步的非對(duì)稱性及其演變,是環(huán)境庫(kù)茲涅茲曲線(EKC)呈“倒U型”趨勢(shì)的原因[19]。(2)生態(tài)問題源于不合理的社會(huì)制度、粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、人類認(rèn)知不足和生態(tài)意識(shí)不強(qiáng)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素。有學(xué)者認(rèn)為,人類對(duì)自然資源一味的索取與揮霍思想是生態(tài)問題產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)根源,人類沒能處理好社會(huì)關(guān)系、社會(huì)制度的不合理造成了生態(tài)問題[20]。也有類似觀點(diǎn)指出,生態(tài)問題的產(chǎn)生受經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式粗放、政策調(diào)控不健全、科技落后和生態(tài)文明意識(shí)不足等因素影響較大[21]。還有學(xué)者結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)為,生態(tài)問題主要源于生態(tài)環(huán)境資源的市場(chǎng)失靈和政府在矯正該現(xiàn)象過程中的失靈(包括缺少良好的生態(tài)環(huán)境政策和其他政策對(duì)生態(tài)環(huán)境的外溢效應(yīng))[22]。此外,部分學(xué)者從哲學(xué)的角度認(rèn)為,生態(tài)問題的根源可以追溯到人類的思維、觀念等哲學(xué)問題,主要表現(xiàn)為：人類中心主義的價(jià)值觀、唯意志論的世界觀、形而上學(xué)的發(fā)展觀、以GDP論英雄的政績(jī)觀、缺失公正的倫理觀、重“私德”輕“公德”的道德觀等[23]。

1.2 生態(tài)問題的治理途徑研究

由于生態(tài)問題已經(jīng)不僅僅是生態(tài)系統(tǒng)的問題,而更多的是經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題,所以單純地對(duì)生態(tài)治理進(jìn)行技術(shù)層面的討論不足以解決生態(tài)問題。許多學(xué)者將目光聚焦于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域以尋求綜合解決生態(tài)問題的途徑,主要研究觀點(diǎn)分為：(1)以技術(shù)論的觀點(diǎn)提出生態(tài)問題的治理方法。有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)該使技術(shù)文化與生態(tài)文化協(xié)調(diào)發(fā)展以解決生態(tài)問題,其治理途徑是：1)樹立文明的技術(shù)觀,技術(shù)應(yīng)用以人類正常需求為基礎(chǔ),做到對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響降到其可承受范圍內(nèi),實(shí)現(xiàn)技術(shù)與社會(huì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)；2)實(shí)現(xiàn)技術(shù)的人性化,避免或減少技術(shù)異化、促進(jìn)技術(shù)正向價(jià)值的發(fā)揮；3)實(shí)現(xiàn)技術(shù)的生態(tài)化,以技術(shù)生態(tài)化制度為保障,加大立法力度促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新；4)健全技術(shù)活動(dòng)的社會(huì)規(guī)范,實(shí)現(xiàn)技術(shù)合理化；5)協(xié)調(diào)技術(shù)應(yīng)用中功利價(jià)值與人文價(jià)值的統(tǒng)一[18]。也有學(xué)者提出了生態(tài)治理遵循的4個(gè)原則：生態(tài)完整性、考慮過去和未來狀況、惠及社會(huì)和長(zhǎng)期可持續(xù)性[24]。(2)解決生態(tài)問題的出路在于制度和政策創(chuàng)新。有學(xué)者提出治理生態(tài)問題須做到：1)建立并完善生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)制度；2)嚴(yán)格實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管保護(hù)并將環(huán)境影響納入宏觀經(jīng)濟(jì)核算體系[22]。類似的觀點(diǎn)還有：1)走可持續(xù)發(fā)展道路、健全法律與監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任與保護(hù)環(huán)境意識(shí)[21]；2)解決生態(tài)問題需要有倡導(dǎo)人類平等占有生態(tài)資源的公有制度為保障[25]。(3)從哲學(xué)角度提出生態(tài)問題的解決方案。有研究將生態(tài)問題解決途徑歸納為：1)追求人與自然和諧共生；2)以自然規(guī)律為準(zhǔn)則開展生產(chǎn)活動(dòng)；3)樹立科學(xué)發(fā)展觀；4)構(gòu)建環(huán)境公正的道德倫理觀念；5)構(gòu)建“公德”與“私德”統(tǒng)一的觀念；6)建立科學(xué)的政績(jī)觀念[23]。也有學(xué)者認(rèn)為解決生態(tài)問題需要倡導(dǎo)、培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀以改變?nèi)祟惖乃枷胝J(rèn)識(shí),克服“統(tǒng)治自然、追求物質(zhì)財(cái)富、消費(fèi)主義”的不良價(jià)值觀[26]。

1.3 研究成果評(píng)述

從上述研究成果看,多數(shù)學(xué)者從技術(shù)論、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)制度、人的認(rèn)知和哲學(xué)等角度研究生態(tài)問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源和治理途徑。這些研究認(rèn)識(shí)較為全面、角度多樣,許多觀點(diǎn)具有一定的相似性,說明上述觀點(diǎn)在某種程度上已成為共識(shí),對(duì)后續(xù)研究具有積極的啟發(fā)意義。本研究在此基礎(chǔ)上認(rèn)為,對(duì)生態(tài)問題的研究應(yīng)從系統(tǒng)論的角度將技術(shù)、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)制度、道德、法律、人的行為動(dòng)機(jī)等因素置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)之中統(tǒng)籌考慮。因?yàn)樯鷳B(tài)問題是經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合問題,它產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中,一旦將以上因素從系統(tǒng)環(huán)境中隔離就難以探尋生態(tài)問題產(chǎn)生的系統(tǒng)性根源,也難以提出科學(xué)、完整的治理方案。生態(tài)治理的本質(zhì)在于對(duì)人的行為進(jìn)行調(diào)整,離不開人的生活、生產(chǎn)、發(fā)展所依賴的系統(tǒng)環(huán)境,而大多數(shù)研究未真正地觸及到人類與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的本質(zhì),對(duì)如何治理生態(tài)問題則顯得抽象概化,缺乏具體的、系統(tǒng)的、操作性強(qiáng)的治理方案,難以做到既治理生態(tài)問題的表面現(xiàn)象又徹底遏制人類破壞生態(tài)的行為動(dòng)機(jī)。因此,試圖回答此類問題是本研究的重點(diǎn)。

