政府引導(dǎo)基金審計的路徑

◆周 博/湖北省審計廳

近年來，湖北省將面向市場的財政性競爭類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專的項資金等納入政府引導(dǎo)基金，扶持和推動地方戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展：2015年成立省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金，各地迅速響應(yīng)，結(jié)合實際相繼成立各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，規(guī)模不斷擴大，功能逐步拓展，已成為財政支持當?shù)匕l(fā)展的重要手段。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2018年底，湖北省各級政府引導(dǎo)基金共計34支，總規(guī)模達440億元，并與市場化母基金聯(lián)盟，總規(guī)模超520億元。與此同時，2016年我省還出資400億元發(fā)起設(shè)立湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，通過與社會資本合作發(fā)起設(shè)立若干支產(chǎn)業(yè)投資基金，共同構(gòu)成規(guī)模為2000億元的湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)基金。

各地引導(dǎo)基金發(fā)揮作用如何，怎樣開展好政府引導(dǎo)基金審計，成為各級審計機關(guān)關(guān)注的新課題。筆者依據(jù)我省省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金運營管理情況審計調(diào)查項目情況，淺析政府引導(dǎo)基金審計的路徑。

一、政府引導(dǎo)基金管理審計

政府引導(dǎo)基金是指由政府出資設(shè)立，按市場化方式運作以股權(quán)方式投資企業(yè)，促進經(jīng)濟發(fā)展的政策性基金。政府引導(dǎo)基金不以營利為目的，通過相關(guān)優(yōu)惠政策撬動金融、投資機構(gòu)和社會資本參與，組建母基金或直接設(shè)立子基金,對政府重點支持的產(chǎn)業(yè)進行扶持。政府引導(dǎo)基金設(shè)有決策委員會，一般在政府相關(guān)部門設(shè)立引導(dǎo)基金決策委員會辦公室，通過公開遴選，將引導(dǎo)基金委托給投資管理公司進行日常管理。政府引導(dǎo)基金審計主要審計以下方面。

一是引導(dǎo)基金管理。決策委員會撥付給投資管理公司的管理費是否符合市場行情，資金是否到位，投資管理公司是否按照政策要求履行職責，推動引導(dǎo)資金與社會資本成立子基金以及子基金投資項目落地。

二是引導(dǎo)資金撥付。是否存在社會資金未到位的情況下，引導(dǎo)基金先將資金撥付給子基金，資金沉淀未發(fā)揮效益的問題；是否存在未按子基金投資進度進行撥款，造成子基金投資項目未能按時完成或先行撥款未能帶動社會資本參與的情況。

三是收益分配。引導(dǎo)基金在子基金中與其他合伙人約定的收益分配約定是否明細，是否符合引導(dǎo)基金管理辦法，是否存在不利于引導(dǎo)基金的分配方式。引導(dǎo)基金從母基金中退出時，清算是否按合伙協(xié)議條款執(zhí)行，引導(dǎo)基金應(yīng)收的收益是否完整收回。

二、子基金申報、審查、設(shè)立的審計

引導(dǎo)基金管理公司作為受托管理機構(gòu)，依據(jù)引導(dǎo)基金管理辦法賦予的權(quán)限，承擔對子基金設(shè)立的公開征集、審核評審、盡職調(diào)查、上報決策、入股談判、簽訂協(xié)議、監(jiān)督管理等職能。

一是子基金申報審計。審計要關(guān)注是否按照申報要求、流程進行公開申請，受托管理機構(gòu)是否按照引導(dǎo)基金管理辦法進行初步審核、篩查，子基金管理機構(gòu)是否符合相應(yīng)的準入條件，是否按照要求提供資金、資質(zhì)等關(guān)鍵性承諾證明。

二是子基金審批審計。審計要關(guān)注是否按程序組織專家對子基金進行評審，評審指標是否科學(xué)，評審過程是否公開，評審結(jié)果是否按規(guī)則采用；評審合格后是否按照標準對子基金進行盡職調(diào)查，盡職調(diào)查是否客觀、真實、準確；受托管理機構(gòu)是否按照要求將擬設(shè)立的子基金提交引導(dǎo)基金決策委員會進行審查，決策委員會是否按照時間要求批復(fù)設(shè)立。

三是子基金設(shè)立審計。子基金的設(shè)立是引導(dǎo)基金與股權(quán)投資機構(gòu)、社會資本合伙成立子基金，通過子基金章程或合伙協(xié)議約定政府的政策性導(dǎo)向要求。審計要關(guān)注子基金設(shè)立實際情況是否符合政府重點產(chǎn)業(yè)支持方向，合伙入股比例是否符合要求，各出資方是否按協(xié)議足額出資到位，出資進度是否符合協(xié)議要求，儲備項目（擬投資企業(yè)）清單是否真實。子基金章程或合伙協(xié)議中是否按照引導(dǎo)基金管理辦法的要求對投資方向、投資地域、投資禁止行為進行約定，是否約定風險控制條款、違約條款以及退出條款，子基金管理費用約定提取是否合理、符合常規(guī)，退出基金的收益分配約定是否符合引導(dǎo)基金管理辦法。

三、子基金投資審計

一是審查子基金投資當?shù)乇壤?。將子基金在引?dǎo)基金所在地的實際投資比例與合伙協(xié)議約定進行對比，看是否存在投資到引導(dǎo)基金所在地的資金比例與合伙協(xié)議不符的情況，是否存在子基金投資資金在當?shù)氐睦眯б娌桓叩膯栴}。

二是審查投資調(diào)查及協(xié)議簽訂。查看盡職調(diào)查是否真實，被投企業(yè)經(jīng)營是否正常，投資前的財務(wù)狀況和業(yè)績是否存在虛假成分，導(dǎo)致投資邏輯錯誤，存在騙取投資的情況；通過與類似公司對比關(guān)注被投資企業(yè)估值是否虛高，是否簽訂估值保障條款（對賭條款），對賭條款是否符合雙方利益，是否存在僅有利于被投資企業(yè)不利于母基金的情況；查看是否有投資退出條款，該條款約定的退出條件是否合理，被投企業(yè)股東回購的資金使用年利率是否過低；查看是否存在投資如房地產(chǎn)、貸款、資金拆借、二級市場股票等禁止性行業(yè)行為。

三是審查對被投企業(yè)的投資后管理。關(guān)注投資后被投企業(yè)的財務(wù)指標變化情況，是否存在應(yīng)該及時退出投資的情況，是否存在對賭協(xié)議約定的應(yīng)該予以補償母子基金而未補償?shù)那闆r，是否存在母子基金收到的補償金額或股權(quán)不足夠的情況，是否存在未根據(jù)業(yè)績情況應(yīng)該退出投資而未退出，導(dǎo)致投資損失的情況。

四是審查投資項目退出情況。審查被投企業(yè)股東回購?fù)顺鰰r，是否按照約定支付母子基金資金利息，收益是否完整收回；被投企業(yè)上市退出時，母子基金應(yīng)該享有的收益是否完整收到，是否存在長期持有二級市場股票并進行買賣；轉(zhuǎn)讓被投企業(yè)股權(quán)退出時，是否存在轉(zhuǎn)讓價格與市場價格比較過低的情況，是否存在資本流失的情況。