審計文書送達(dá)程序亟待規(guī)范

◆袁小龍 劉 泉/石首市審計局

審計文書送，是指審計機關(guān)在執(zhí)行審計行達(dá)政行為時按照法定程序和方式，將審計文書送交當(dāng)事人的行為。只有依照法定程序和方式將法律文書送達(dá)當(dāng)事人，法律行為才能發(fā)生法律效力。以審計通知送達(dá)標(biāo)志著審計行為的開始，以審計報告、處理處罰書送達(dá)標(biāo)志著審計行為的結(jié)束。送達(dá)制度是審計中的一項基礎(chǔ)性制度,送達(dá)是一項重要的審計活動、審計程序。在全面依法審計的背景下，正確執(zhí)行審計送達(dá)制度是保證程序正當(dāng)從而實現(xiàn)實體正義的重要保障。在具體的實踐過程中，從筆者了解到的情況來看，一些基層審計執(zhí)法人員仍存在“重實體、輕程序”的錯誤觀念，對審計程序的執(zhí)行沒有引起足夠的重視。本文中，筆者圍繞審計文書送達(dá)，從理論分析、法律風(fēng)險和改進建議等三個維度進行具體分析，供大家參考交流。

一、對審計文書送達(dá)的理論分析

（一）審計文書送達(dá)的法律效果。在審計活動中，審計文書送達(dá)會產(chǎn)生以下法律效果：①證明了被審計單位已知悉相關(guān)公文、事項等，保證了被審計單位的知悉權(quán)和監(jiān)督權(quán)；②標(biāo)志著審計執(zhí)法的開始；③關(guān)系著被審計單位陳述、申辯權(quán)期間的起算，如送達(dá)審計報告征求意見稿，《審計法實施條例》第39條規(guī)定：“審計組向?qū)徲嫏C關(guān)提出審計報告前，應(yīng)當(dāng)書面征求被審計單位意見。被審計單位應(yīng)當(dāng)自接到審計組的審計報告之日起10日內(nèi)，提出書面意見；10日內(nèi)未提出書面意見的，視同無異議”；④決定了法律文書的生效時間，《審計法》第41條規(guī)定：“審計決定自送達(dá)之日起生效”。

（二）審計文書送達(dá)規(guī)范的法律淵源。一是《審計法》、《審計法實施條例》、《審計準(zhǔn)則》及其他審計規(guī)范性文件中關(guān)于“送達(dá)”的規(guī)定，這是審計送達(dá)最直接的法律依據(jù)。二是《民事訴訟法》關(guān)于送達(dá)的規(guī)定。審計監(jiān)督作為行政執(zhí)法行為，當(dāng)審計機關(guān)做出具體行政行為時，其有關(guān)公文的送達(dá)必須依照《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！缎姓幜P法》第40條、《行政復(fù)議法》第40條都明確規(guī)定了行政處罰、行政復(fù)議中的送達(dá)活動適用于《民事訴訟法》中關(guān)于送達(dá)的規(guī)定，這為審計文書送達(dá)提供了間接規(guī)范。

（三）審計法規(guī)中關(guān)于送達(dá)的主要內(nèi)容。有關(guān)送達(dá)的規(guī)范分散于《審計法》及其實施條例，以及其他有關(guān)規(guī)范性文件中。①送達(dá)時間規(guī)范：審計通知書應(yīng)當(dāng)提前3日送達(dá)。②送達(dá)方式規(guī)范：直接送達(dá)，也可以郵寄送達(dá)或者以其他方式送達(dá)。③送件人的規(guī)定：《湖北省審計廳省本級經(jīng)濟責(zé)任審計操作規(guī)程》（鄂審辦經(jīng)責(zé)發(fā)〔2016〕14號）第17條規(guī)定：“對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的審計通知書不得交由當(dāng)?shù)貙徲嫏C關(guān)代為轉(zhuǎn)送”。④送達(dá)日期確定：簽收或者收件日期為送達(dá)日期。⑤被送達(dá)人的規(guī)定：單位被審計的送達(dá)單位，經(jīng)濟責(zé)任審計的送達(dá)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部。⑥送達(dá)文書格式規(guī)范：送達(dá)回執(zhí)作為審計文書的一種，其具體格式參照審計署規(guī)定。