2 生態(tài)問題的產(chǎn)生

2.1 生態(tài)事件爆發(fā)的案例分析

回顧世界各國(guó)的社會(huì)歷史可知,生態(tài)問題在不同國(guó)家的發(fā)展過程具有相似性,是一個(gè)全球性的難題。英國(guó)因工業(yè)機(jī)械廢氣排放和冬季市民大量燃煤導(dǎo)致倫敦“毒霧”事件爆發(fā)[27]；美國(guó)在西部拓荒時(shí)期因不合理的土地利用方式造成嚴(yán)重的土壤侵蝕,進(jìn)而發(fā)展為“黑風(fēng)暴”事件[28]；萊茵河流域由于人口增長(zhǎng)和工業(yè)發(fā)展超出其生態(tài)承受能力而發(fā)生嚴(yán)重的水體污染事件[29]；洛杉磯因汽車大規(guī)模使用、尾氣不斷排放而產(chǎn)生了“光化學(xué)煙霧”現(xiàn)象[30]。可見,生態(tài)環(huán)境事件的發(fā)生大多與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)有著緊密的聯(lián)系,所以對(duì)其規(guī)律進(jìn)行研究是探討生態(tài)問題產(chǎn)生機(jī)制的關(guān)鍵。為更具體地分析生態(tài)問題的經(jīng)濟(jì)社會(huì)驅(qū)動(dòng)因素,本研究結(jié)合美國(guó)的“黑風(fēng)暴”事件進(jìn)行闡述。1934年5月11日至14日,美國(guó)西部草原地區(qū)發(fā)生了人類歷史罕見的沙塵暴災(zāi)害,該風(fēng)暴呈現(xiàn)出一個(gè)長(zhǎng)約2400 km、寬約1440 km、高約3400 m的黑色條帶,風(fēng)暴所到之處莊稼枯死、溪流干涸、土地龜裂、牲畜死亡,給西部大平原地區(qū)帶來巨大的生態(tài)破壞、經(jīng)濟(jì)損失和群眾健康威脅[31]。本研究擬從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)戶行為、政府行為和技術(shù)應(yīng)用4個(gè)角度分析“黑風(fēng)暴”事件產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源。

(1)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。美國(guó)政府實(shí)施西部開發(fā)計(jì)劃前,1870年的大平原地區(qū)人口為14.8萬(wàn)人,隨著西進(jìn)運(yùn)動(dòng)“淘金熱”的掀起,西部地區(qū)人口流入加速,到1880年已經(jīng)上升至354.9萬(wàn)人,僅經(jīng)過十年發(fā)展就達(dá)到了605.4萬(wàn)人。人口數(shù)量的快速增長(zhǎng)使糧食需求大大提高,為滿足居民的生活需要,西部大片草原被開發(fā)成為農(nóng)田和牧場(chǎng)。特別地,第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后,糧食谷物需求增加、價(jià)格走高,大量農(nóng)戶遷移至荒無人煙的廣闊平原開墾耕地,利用較低的土地墾殖成本和持續(xù)擴(kuò)大的土地開墾規(guī)模牟取經(jīng)濟(jì)利益[32]。土地開墾面積從1870年的12萬(wàn) hm2增加至1930年的720多萬(wàn) hm2,增長(zhǎng)幅度高達(dá)60多倍,相反地,草地的覆蓋率迅速銳減至15%。大平原地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)和牧業(yè)為主,缺乏完整的上下游產(chǎn)業(yè)鏈條,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)十分單一,以糧食需求為導(dǎo)向的發(fā)展方式使得農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模盲目擴(kuò)大,一旦遇到市場(chǎng)萎縮,農(nóng)戶就面臨經(jīng)營(yíng)困難甚至破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。這種不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式最終導(dǎo)致1933年西部農(nóng)業(yè)全面衰落,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格猛跌使得大平原地區(qū)農(nóng)戶的生活處境十分艱難[33]。此外,農(nóng)戶在開墾過程中長(zhǎng)期忽視土地保護(hù)工作,大平原地區(qū)常年干旱少雨、水資源缺乏、土壤抗蝕性差,是典型的生態(tài)脆弱地區(qū),生態(tài)承載能力無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求而產(chǎn)生矛盾,造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境惡化。受此影響,大量農(nóng)戶逃離西部,留下裸露的土地?zé)o人管理,水土流失、土地荒漠化現(xiàn)象進(jìn)一步加劇,西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)全面衰退,與東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大[33]。由上述資料可知,美國(guó)西部的生態(tài)問題爆發(fā)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部失調(diào)產(chǎn)生的必然結(jié)果,是人口規(guī)模過大、土地資源利用不當(dāng)、生態(tài)環(huán)境脆弱和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等因素相互作用的突出表現(xiàn)。因此,西部地區(qū)的生態(tài)問題實(shí)際上經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部矛盾的外部表現(xiàn)。

