◆閤曉林 潘 敏/紹興文理學院元培學院
教育部印發(fā)《關(guān)于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》指出:“內(nèi)部審計是規(guī)范權(quán)力運行的重要手段,是強化過程監(jiān)管的重要方式……加強內(nèi)部審計工作,是完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和健全權(quán)力約束機制的重要措施,對促進高校科學發(fā)展具有重要意義?!被趪抑卫眢w系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)新背景與新要求,將內(nèi)部審計功能進行重新定位與整合升級,以更好地融入大學治理體系,發(fā)揮內(nèi)部審計“免疫系統(tǒng)”作用,是高校科學發(fā)展的新路徑。
(一)內(nèi)部審計與組織體系設(shè)計。組織體系是高校的機構(gòu)設(shè)置與權(quán)力布局,其實質(zhì)是對政府所放還之權(quán)力在高校各治理主體之間重新分配。大學治理之“善治”目標的實現(xiàn)需要以權(quán)力的合理配置為基礎(chǔ)。而內(nèi)部審計部門的設(shè)置,是從組織體系硬件配置上為大學治理目標的實現(xiàn)提供保障。內(nèi)部審計因其天然的權(quán)力制約功能,成為高校組織體系的內(nèi)生免疫系統(tǒng)。內(nèi)部審計權(quán)力監(jiān)督制約功能的有效實現(xiàn),還需要將多元化大學治理主體的多樣化利益訴求,轉(zhuǎn)化為民主決策與監(jiān)督軟約束,讓高校權(quán)力行使在陽光下。
(二)內(nèi)部審計與制度體系建設(shè)。制度體系直接決定了大學利益相關(guān)者的權(quán)利分配格局,與大學治理各微觀主體利益攸關(guān)。制度設(shè)計的合理性直接體現(xiàn)大學治理的水平,良好的決策制度,教學科研管理、經(jīng)費管理、學生管理、社團管理等制度設(shè)計將激發(fā)各大學治理主體的主觀能動性,實現(xiàn)高等教育的科學發(fā)展與大學治理主體的良性互動。制度體系既是大學治理的依據(jù),也為內(nèi)部審計提供了審計依據(jù)。傳統(tǒng)的內(nèi)部審計功能以財務(wù)收支合規(guī)性審計為基礎(chǔ),對制度運行的軌跡及其經(jīng)濟后果進行審查,體現(xiàn)查錯防弊之基本功能,其建立在制度體系完善合理的假設(shè)基礎(chǔ)之上。而隨著民主的進程推進和權(quán)力的陽光運行,高校利益相關(guān)者參與大學治理的需求不斷被激活,權(quán)力和利益的動態(tài)博弈將持續(xù)進行,對制度設(shè)計的合理性、適用性也提出了挑戰(zhàn)。內(nèi)部審計作為高校實體的內(nèi)生免疫系統(tǒng),除了基本的財務(wù)收支合規(guī)性審查之外,還能夠?qū)?nèi)部控制制度的合理性、有效性進行評價,促進制度的“廢改立”,從制度建設(shè)上服務(wù)于大學治理內(nèi)部主體對高校權(quán)力運行的監(jiān)督訴求。另外,內(nèi)部審計以其便利的內(nèi)部信息優(yōu)勢與外部審計協(xié)作,共同為外部治理主體參與高校的角色互動和權(quán)力博弈提供路徑。
(三)內(nèi)部審計與運行體系實現(xiàn)。大學治理組織體系和制度建設(shè)治理功能的發(fā)揮需要落實到運行體系中去實現(xiàn)。教學活動、科研工作、社會服務(wù)活動、行政職能部門管理工作是否按照既定的規(guī)章制度運行,關(guān)乎大學治理目標的實現(xiàn)。內(nèi)部審計的作用即是保證高校各主體在既定的制度軌道上規(guī)范行駛。為實現(xiàn)大學治理之“善治”目標,內(nèi)部審計需要貫穿制度體系運行全過程,事前風險警示事中檢查提示事后問責整改,將審計監(jiān)督流程由靜態(tài)升級為動態(tài),增加反饋的循環(huán)節(jié)點。