（四）《民事訴訟法》中關(guān)于送達(dá)的專章規(guī)定?！睹袷略V訟法》以定分止?fàn)帪槟康模蚨浅Ｗ⒅厮瓦_(dá)活動，《民事訴訟法》對送達(dá)活動進行了專章規(guī)范，其第七章“期間、送達(dá)”中第二節(jié)“送達(dá)”即對送達(dá)活動進行了較為系統(tǒng)的規(guī)范。①必須有送達(dá)回證，《民事訴訟法》第84條規(guī)定“送達(dá)訴訟文書必須有送達(dá)回證”。②送達(dá)方式：直接送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)、電子送達(dá)、委托送達(dá)。③送達(dá)日期的確定：受送達(dá)人在送達(dá)回證上的簽收日期為送達(dá)日期。④收件人的規(guī)定：受送達(dá)人是公民的，本人不在時交由他的同住成年家屬簽收;受送達(dá)人是法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法人的法定代表人、其他組織的主要負(fù)責(zé)人，或者該法人、該組織負(fù)責(zé)收件的人簽收;受送達(dá)人有訴訟代理人的，可以送交其訴訟代理人簽收。⑤拒絕簽收的規(guī)定（詳見《民事訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定）。⑥簽章規(guī)定：簽字或蓋章就意味著簽收。

二、審計文書送達(dá)程序執(zhí)行不規(guī)范存在的法律風(fēng)險

（一）審計文書簽收人范圍沒有嚴(yán)格控制。目前，審計法規(guī)及其他審計規(guī)范性文件對審計文書送達(dá)對象有明確的規(guī)定，但對文書的收件人沒有作明確具體的規(guī)定，因此在審計實務(wù)中存在隨意委托收件的現(xiàn)象，例如財務(wù)人員、分管領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)人都可以簽收。從法理上看，審計文書自送達(dá)之日起發(fā)生法律效力，即審計文書必須由受送達(dá)人或法定的收件人簽收才發(fā)生法律效力。如果簽收人主體不適合，審計文書視為沒有簽收，對送達(dá)人也不產(chǎn)生法律效力?！睹袷略V訟法》對送達(dá)對象為單位的收件人范圍作了嚴(yán)格規(guī)定：法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、專門負(fù)責(zé)收件的收件人、訴訴代理人。在審計法規(guī)及其他審計規(guī)范性文件對單位收件人沒有明確規(guī)定的情況下，按照法人理論，可嚴(yán)格明確收件人范圍為單位法定代表人、受托負(fù)責(zé)人。

（二）審計通知送達(dá)時間不規(guī)范。《審計法》及其實施條例均強調(diào)了審計通知應(yīng)當(dāng)提前3日送達(dá)。同時，對即時實施審計進行了嚴(yán)格限定：只有特殊情況并履行相應(yīng)批準(zhǔn)手續(xù)后方可“直接持通知書實施審計”。實施審計前3日通知被審計對象，既是對被審計對象知悉權(quán)的尊重，又有利于被審計對象充分準(zhǔn)備相關(guān)材料，使被審計對象做好相關(guān)工作安排與配合，還有利于審計人員全方位調(diào)取審閱資料，查清事實，提高審計工作效率。因此，審計通知應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定在實施審計前提前3日送達(dá)被審計對象，防止程序出現(xiàn)瑕疵。