(2)農(nóng)戶行為。農(nóng)業(yè)市場(chǎng)繁榮時(shí),糧食需求量十分旺盛,糧食價(jià)格一路走高。許多農(nóng)戶為獲得更多的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn),不顧自然規(guī)律地大規(guī)模開發(fā)土地,將大量天然草場(chǎng)翻耕、大面積森林砍伐、圈定草原過度放牧,為了盡量減少投入成本,農(nóng)戶在耕作時(shí)忽略了土地培肥,沒有制定長(zhǎng)期的耕作計(jì)劃[32]。農(nóng)戶盲目追求高利潤(rùn)的行為使小麥種植面積從1919年到1929年的10年間增加623.2萬(wàn) hm2,西南堪薩斯地區(qū)1915年僅有9.9%的土地用于種植小麥,而到了1931年就上升至38%。除了小麥種植,農(nóng)戶對(duì)利益的過度追求還表現(xiàn)在畜牧業(yè)上。隨著美國(guó)城市人口的迅速增長(zhǎng),美國(guó)人偏好牛肉的飲食結(jié)構(gòu)導(dǎo)致牛肉需求不斷增加,而當(dāng)時(shí)牛肉供應(yīng)的巨大缺口使其價(jià)格暴漲。在嘗到擴(kuò)大小麥種植面積帶來的高產(chǎn)量、高收益的好處后,許多農(nóng)戶又迅速加大了牧牛的養(yǎng)殖數(shù)量,這一投機(jī)行為直接導(dǎo)致1935年大平原地區(qū)載牧量(主要為肉牛)增長(zhǎng)到2000萬(wàn)頭,超出了正常載牧量的6倍之多[33]。在農(nóng)戶普遍不重視投入資金和勞動(dòng)保護(hù)土地的背景下,小麥種植面積和肉牛數(shù)量的快速擴(kuò)張導(dǎo)致地表裸露情況加劇,塵暴發(fā)生頻次從1932年的14次躍升至1933年的33次,1934年5月爆發(fā)史上最為嚴(yán)重的“黑風(fēng)暴”導(dǎo)致冬小麥損失500萬(wàn) t。“黑風(fēng)暴”造成的糧食大減產(chǎn)直接威脅到農(nóng)戶的生存、發(fā)展利益,但由于土地開墾成本較低,而沒有進(jìn)行培肥的土地產(chǎn)量下降很快,休耕后恢復(fù)耕作的成本又比較高,因而大部分農(nóng)戶選擇在未開發(fā)地區(qū)繼續(xù)擴(kuò)大土地開墾規(guī)模以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失、保障自身的經(jīng)濟(jì)利益[34]。農(nóng)戶的行為致使大量農(nóng)田荒蕪破壞、無人管理,干燥的氣候使得裸露的土壤風(fēng)蝕現(xiàn)象越來越嚴(yán)重,甚至造成了大平原地區(qū)平均5 cm以上的表土被剝離。從1935到1975年的40年間,每年因沙塵暴破壞的面積最多達(dá)60萬(wàn) hm2。隨著“黑風(fēng)暴”災(zāi)害的持續(xù)發(fā)展加上土地資源開墾殆盡,西部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到了嚴(yán)重沖擊,大量農(nóng)戶破產(chǎn),農(nóng)業(yè)人口大規(guī)模逃離大平原,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)陷入衰退的窘境。與此相伴的是農(nóng)戶身體健康受到嚴(yán)重威脅,植被覆蓋率嚴(yán)重退化,野生動(dòng)物和家畜大量死亡,地下水位加劇下降,生態(tài)系統(tǒng)陷入崩潰的邊緣[35]。由此可見,導(dǎo)致“黑風(fēng)暴”災(zāi)害產(chǎn)生的首要因素是人的逐利行為。具體來說,農(nóng)戶在“投機(jī)”思想下對(duì)自然資源的無度索取和只追求眼前、局部利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體利益的不良價(jià)值觀念是“黑風(fēng)暴”災(zāi)害頻發(fā)的核心驅(qū)動(dòng)要素。這種追求利益最大化的非理性思維最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)失衡、生態(tài)系統(tǒng)破壞并進(jìn)入惡性循環(huán)。

(3)政府行為。在美國(guó)西進(jìn)運(yùn)動(dòng)中,政府為解決就業(yè)問題鼓勵(lì)民眾向西部移民,為提升政策效果,聯(lián)邦政府通過調(diào)節(jié)稅收和制定《擴(kuò)大宅地法》(私人購(gòu)買宅地可擴(kuò)大至129.5 hm2)等一系列政策引導(dǎo)民眾開發(fā)西部平原[36]。然而,此類政策在制定過程中并未考慮人口大規(guī)模遷移可能對(duì)西部脆弱的生態(tài)環(huán)境造成的影響,也沒有慎重地評(píng)估大平原地區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載能力。在西部平原開發(fā)策略上,政府僅注重大規(guī)模開發(fā)水利資源用于灌溉農(nóng)田,缺乏生態(tài)保護(hù)政策、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃等綜合措施指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,開墾和移民在無組織、無計(jì)劃的情況下進(jìn)行[37]。這種做法很快就暴露了弊端,在開墾土地、草場(chǎng)之初,大平原局部地區(qū)曾多次出現(xiàn)土地吹蝕現(xiàn)象,但由于規(guī)模較小,政府沒有給予足夠的重視,粗放的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式一直不斷推行。直到生態(tài)危機(jī)爆發(fā),政府才著手制定“農(nóng)業(yè)復(fù)興計(jì)劃”,出臺(tái)水土保持相關(guān)法案,進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和稅收調(diào)控等一系列措施治理生態(tài)環(huán)境。但是,早期的土地治理力度不足導(dǎo)致很難從根本上遏制塵暴規(guī)模的擴(kuò)大。如,1933年提出的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》雖然在客觀上有助于“黑風(fēng)暴”問題的治理,但其主要目的是使農(nóng)業(yè)擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,既沒有系統(tǒng)地提出土地治理的方案,也沒有真正地保護(hù)好大多數(shù)普通農(nóng)戶的生存、發(fā)展利益,而是以維護(hù)少數(shù)大農(nóng)場(chǎng)主的經(jīng)濟(jì)利益為主,因而沒能取得預(yù)期的效果。又如,在“黑風(fēng)暴”事件發(fā)生之前,美國(guó)就已經(jīng)頻繁地出現(xiàn)了多次規(guī)模不等的塵暴問題,政府直到1933年才以保護(hù)土地資源和增加就業(yè)為目的建立臨時(shí)性質(zhì)的土壤侵蝕局,而對(duì)該機(jī)構(gòu)的人員配置和資金投入都難以支撐大規(guī)模的土地治理工作,要素投入不足對(duì)控制土壤侵蝕、遏制塵暴發(fā)生產(chǎn)生了深刻的影響[33]。由上述事實(shí)可知,“黑風(fēng)暴”災(zāi)害之所以發(fā)生,客觀上與美國(guó)政府在土地治理前期的不作為或消極作為有直接關(guān)系。這說明政府對(duì)生態(tài)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)不夠、生態(tài)治理決心不足、利益關(guān)系權(quán)衡不定會(huì)使得相關(guān)生態(tài)治理政策的制定難以深入問題的核心,導(dǎo)致政策措施的設(shè)計(jì)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,進(jìn)而使治理力度難以匹配生態(tài)災(zāi)害的發(fā)展速度與規(guī)模,最終造成生態(tài)問題的持續(xù)、反復(fù)爆發(fā)。

