領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計統(tǒng)籌實施的方式與路徑探索

◆劉 勇 贠彥卿 劉長生/河北省秦皇島市審計局

2017年9月，中央兩辦印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟責(zé)任審計同樣成為審計機關(guān)加強對領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況進行審計監(jiān)督的重要任務(wù)。在新時代亟需深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的背景下，如何提高經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督效能,是審計機關(guān)面臨的新課題，將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計統(tǒng)籌實施不失為一項重要舉措。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計統(tǒng)籌實施的必要性和可行性

（一）必要性

1、有利于促進領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。黨的十八大明確提出把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局，習(xí)近平總書記對生態(tài)文明建設(shè)也提出了一系列要求，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系，既要經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，又要高品質(zhì)的生態(tài)環(huán)境；既要算“經(jīng)濟賬”，又要算“生態(tài)賬”，并將其作為考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部政績的標(biāo)準(zhǔn)。審計監(jiān)督作為一種獨立性的經(jīng)濟監(jiān)督活動，在促進領(lǐng)導(dǎo)干部踐行科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展理念中發(fā)揮著獨特的作用。經(jīng)濟責(zé)任審計側(cè)重從履行經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任角度審查評價領(lǐng)導(dǎo)干部，自然資源資產(chǎn)離任審計則從自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護方面考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況，將兩者統(tǒng)籌實施，能夠更加全面客觀地考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)保責(zé)任的總體情況，有利于促進領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏。

2、有利于統(tǒng)籌整合審計力量，節(jié)約審計資源。當(dāng)前審計機關(guān)的突出矛盾是繁重的審計任務(wù)與審計力量嚴(yán)重不足的矛盾。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計在審計目標(biāo)、審計對象、審計方式方法、成果運用等方面具有相似性，具備統(tǒng)籌實施的基礎(chǔ)和條件。將兩者統(tǒng)一編組，統(tǒng)籌配備審計力量，同步實施，協(xié)作配合，數(shù)據(jù)共用，信息共享，有利于節(jié)約審計資源，提高審計質(zhì)量和效果。

3、有利于創(chuàng)新改進審計方式方法，提高審計效能。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計已開展了20多年，形成了較為完整的理論體系和豐富的實踐經(jīng)驗，審計程序方法已比較成熟。自然資源資產(chǎn)離任審計剛?cè)嫱崎_，從理論到實踐都在探索中，一些新的審計技術(shù)方法手段還在嘗試運用階段。將兩者統(tǒng)籌實施，采取扁平式的大型審計項目組織方式，將傳統(tǒng)的經(jīng)濟責(zé)任審計方法與自然資源資產(chǎn)離任審計獨有的技術(shù)方法相結(jié)合，既有利于自然資源資產(chǎn)離任審計學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)濟責(zé)任審計方法手段，也有利于整合數(shù)據(jù)資源，推廣應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計算及地理信息技術(shù)等審計方法，實現(xiàn)審計方法的互用互鑒，成果互通共享，提高審計監(jiān)督效能。

（二）可行性

1、兩者的審計目標(biāo)具有一致性。經(jīng)濟責(zé)任審計的目標(biāo)是促進領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策和財經(jīng)法規(guī)，正確履行經(jīng)濟責(zé)任，推動本地區(qū)、本部門和本單位的科學(xué)發(fā)展；自然資源資產(chǎn)離任審計的目標(biāo)是促進領(lǐng)導(dǎo)干部踐行綠色發(fā)展理念，切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，推動經(jīng)濟社會的綠色發(fā)展。

2、兩者的審計對象具有重合性?！饵h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》（以下簡稱《經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》）規(guī)定黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計對象是地方各級黨委、政府、審判機關(guān)、檢察機關(guān)，中央和地方各級黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團體等單位的黨委正職領(lǐng)導(dǎo)干部和行政正職領(lǐng)導(dǎo)干部，包括主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》（以下簡稱《自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定》）規(guī)定的自然資源資產(chǎn)離任審計對象包括地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以及各級承擔(dān)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護工作部門（單位）的主要領(lǐng)導(dǎo)干部。兩者的審計對象具有一定的重合性，可以統(tǒng)籌組織實施，避免重復(fù)審計。

3、兩者的審計內(nèi)容具有相同之處。《經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》）規(guī)定的地方各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容包括自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護、生態(tài)環(huán)境保護等情況；《自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定》規(guī)定的自然資源資產(chǎn)離任審計的重要內(nèi)容是審查領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的管理開發(fā)利用以及大氣、水、土壤等環(huán)境保護責(zé)任的履行情況，在這一點上兩者是基本相同的，審計結(jié)果可以綜合利用、互相借鑒。