（三）審計文書送達(dá)回證填寫不規(guī)范。審計文書送達(dá)回證是用以證明審計公文依法送達(dá)的證據(jù)。送達(dá)回證的主要內(nèi)容包括文書名稱及文號、送達(dá)機關(guān)及送件人、送件時間、送達(dá)方式、受送達(dá)機關(guān)或個人、收件人、簽收時間。因不規(guī)范填寫送達(dá)回證，可以視為沒有送達(dá)。此外，送達(dá)回執(zhí)沒有填寫文件名稱及文號也可被視為沒有送達(dá)。被審計對象沒有在送達(dá)回執(zhí)上填寫簽收時間，文書發(fā)生法律效力的時間難以確定，在征求被審計對象意見時難以確定審計機關(guān)是否充分保證被審計對象的陳述、申辯的法定時間。

三、改進建議

（一）貫徹程序正義的理念，完整準(zhǔn)確填制送達(dá)回證。審計人員應(yīng)嚴(yán)格按照送達(dá)規(guī)范的要求，完整準(zhǔn)確填制送達(dá)回執(zhí)中的內(nèi)容，保證審計程序的規(guī)范性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性和有效性。在送達(dá)活動中，為保障送達(dá)行為的合法有效，審計部門及其工作人員應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)將審計文書送交受送達(dá)人簽收，以保障受送達(dá)人的權(quán)益。

（二）明確經(jīng)濟責(zé)任審計中的收件人。經(jīng)濟責(zé)任審計中審計文書收件人不能依照《民事訴訟法》規(guī)定的，當(dāng)本人不能簽收時由被送達(dá)人的委托人或成年家屬簽收。按照《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》第2條、第3條對經(jīng)濟責(zé)任審計的定義，經(jīng)濟責(zé)任審計是審計機關(guān)依法依規(guī)對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國企領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任履職情況進行監(jiān)督、評價和鑒定的行為，是以領(lǐng)導(dǎo)干部所負(fù)責(zé)的地區(qū)、部門（系統(tǒng)）、單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動真實、合法、效益為基礎(chǔ)的審計，這說明經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容是被審計對象活動的公務(wù)活動，其不同于民事活動，因此經(jīng)濟責(zé)任審計文書只能由被審計對象親自簽收。

（三）嚴(yán)格規(guī)范單位為受送達(dá)對象的收件人。按照法人理論，相關(guān)文書簽收一般應(yīng)由代表單位的法定代表人簽收才意味著文書送達(dá)單位，送達(dá)活動才合法有效。《民事訴訟法》對送達(dá)對象為單位的收件人范圍作了嚴(yán)格規(guī)定：法人組織的法定代表人、其他組織的主要負(fù)責(zé)人、專門負(fù)責(zé)收件的收件人、訴訟代理人。雖然《民事訴訟法》為送達(dá)活動中收件人范圍提供了適用依據(jù)，但應(yīng)考慮審計活動的特殊性，審計文書應(yīng)采用特別法優(yōu)于一般法的法律適用原則，從有利于審計工作開展的角度出發(fā)，嚴(yán)格界定收件人范圍，即向單位負(fù)責(zé)人直接送達(dá)簽收更為適合。

（四）不斷提升自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，努力提高執(zhí)政能力和執(zhí)法水平。全面依法審計是維護財經(jīng)法紀(jì)、保護國家和人民群眾利益、促進社會和諧發(fā)展的關(guān)鍵所在，是提升審計質(zhì)量的重要保障。從審計文書送達(dá)的執(zhí)法細(xì)節(jié)中可以看出，要實現(xiàn)全面依法審計這一重要目標(biāo)，不是一朝一夕就能達(dá)到的，而是需要審計人員認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上的重要講話精神，切實做到以審計精神立身、以創(chuàng)業(yè)精神立業(yè)、以自身建設(shè)立信，不斷鉆研業(yè)務(wù)、學(xué)習(xí)法律，牢固樹立依法行政理念，時時刻刻用法律約束審計行為，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，為構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系作出應(yīng)有的貢獻。