(4)技術(shù)應(yīng)用。塵暴沒有集中爆發(fā)或小規(guī)模爆發(fā)的時(shí)期,政府很少關(guān)注局部地區(qū)出現(xiàn)的土壤侵蝕、地力下降、植被覆蓋率減少等生態(tài)問題。盡管到了西部經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的黃金時(shí)期,技術(shù)研究領(lǐng)域的資金十分充足,生態(tài)治理的相關(guān)理論與技術(shù)也很少得到研發(fā)、推廣和應(yīng)用,而大部分資金和人才集中在農(nóng)業(yè)機(jī)械制造領(lǐng)域,因?yàn)槭褂脵C(jī)械進(jìn)行耕作可大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,對(duì)其進(jìn)行投資可獲得巨大的市場(chǎng)收益回報(bào)[33]。直到塵暴帶來的經(jīng)濟(jì)損失越來越嚴(yán)重的時(shí)候,美國(guó)政府才著手組織相關(guān)機(jī)構(gòu)開展土壤侵蝕和土地資源保護(hù)方面的調(diào)查與研究,美國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)科最早也僅于1928年提出[38]。生態(tài)治理技術(shù)和相關(guān)基礎(chǔ)學(xué)科研究的滯后使美國(guó)失去了治理塵暴的有利時(shí)機(jī),生態(tài)環(huán)境惡化速度加快,一次塵暴即可席卷美國(guó)2/3的國(guó)土,3天內(nèi)可將3億 t沃土刮進(jìn)大西洋?！昂陲L(fēng)暴”事件的發(fā)生不僅造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)破壞,而且引發(fā)了一系列的社會(huì)危機(jī),美國(guó)政府真正地意識(shí)到塵暴治理必須作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)推進(jìn)。此后,政府很快設(shè)立了專業(yè)治沙機(jī)構(gòu)加速開展相關(guān)技術(shù)和基礎(chǔ)學(xué)科的研究,進(jìn)行治理模式的探索并建設(shè)了若干示范區(qū)開展技術(shù)推廣活動(dòng)。例如,美國(guó)政府在“黑風(fēng)暴”事件發(fā)生僅2個(gè)月后就撥款2500萬(wàn)美元實(shí)施“羅斯?！狈雷o(hù)林工程以防止風(fēng)暴規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張[39]。而后,政府積極反思“黑風(fēng)暴”事件產(chǎn)生的原因,組織研究機(jī)構(gòu)開展調(diào)研并制定塵暴治理對(duì)策[40]。經(jīng)過60多年的大量資金投入和工程技術(shù)實(shí)踐,大平原地區(qū)的土壤侵蝕、土地退化和植被破壞問題得到了系統(tǒng)的治理。有關(guān)資料表明,90年代西部平原地區(qū)耕地年土壤侵蝕量較30年代減少40%(約14億 t)；2007年土壤水蝕量降低至每年8.71億 t,風(fēng)蝕量降低至每年6.99億 t,生態(tài)環(huán)境得以恢復(fù)[41]。上述事實(shí)說明,當(dāng)塵暴治理技術(shù)及模式不能及時(shí)地研發(fā)與應(yīng)用就會(huì)錯(cuò)失塵暴治理的最佳時(shí)機(jī),治理技術(shù)如果不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生態(tài)治理的需要,將會(huì)為生態(tài)危機(jī)的爆發(fā)和蔓延提供有利的外部條件。當(dāng)生態(tài)災(zāi)害越來越嚴(yán)重時(shí),治理難度將越來越大,甚至需要幾代人的辛苦努力才能遏制生態(tài)災(zāi)害的發(fā)展趨勢(shì)。

2.2 生態(tài)問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源分析

總結(jié)“黑風(fēng)暴”事件的發(fā)展過程可知,生態(tài)問題的發(fā)生和演變具有階段性特征。美國(guó)西部開發(fā)計(jì)劃帶來了人口遷移的熱潮,導(dǎo)致大平原地區(qū)的農(nóng)戶大面積開墾荒地種植糧食作物以滿足生存需要,由此引發(fā)的生態(tài)問題是在生產(chǎn)力水平較低階段下發(fā)生的。隨著政策效應(yīng)不斷加強(qiáng),該區(qū)域吸引了越來越多的資本、勞動(dòng)、技術(shù)等要素,生產(chǎn)力逐漸得到了較好的發(fā)展。在此階段下,農(nóng)戶為追求更高的經(jīng)濟(jì)利益盲目擴(kuò)大開墾規(guī)模,導(dǎo)致生態(tài)問題大規(guī)模地集中爆發(fā),在治理技術(shù)發(fā)展尚不成熟的背景下,經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)入惡性循環(huán)。生態(tài)問題的發(fā)展歷程可概括為2個(gè)階段：第一階段,在生產(chǎn)力發(fā)展不充分的條件下,人類為解決基本的生存問題向自然界不合理地索取資源破壞了生態(tài)平衡,導(dǎo)致生態(tài)問題的產(chǎn)生和積累。第二階段,當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)展較充分時(shí),人類為獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益肆意擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模,進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境加速惡化,嚴(yán)重地影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此,基于“黑風(fēng)暴”事件的發(fā)展歷程和生態(tài)問題的特征,本研究認(rèn)為生態(tài)問題爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素主要表現(xiàn)在：(1)生態(tài)問題是經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部矛盾的外在表現(xiàn)形式,是人口、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境之間關(guān)系難以平衡的必然結(jié)果;(2)人類以犧牲生態(tài)環(huán)境為手段過度追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可持續(xù),成為生態(tài)問題陷入惡性循環(huán)的主要因素;(3)政府在政策調(diào)控方面滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)問題的發(fā)展、演變,為生態(tài)問題的不斷積累創(chuàng)造了客觀條件;(4)若生態(tài)治理技術(shù)發(fā)展滯后且難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生態(tài)治理的需求,就會(huì)為生態(tài)問題的爆發(fā)和蔓延提供有利條件。