4、兩者的統(tǒng)籌實施具有法定依據(jù)?！督?jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》第五十三條規(guī)定審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)探索和推行經(jīng)濟責(zé)任審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合的組織方式，統(tǒng)籌安排審計力量；《自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定》第六條規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計也可以與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計統(tǒng)籌實施，由同一審計組一并審計。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟責(zé)任審計統(tǒng)籌實施的制約因素

（一）統(tǒng)籌確定審計對象存在障礙性因素

經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計都要求“黨政同責(zé)，同責(zé)同審”，但一些地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)由上一級黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任或由上一級黨委管理，同級組織部門無權(quán)委托，使“黨政同責(zé)”難以落到實處。如果安排離任審計，選擇地方黨委書記離任時間還是政府主要領(lǐng)導(dǎo)離任時間為審計時間范圍也是值得研究的。

（二）統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)有一定難度

在多數(shù)地方審計機關(guān)中，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計由經(jīng)濟責(zé)任審計部門負(fù)責(zé)，自然資源資產(chǎn)離任審計由資源環(huán)保審計部門負(fù)責(zé)，有些審計機關(guān)兩個部門由不同的主管領(lǐng)導(dǎo)分管。因此在實際工作中，盡管兩者組成一個審計組，同時進點，同步實施，但在審計內(nèi)容、方法和步驟、成果運用等方面，缺少統(tǒng)籌組織、協(xié)作配合，仍容易各唱各的調(diào)，人員間難以協(xié)調(diào)一致，相互支持不夠有力，難以達到預(yù)期效果。

（三）取證方法手段的不同影響審計質(zhì)量

與經(jīng)濟責(zé)任審計以資產(chǎn)負(fù)債表等賬表反映的財政財務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的審計不同，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表或自然資源資產(chǎn)實物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化為基礎(chǔ)實施的審計，其數(shù)據(jù)來源主要是各種監(jiān)控監(jiān)測數(shù)據(jù)及統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，如何鑒證數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性是審計實施的一大難題?，F(xiàn)有審計人員大都長期從事財政財務(wù)審計，即使通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)也很難達到勝任自然資源資產(chǎn)離任審計要求的專業(yè)技術(shù)能力和水平，因此審計取證中難以熟練地運用資源環(huán)境方面的專業(yè)技術(shù)方法獲取恰當(dāng)、充分的審計證據(jù)，影響審計取證質(zhì)量。如果聘請外部專家或購買第三方服務(wù)，也存在如何對其審計質(zhì)量進行監(jiān)督、防范審計風(fēng)險的問題。

（四）評價標(biāo)準(zhǔn)和方式的差異影響審計結(jié)論的公信力

經(jīng)濟責(zé)任審計根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況的審計結(jié)果進行評價，并對審計中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任進行認(rèn)定。自然資源資產(chǎn)離任審計依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任情況及審計結(jié)果，按照好、較好、一般、較差和差五個等次進行評價，無需對領(lǐng)導(dǎo)干部進行責(zé)任認(rèn)定。兩者審計評價標(biāo)準(zhǔn)和方式不同，會造成對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任和資源環(huán)境責(zé)任評價結(jié)果的不一致，導(dǎo)致審計結(jié)果的使用者產(chǎn)生歧義或誤解，影響審計結(jié)論的公正性和可信性。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計統(tǒng)籌實施的方式和路徑

（一）加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，搞好頂層設(shè)計

一是建立健全組織架構(gòu)。為加強黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，縣級以上各級黨委都將設(shè)立審計委員會，可不再設(shè)立經(jīng)濟責(zé)任審計和自然資源離任審計領(lǐng)導(dǎo)小組，但有必要設(shè)立負(fù)責(zé)日常工作協(xié)調(diào)溝通的聯(lián)席會議及其辦公室，由審計機關(guān)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任召集人，辦公室設(shè)在審計機關(guān)。二是充實加強審計力量。目前經(jīng)濟責(zé)任審計和自然資源資產(chǎn)離任審計人員不足與繁重審計任務(wù)之間的矛盾突出，市縣級機關(guān)尤甚?？山柽@次機構(gòu)改革優(yōu)化審計機關(guān)職責(zé)之機，優(yōu)化審計機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，向經(jīng)濟責(zé)任審計和自然資源資產(chǎn)離任審計機構(gòu)傾斜，增配骨干力量和專業(yè)人員，明確優(yōu)化職能配置。三是統(tǒng)籌研究部署重大審計事項。要發(fā)揮審計委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管大事的重要作用，加強對經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計統(tǒng)籌組織實施的領(lǐng)導(dǎo)和頂層設(shè)計，對需審計的上一級黨委管理的領(lǐng)導(dǎo)干部，由上一級黨委組織部門統(tǒng)一授權(quán)由本級審計機關(guān)實施；將自然資源資產(chǎn)離任審計項目計劃參照較為完善成型的經(jīng)濟責(zé)任審計中長期計劃和年度計劃制定辦法，進行統(tǒng)籌安排謀劃；統(tǒng)一研究解決兩者審計計劃、實施及成果運用中遇到的重要問題，對審計問責(zé)和整改進行統(tǒng)籌部署。