(四)內(nèi)部審計與評價體系運用。大學治理的最終目標是通過各治理主體的共同參與實現(xiàn)高等教育事業(yè)的高質(zhì)量科學發(fā)展?;诓煌霓k學定位,各類高校具有差異化目標體系和考核標準。內(nèi)部審計以審計學特有的專業(yè)技術(shù)和內(nèi)部信息優(yōu)勢評價組織體系目標完成情況并協(xié)助推動目標實現(xiàn)。查錯防弊、監(jiān)督權(quán)力規(guī)范行使只是內(nèi)部審計的基礎(chǔ)功能,目標導向的績效審計將是內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型及價值發(fā)揮的重要方向。
審計的本質(zhì)是基于受托責任的制度遵循情況、責任履行情況審查,所有成文的規(guī)章制度和目標責任都可以成為審計的依據(jù)。內(nèi)部審計的優(yōu)勢在于其權(quán)力監(jiān)督制約功能,與大學治理需求具有天然的契合度。而大學治理的精髓在于協(xié)商共治,通過參與和回應(yīng)激發(fā)各治理主體的主觀能動性。將各大學治理主體的治理需求納入內(nèi)部審計監(jiān)督范圍的同時,將各主體的多樣化利益訴求傳送至體系設(shè)計、制度建設(shè)過程中,發(fā)揮受托責任的激勵功能,實現(xiàn)內(nèi)部審計功能的轉(zhuǎn)型升級,才能更好地服務(wù)于大學治理。利益相關(guān)主體全程動態(tài)參與治理審計策略也將應(yīng)運而生:審計項目民主化、審計信息公開化、審計人員多元化等。
(一)審計項目民主化。大學治理契機下,基于利益各方的需要,內(nèi)部審計將發(fā)展為治理主體利益訴求全覆蓋:內(nèi)控制度、崗位責任、經(jīng)濟效益、戰(zhàn)略與風險審計等?;诙嘣卫碇黧w的多樣化治理需求,內(nèi)部審計項目可以通過民意征集方式確定,并制定相應(yīng)的審計計劃、審計流程、審計重點,予以公示。對于各治理主體集中關(guān)注的領(lǐng)域,如人事聘任、職稱評審、績效考核、課題評審等,賦予優(yōu)先級別進行重點審計。而對于處于不對稱地位或者信息弱勢方的治理主體,應(yīng)當引導其治理需求由隱性向顯性轉(zhuǎn)化,如處于行政級別最底部的基層人員在業(yè)務(wù)最前端所關(guān)注到的矛盾;身處教學一線的教學崗位、實驗管理崗位人員在日常教學工作中所接觸到的問題;身處被管理地位的學生,在接受課堂教育與學工管理以及社團管理過程中所面臨的疑惑;身處高校之外但利益相關(guān)的學生家長、用人單位,對于不對稱信息的知情權(quán)以及利益訴求的反饋需求。
(二)審計信息公開化。內(nèi)部審計通過將治理主體所關(guān)注的審計項目結(jié)論進行公告和公示,解答公眾疑惑,形成對治理需求的及時回應(yīng),激發(fā)各治理主體參與協(xié)商共治的積極性,同時營造一種公正、民主、廉潔的氛圍和良性的組織文化。更進一步地提高審計工作的開放度透明度的措施是,審計過程透明,結(jié)果公開,問題追蹤及時反饋,這將對審計工作質(zhì)量提出更進一步的要求。
(三)審計人員多元化。因內(nèi)部審計工作是以財務(wù)收入審計為基礎(chǔ),傳統(tǒng)意義上審計工作主要由具有財會工作背景的行政人員專職完成,這就造成審計工作局限于經(jīng)濟責任審計范疇,不能滿足治理主體多樣化治理需求,也無法實現(xiàn)服務(wù)于大學治理的審計功能轉(zhuǎn)型升級?!袄脤<业墓ぷ鳌笔莻鹘y(tǒng)審計解決審計人員勝任能力之外的審計工作的必要途徑。借鑒此思路,對于高校內(nèi)部審計工作所涉及除財務(wù)收支之外其它更專業(yè)的審計范圍,如工程預(yù)決算審計、人事工作、教務(wù)工作等具體業(yè)務(wù)審計,可以考慮吸納有相關(guān)工作經(jīng)歷的人員或者與被審計對象有密切業(yè)務(wù)聯(lián)系的部門人員進入審計小組,成立臨時審計項目團隊,共同完成審計目標。突破審計工作部門人員固有限制,利用內(nèi)部審計對于組織體系內(nèi)人員崗位能力熟悉的信息優(yōu)勢,吸納多樣化專業(yè)人員到審計隊伍,利用公眾的智慧和能力為高校制度建設(shè)添磚加瓦,充分體現(xiàn)大學治理“協(xié)商共治”的精髓。