為了進(jìn)一步說明上述生態(tài)問題成因觀點(diǎn)的普遍意義,本研究以倫敦“毒霧”事件為例進(jìn)行輔助驗(yàn)證。歷史上,倫敦“毒霧”事件與美國(guó)“黑風(fēng)暴”事件有著相似的發(fā)展歷程。1952年12月,倫敦市區(qū)受反氣旋影響,工業(yè)生產(chǎn)和居民冬季取暖產(chǎn)生的大量廢氣難以有效擴(kuò)散,導(dǎo)致市區(qū)交通癱瘓和呼吸道疾病發(fā)病率陡增,因霧霾死亡的人數(shù)高達(dá)4000人[42]。當(dāng)年的霧霾污染事件并非首次出現(xiàn),從19世紀(jì)工業(yè)革命開始,霧霾現(xiàn)象就越來越嚴(yán)重,倫敦逐漸被人們稱為“霧都”。從歷史資料看,出現(xiàn)“毒霧”問題的主要原因有：(1)自工業(yè)革命以來,倫敦市區(qū)人口快速增長(zhǎng),制造業(yè)發(fā)展迅速,作為機(jī)械能源和工業(yè)生產(chǎn)原料的煤炭資源需求大大增加。到二戰(zhàn)結(jié)束時(shí),英國(guó)煤炭出口衰落,大量煤炭只能在國(guó)內(nèi)消費(fèi),導(dǎo)致煤煙排放超出環(huán)境承受范圍[43]。(2)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者為節(jié)約成本、追求更多利潤(rùn)選擇使用價(jià)格低廉的有煙煤炭,很少改良生產(chǎn)工藝(到1947年煤炭國(guó)有化后,仍有不少工廠使用舊式煉焦?fàn)t),導(dǎo)致粉塵排放量居高不下[44]。(3)因倫敦冬季氣溫寒冷導(dǎo)致家庭用煤量需求巨大,而具有無煙塵、高熱值特點(diǎn)的無煙煤和焦炭供應(yīng)量存在巨大缺口(20世紀(jì)50年代,無煙煤和焦炭供應(yīng)總量?jī)H占家庭用煤的1/7),倫敦居民不愿減少煤炭使用、降低生活質(zhì)量以緩解空氣過度污染的行為傾向使粉塵排放難以從源頭控制[43]。(4)政府在治理霧霾方面的政策干預(yù)力度不足。盡管早在1875年英國(guó)就推出了公共衛(wèi)生法案嘗試控制污染態(tài)勢(shì),但迫于發(fā)展的需要,該法案在執(zhí)行力度上大打折扣。政府此后又推出《產(chǎn)業(yè)環(huán)境發(fā)展法》和《制堿法》限制污染企業(yè)的排放行為,但1952年的“毒霧”事件證明,此類法案沒有從根本上解決空氣污染問題[45]。(5)霧霾治理技術(shù)發(fā)展緩慢,英國(guó)走上了“且污且治”的道路。用于改良生產(chǎn)工藝、減少煙塵排放的清潔設(shè)備技術(shù)不成熟導(dǎo)致設(shè)備安裝、使用和維護(hù)費(fèi)用巨大,甚至高于環(huán)境執(zhí)法開出的嚴(yán)厲罰單,許多企業(yè)經(jīng)營(yíng)者難以接受技術(shù)改造。在早期的《制堿法案》中,污染物排放的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范,在實(shí)際操作中困難重重。煤炭的提煉、加工和天然氣開發(fā)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)燃夹g(shù)發(fā)展緩慢也是清潔能源遲遲不能推廣和污染源難以控制的重要原因[46]。以上文獻(xiàn)表明,生態(tài)問題產(chǎn)生的根源在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)矛盾難以緩和,其實(shí)質(zhì)是人對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的過度追求,客觀條件是政府干預(yù)手段不到位,而治理技術(shù)難以與社會(huì)發(fā)展同步助長(zhǎng)了生態(tài)問題的惡化。由此可見,該觀點(diǎn)與美國(guó)“黑風(fēng)暴”事件雷同,說明各國(guó)在發(fā)展過程中產(chǎn)生的生態(tài)問題在本質(zhì)上具有一致性。

3 生態(tài)治理成功案例分析與治理對(duì)策總結(jié)

3.1 生態(tài)治理成功案例分析

“黑風(fēng)暴”事件雖然給美國(guó)帶來了深重災(zāi)難,但政府對(duì)其成功治理的手段為世界各國(guó)開展生態(tài)治理活動(dòng)提供了良好的樣板。本研究擬以美國(guó)政府采取的政策、法律、法規(guī)、技術(shù)等手段為要點(diǎn),試圖從管控農(nóng)戶行為、保障農(nóng)戶生存、維護(hù)農(nóng)戶發(fā)展利益和綜合治理等方面分析、總結(jié)該事件成功解決的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(1)管控農(nóng)戶行為。塵暴問題的發(fā)展迫使美國(guó)政府采取行政手段限制農(nóng)戶盲目擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為,盡量減少農(nóng)業(yè)活動(dòng)對(duì)土壤的破壞。在立法方面,國(guó)會(huì)于1933年通過《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》以限制大規(guī)模的種植活動(dòng)[47]；考慮到牧場(chǎng)過于沉重的載牧量,政府又于1934年制定并通過《泰勒放牧法案》以遏制過度的放牧行為[48]。隨著塵暴治理越來越深入,需要制定專業(yè)性的法案保證治理精度。美國(guó)政府于1935年通過《土壤保護(hù)法》并成立“水土保持署”,目的在于指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)戶的耕作行為[49]；1936年國(guó)會(huì)通過了《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)配額法》,該法案要求農(nóng)戶減少消耗地力的農(nóng)作物的播種面積,目的在于解決農(nóng)產(chǎn)品過剩和土壤保護(hù)問題[50]；同年,政府又通過了《標(biāo)準(zhǔn)州水土保持區(qū)法》,以此法案為指導(dǎo)將水土保持工作具體分配給各州,要求其對(duì)土壤侵蝕進(jìn)行全面治理[51],從而使土壤侵蝕治理體系進(jìn)一步完善。在經(jīng)濟(jì)和行政方面,美國(guó)政府逐年壓縮對(duì)大平原地區(qū)農(nóng)戶種植面積的財(cái)政補(bǔ)貼,以此打擊農(nóng)戶盲目墾殖土地和擴(kuò)大種植面積的行為；同時(shí),為盡快恢復(fù)退化的草原生態(tài)系統(tǒng),政府規(guī)定草地年利用率不得超過牧草年生長(zhǎng)量的50%且要求牲畜圍欄圈養(yǎng)。為防止土壤侵蝕的持續(xù)擴(kuò)大和治理成果遭到破壞,美國(guó)政府制定了一系列帶有懲罰性質(zhì)的強(qiáng)制規(guī)定。如,土壤侵蝕嚴(yán)重地區(qū)禁止將草地開墾為農(nóng)田；禁止在草原上放牧和行駛機(jī)動(dòng)車；沙漠中施工必須用水消塵,消塵標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)者接受停工或罰款的懲處；沙漠土地所有者制造人為沙源、不控制沙塵的每天罰款500—2500美元[33]。通過美國(guó)政府所采取的立法、經(jīng)濟(jì)、行政等措施可以看出,政府的施政核心在于：一方面,治理因農(nóng)戶過度開墾導(dǎo)致的生態(tài)破壞問題以遏制“黑風(fēng)暴”發(fā)展的態(tài)勢(shì)。另一方面,引導(dǎo)和約束農(nóng)戶過度追求利益的行為動(dòng)機(jī),從源頭上控制生態(tài)環(huán)境破壞活動(dòng)。