（二）整合審計力量，優(yōu)化配置資源

首先，要加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。審計機關(guān)要對經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計的計劃、立項、組織實施和定責(zé)處理等方面進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署，兩者如由不同的內(nèi)設(shè)審計機構(gòu)承擔(dān)，最好由同一名機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)分管負(fù)責(zé)，便于加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。其次，要統(tǒng)籌整合和配置審計力量。統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)動，整合各方面審計力量統(tǒng)一編組，優(yōu)化配置審計組人員結(jié)構(gòu)，共同完成好審計任務(wù)。最后，借助外部技術(shù)力量，做好專業(yè)性的輔助審計。經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計的對象都是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，不宜采取整體外包的方式實施，但可采取從相關(guān)部門聘請相關(guān)專家和技術(shù)人員，或購買社會中介組織等第三方服務(wù)的方式，提高審計質(zhì)量和效率。

（三）統(tǒng)籌謀劃協(xié)調(diào)，同步組織實施

經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計在審計目標(biāo)、審計證據(jù)收集和審計方法手段等方面都有相似性，將兩者統(tǒng)籌實施，具有可行性。在組織實施中，可由一名主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，抽調(diào)相關(guān)人員分別組成針對同一審計對象的經(jīng)濟責(zé)任審計小組和自然資源資產(chǎn)離任審計小組，分別制定實施方案，各有側(cè)重，統(tǒng)籌協(xié)作，同步實施。一同進點，兩者召開一次審計進點會，同時闡明審計的目的、內(nèi)容及重點等。一同取證，需到同一職能部門或單位審計取證時，由兩個審計小組分別派人一同前去；如向同一人就同一事項詢問調(diào)查，則由兩組同時派人參加；如采集同一部門或單位的電子數(shù)據(jù)信息，則一同取據(jù)，在大數(shù)據(jù)審計模式下共同分析核查問題，一同研究兩者中發(fā)現(xiàn)的同類問題，分別不同的角度進行分析研判問題的定性。一同報出審計結(jié)果，按照有關(guān)規(guī)定，將被審計領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計報告和自然資源資產(chǎn)離任審計意見，一同報送本級黨委、政府及組織等相關(guān)部門。一同督促整改，對兩者發(fā)現(xiàn)的問題及移送追責(zé)的問題，分別情況一起跟蹤督促整改問責(zé)，確保問題整改到位。市縣級審計機關(guān)如審計人員有限，也可將兩者任務(wù)整合，編成一個審計組，按照工作任務(wù)的不同分成若干小組，共同完成兩項審計任務(wù)。

（四）共享審計成果，提高整體效能

一是要對審計中發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)一研判。對自然資源資產(chǎn)離任審計揭示的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護方面存在的問題，要結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任履行情況進行綜合分析，辯證地、歷史地客觀分析問題產(chǎn)生的原因，重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在各項經(jīng)濟決策中是否充分考慮了資源環(huán)境問題，有無為了經(jīng)濟發(fā)展不算“生態(tài)賬”的現(xiàn)象，全面統(tǒng)籌研判領(lǐng)導(dǎo)干部決策動機，科學(xué)準(zhǔn)確地進行問題定性。二是要審慎運用評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。自然資源生態(tài)環(huán)境的變化具有多因性、滯后性、跨區(qū)域性等特點，其審計評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)與經(jīng)濟責(zé)任審計不同，但兩者又有一定的交叉重疊性和互相印證性，因此在評價時既要避免出現(xiàn)同一事項評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的不一致性，又要防止評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)“張冠李戴”式的錯用錯評，影響審計評價的正確性和科學(xué)性。三是客觀公正地作出審計結(jié)論。經(jīng)濟責(zé)任審計和自然資源資產(chǎn)離任審計都要按照“三個區(qū)分開來”的要求，充分考慮問題產(chǎn)生的決策背景、主客觀原因、資源環(huán)境破壞的累積性等因素，實事求是地依據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn)作出審計結(jié)論。經(jīng)濟責(zé)任審計報告與自然資源資產(chǎn)離任審計意見的相關(guān)表述要相互吻合和印證，相關(guān)事實和數(shù)據(jù)要符合邏輯關(guān)系，審計結(jié)論不能互相矛盾。兩者的審計結(jié)果要統(tǒng)籌一致，互為印證，共同作為考核、管理和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。