(2)保障農(nóng)戶生存。“黑風(fēng)暴”事件的發(fā)生讓美國(guó)農(nóng)業(yè)受到重創(chuàng),不僅使西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞,更讓無數(shù)美國(guó)農(nóng)民無家可歸、生活沒有著落,大量失業(yè)者流落街頭,一時(shí)間民怨不斷。為了解決這一重大民生問題,一方面,美國(guó)政府制定了“農(nóng)業(yè)復(fù)興計(jì)劃”并頒布了一系列法案,主要目的在于鼓勵(lì)農(nóng)戶退耕休牧、返草還林,盡快恢復(fù)破壞的生態(tài)環(huán)境,保護(hù)農(nóng)戶生存所依賴的土地資源和自然環(huán)境。另一方面,為了解決失業(yè)農(nóng)戶的就業(yè)問題并兼顧生態(tài)治理工作,羅斯福(時(shí)任美國(guó)總統(tǒng))說服各州政府建立了“民間資源養(yǎng)護(hù)隊(duì)”和“公共事業(yè)振興署”,此類機(jī)構(gòu)以有償形式大量招募民間力量開展生態(tài)防護(hù)林的建設(shè)工作和幫助農(nóng)戶實(shí)施水土保持耕作措施[52]。為避免開展生態(tài)治理活動(dòng)對(duì)農(nóng)戶生活產(chǎn)生的不利影響,政府對(duì)農(nóng)戶從事有利于保持水土的種植、耕作活動(dòng)給予補(bǔ)貼,對(duì)于棄耕恢復(fù)自然狀態(tài)的農(nóng)戶可享受每年每hm285—100美元的財(cái)政補(bǔ)助[53,32],這些補(bǔ)償措施有力地保障了塵暴治理區(qū)農(nóng)戶的正常生活。《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)配額法》、《土壤保護(hù)法》等一系列法案對(duì)參與退耕減產(chǎn)的農(nóng)戶實(shí)施高補(bǔ)貼政策,農(nóng)戶甚至可拿到比從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,使這些法案得到了大量農(nóng)戶的積極響應(yīng)[47]?？梢钥闯?美國(guó)政府在治理塵暴問題上充分地考慮了農(nóng)戶的生存處境：在政策制定過程中盡量選擇既能擴(kuò)大就業(yè)又能治理生態(tài)的多目標(biāo)方案,開創(chuàng)了農(nóng)戶生存與生態(tài)保護(hù)共贏的局面；在財(cái)政支持方面也能多渠道補(bǔ)償農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)損失,確保了農(nóng)戶的生活質(zhì)量。

(3)維護(hù)農(nóng)戶發(fā)展利益。在“黑風(fēng)暴”事件中,由于美國(guó)實(shí)行土地私有制度,使得農(nóng)戶在這場(chǎng)災(zāi)難中成為損失最嚴(yán)重的一方。土地資源不僅是農(nóng)戶生存的基礎(chǔ),更是他們實(shí)現(xiàn)致富的重要途徑,而生態(tài)治理不可避免地需要占用一定數(shù)量的土地,因而確保農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)利益是政府開展治理工作的重點(diǎn)?？紤]到土地退化嚴(yán)重地區(qū)難以復(fù)墾和退耕還林還草需要占用一定數(shù)量的土地資源,美國(guó)政府對(duì)此類區(qū)域采取生態(tài)移民政策,對(duì)損失土地的農(nóng)戶以一定比例置換更為優(yōu)質(zhì)的土地,以財(cái)政補(bǔ)償措施降低農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)損失,確保農(nóng)戶能夠在良好的土地上重建家園并開始新的生活[54]。此外,美國(guó)政府十分重視土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)工作,政府與農(nóng)戶的合作由雙方簽訂的協(xié)議保護(hù)并具有法律效力,這一舉措大大消除了農(nóng)戶參與生態(tài)治理的疑慮。為進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)戶的發(fā)展權(quán)益,美國(guó)政府于1982年頒布《美國(guó)農(nóng)業(yè)政策法》,該法案明確地限制了政府項(xiàng)目對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化造成的影響,有力地保障了農(nóng)戶對(duì)土地?fù)碛虚L(zhǎng)期穩(wěn)定的使用權(quán)力[50]。為確保土地收益不降低、穩(wěn)定農(nóng)戶的收入,國(guó)會(huì)采取行政干預(yù)對(duì)多數(shù)農(nóng)業(yè)商品以平價(jià)方式進(jìn)行價(jià)格支持,農(nóng)戶的土地收益進(jìn)入了紅利時(shí)期[55]。通過一系列的政策支持,農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)利益得到了很好的保護(hù),很多農(nóng)戶都自覺加入到政府的治理計(jì)劃之中。上述事實(shí)說明,只要維護(hù)好農(nóng)戶合法的土地產(chǎn)權(quán)利益,就能給他們發(fā)展生產(chǎn)、走向致富提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。將土地產(chǎn)權(quán)建立在法律保護(hù)體系的范圍內(nèi),通過合理的政策干預(yù)措施實(shí)現(xiàn)土地收益的保值、增值,才能建立起生態(tài)治理的社會(huì)根基,才能得到廣大群眾的大力支持。

(4)綜合生態(tài)治理。治理“黑風(fēng)暴”是一項(xiàng)復(fù)雜的生態(tài)工程,政府在治理過程中以政策保障為基礎(chǔ),采取多種技術(shù)措施共同搭配,形成具有良好整體效能的技術(shù)模式。一方面,政府積極投資研究土地整治技術(shù)及有關(guān)理論,如：財(cái)政部門設(shè)置專項(xiàng)資金進(jìn)行固沙技術(shù)的研發(fā),有人將植物秸稈、廢紙等廢棄物利用起來開發(fā)出新型土壤防護(hù)材料,在實(shí)現(xiàn)有效固定沙化土地的同時(shí)又解決了農(nóng)業(yè)廢棄物的利用問題；政府從有限的財(cái)政計(jì)劃中設(shè)立專門的科研基金,用以開展諸如土地潛力分類、適宜性評(píng)價(jià)等相關(guān)科學(xué)問題的研究,為大平原地區(qū)土地資源的有效保護(hù)、科學(xué)開發(fā)和合理利用提供理論指導(dǎo)與技術(shù)支持。另一方面,政府以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、政策引導(dǎo)的方式推廣水土保持農(nóng)業(yè)技術(shù)和林草技術(shù),如：政府通過土地收購(gòu)、贖回、置換等方式營(yíng)造了長(zhǎng)約1850 km的人工防護(hù)林帶,目的在于堵截干旱風(fēng)、發(fā)展徑流林業(yè)和保護(hù)水資源,由于該防護(hù)林的建設(shè)主要由“民間資源保護(hù)隊(duì)”承擔(dān),所以工程推進(jìn)的同時(shí)也間接推廣了水土保持林草技術(shù),提高了農(nóng)戶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)；自20世紀(jì)40—60年代,保護(hù)性耕作技術(shù)逐漸成熟,美國(guó)政府采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)等手段推廣免耕和少耕技術(shù)(包括：農(nóng)作物的間作、套種、留茬等水土保持農(nóng)業(yè)措施)以避免耕地裸露;此外,美國(guó)政府還推行節(jié)水灌溉技術(shù)以提高糧食和牧草種植的水資源利用效率,大力推廣土壤培肥技術(shù)(提倡使用有機(jī)肥)以恢復(fù)和提升土壤肥力,促進(jìn)農(nóng)業(yè)高效、綠色生產(chǎn)[56,32]。由此可知,美國(guó)政府在大平原地區(qū)開展生態(tài)綜合治理活動(dòng)的實(shí)質(zhì)是以政策保障為基礎(chǔ)的多種配套技術(shù)模式的研發(fā)和推廣過程。這種做法不僅為各類先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)和推廣提供了政策、資金和人員支持,而且在很大程度上為本國(guó)生態(tài)治理技術(shù)的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),為以后生態(tài)治理工程規(guī)劃提供了豐富的技術(shù)模式儲(chǔ)備。

3.2 生態(tài)治理對(duì)策總結(jié)

生態(tài)治理是解決生態(tài)問題的主要手段,但生態(tài)問題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部矛盾的外在表現(xiàn)形式,其矛盾的實(shí)質(zhì)是人類對(duì)利益的過度追求與資源環(huán)境有限承載力的沖突。當(dāng)有關(guān)政策、治理技術(shù)模式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生態(tài)治理的需求脫節(jié)時(shí),生態(tài)危機(jī)的爆發(fā)便不可避免。解決生態(tài)問題須以經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)矛盾的調(diào)控為主線,以調(diào)節(jié)人類行為與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系為突破口,采取行政管理、法律保障、政策引導(dǎo)、制度規(guī)范、經(jīng)濟(jì)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新等措施著力調(diào)整人類不當(dāng)行為的誘因和消除其行為的不良影響?？偨Y(jié)美國(guó)“黑風(fēng)暴”事件的解決歷程可以得出其成功經(jīng)驗(yàn)主要有4個(gè)方面：(1)制定法律、法規(guī)遏制生態(tài)問題的發(fā)展態(tài)勢(shì),限制人對(duì)利益的不當(dāng)追求,從源頭上防止其對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞；(2)保障人的生存利益,補(bǔ)償因政策管制給有關(guān)參與者造成的損失,消除其破壞生態(tài)環(huán)境的行為動(dòng)機(jī)；(3)維護(hù)人的發(fā)展權(quán)益,尊重其合理的利益訴求,為其發(fā)展生產(chǎn)提供良好的政策環(huán)境和法律保護(hù),避免生態(tài)環(huán)境遭到二次破壞；(4)在政策保障下開展生態(tài)治理技術(shù)及模式的研究、應(yīng)用和推廣,鼓勵(lì)相關(guān)學(xué)科建設(shè),積極研發(fā)新技術(shù),補(bǔ)償技術(shù)推廣成本,進(jìn)而發(fā)展高效、綠色產(chǎn)業(yè)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。上述措施的落實(shí)可使經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部矛盾得以緩解,保證治理成果不反彈,真正實(shí)現(xiàn)“內(nèi)外兼治”的效果。

回顧歷史,我國(guó)在生態(tài)問題治理方面也曾有過類似美國(guó)“黑風(fēng)暴”事件的案例。例如,黃土高原地區(qū)由于人為活動(dòng)導(dǎo)致了嚴(yán)重的水土流失問題,我國(guó)政府在西部大開發(fā)戰(zhàn)略背景下,為保障該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)“山川秀美”的西北地區(qū)而決定實(shí)施退耕還林還草試點(diǎn)工程[57],工程取得較好的預(yù)期效果后,國(guó)家又將退耕還林還草模式推廣至全國(guó)范圍。退耕工程建設(shè)20年來取得了良好的綜合效益,主要表現(xiàn)在：(1)生態(tài)效益方面,森林覆蓋率、水源涵養(yǎng)、生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力、環(huán)境凈化等多項(xiàng)指標(biāo)顯著改善；(2)經(jīng)濟(jì)效益方面,林果收益、畜牧業(yè)收益、農(nóng)戶收入、要素投入、土地利用程度等明顯改觀；(3)社會(huì)效益方面,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)得到較好的調(diào)整,農(nóng)戶生活水平、福利水平和文化素質(zhì)提高,生態(tài)環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)[58]。退耕還林還草工程成功的寶貴經(jīng)驗(yàn)包括：(1)國(guó)家較早地進(jìn)行生態(tài)治理研究,在水土流失區(qū)域建設(shè)了大量的野外試驗(yàn)及觀測(cè)站點(diǎn)和小流域治理示范區(qū),為推行退耕工程提供了有力的技術(shù)支撐；(2)政府為解決農(nóng)戶生計(jì)問題提供糧食與現(xiàn)金補(bǔ)助,適當(dāng)發(fā)展薪炭林以解決農(nóng)戶生活能源問題,為保障群眾的發(fā)展需求和社會(huì)平均利潤(rùn),國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃做出調(diào)整,引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展高效替代農(nóng)業(yè)、旅游、經(jīng)濟(jì)林等產(chǎn)業(yè);(3)為確保治理成果不被二次破壞,相關(guān)部門加強(qiáng)立法與政策制定,諸如“封山禁牧”、“舍飼圈養(yǎng)”、《水土保持法》和《退耕還林條例》等一系列政策和法規(guī)的出臺(tái)對(duì)于約束人不當(dāng)?shù)男袨閯?dòng)機(jī)起到顯著的效果[59- 60]。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

本研究通過分析美國(guó)“黑風(fēng)暴”事件的產(chǎn)生、發(fā)展和解決過程,以倫敦“毒霧”事件和中國(guó)退耕還林還草工程為輔助說明,深入挖掘了生態(tài)問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源和治理對(duì)策,總結(jié)了以下觀點(diǎn)：

生態(tài)問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源在于：(1)生態(tài)問題是經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部失調(diào)的外部表現(xiàn)形式,是人口、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等要素?zé)o法平衡的必然結(jié)果;(2)生態(tài)問題的本質(zhì)是人類為追求利益最大化而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可持續(xù)的后果;(3)政府的調(diào)控措施滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)問題的發(fā)展是生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的客觀條件;(4)生態(tài)治理技術(shù)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生態(tài)治理的需要為生態(tài)問題爆發(fā)和蔓延提供有利條件。

生態(tài)問題治理的有效方案是：(1)政府通過法律、法規(guī)等手段從源頭上約束人對(duì)利益的不當(dāng)追求,遏制生態(tài)問題的蔓延態(tài)勢(shì);(2)多方面保障人的生存利益,補(bǔ)償生態(tài)治理對(duì)利益相關(guān)者造成的經(jīng)濟(jì)損失,消除其破壞生態(tài)環(huán)境的動(dòng)機(jī);(3)維護(hù)人的發(fā)展權(quán)益,滿足其合理的利益訴求,為其發(fā)展生產(chǎn)提供政策、法律保障,避免生態(tài)問題重蹈覆轍;(4)以政策的保障促進(jìn)治理技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和推廣,鼓勵(lì)學(xué)科發(fā)展,積極發(fā)展先進(jìn)治理技術(shù),補(bǔ)償技術(shù)推廣成本,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的高效化、綠色化。

4.2 討論

本研究探討生態(tài)問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源和治理途徑對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)具有一定的啟發(fā)意義,主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：(1)對(duì)生態(tài)技術(shù)或生態(tài)治理相關(guān)研究的啟發(fā)。生態(tài)問題的產(chǎn)生有著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景,因而生態(tài)問題的解決也必須回歸到調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的道路上來,相關(guān)生態(tài)技術(shù)和生態(tài)治理的概念與內(nèi)涵應(yīng)拓展到經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域,而有關(guān)治理技術(shù)的分類體系也應(yīng)在充分考慮生態(tài)因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素的基礎(chǔ)上開展不同屬性技術(shù)的分類入庫(kù)。(2)對(duì)“破壞-修復(fù)”生態(tài)過程研究的啟發(fā)。生態(tài)退化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)要素失調(diào)的突出表現(xiàn),修復(fù)生態(tài)問題必須從2方面著手,一方面要積極利用生態(tài)治理技術(shù)及工程模式開展生態(tài)危害的治理以修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的功能,另一方面要利用相關(guān)政策、法律、法規(guī)等手段系統(tǒng)地調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及模式、資源開發(fā)利用方式、人口因素、社會(huì)制度等,要注重調(diào)控個(gè)人的經(jīng)濟(jì)行為并保障其合法利益,以此消除已有或潛在的生態(tài)危機(jī)爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)驅(qū)動(dòng)力。(3)對(duì)生態(tài)技術(shù)及生態(tài)工程評(píng)價(jià)的啟發(fā)。生態(tài)技術(shù)或生態(tài)工程的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在于其解決生態(tài)問題的能力。當(dāng)今生態(tài)問題日益“社會(huì)化”,生態(tài)技術(shù)或生態(tài)工程發(fā)揮的作用不僅要表現(xiàn)為修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和保持其功能的穩(wěn)定發(fā)揮,還要在構(gòu)建生態(tài)友好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和生態(tài)文明的社會(huì)制度上有所突破,因而生態(tài)技術(shù)或生態(tài)工程本身需要同時(shí)具備生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的相關(guān)功能要素才能實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)問題的全面解決。因此,對(duì)生態(tài)技術(shù)或生態(tài)工程的評(píng)價(jià)無論從自身屬性角度還是從治理結(jié)果角度都要充分重視其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的調(diào)控能力。