關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)決算管理的思考

□張晶晶

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和財(cái)政管理體制改革的不斷深入，行政事業(yè)單位預(yù)決算管理在整個(gè)財(cái)政管理體系中的地位和作用越來越突出。行政事業(yè)單位作為履行政府公共服務(wù)的主要載體，承載著利用財(cái)政資金為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活提供社會(huì)服務(wù)的職能，而預(yù)決算管理是決定其發(fā)揮職能的基礎(chǔ)因素。因此，建立規(guī)范的行政事業(yè)單位預(yù)決算管理體系，完善預(yù)決算的編制、執(zhí)行、考核，不僅可以提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平，而且對深化財(cái)稅體制改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變有著非常重要的意義。

一、行政事業(yè)單位預(yù)決算簡介

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算

行政事業(yè)單位預(yù)算是指在上一年度預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效考核等一系列工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家有關(guān)預(yù)算管理政策規(guī)定，結(jié)合單位未來一定時(shí)期履行職能需要，對下一年度進(jìn)行財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的綜合財(cái)政計(jì)劃。預(yù)算是行政事業(yè)單位各部門實(shí)施全年財(cái)政計(jì)劃的開始，是各部門正常運(yùn)行的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)預(yù)算管理不僅有利于實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位財(cái)政資金的合理配置，更有助于提高行政事業(yè)單位的綜合財(cái)務(wù)管理水平。

（二）行政事業(yè)單位決算

行政事業(yè)單位決算是指在年度終了時(shí)根據(jù)財(cái)政部門及本部門的相關(guān)要求，以會(huì)計(jì)核算的方式反映單位財(cái)務(wù)收支情況及資金管理狀況的總結(jié)性文件。決算是行政事業(yè)單位各部門實(shí)施全年財(cái)政計(jì)劃的總結(jié)，是檢驗(yàn)單位開展各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支工作和資金運(yùn)行情況的重要依據(jù)。加強(qiáng)決算管理不僅有利于實(shí)現(xiàn)對行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，更有助于地方政府和財(cái)政部門對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控。

二、行政事業(yè)單位預(yù)決算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算管理意識(shí)淡薄，管理組織體系不夠健全

一是部分行政事業(yè)單位沒有深刻意識(shí)到預(yù)算管理的重要性，單位領(lǐng)導(dǎo)管理意識(shí)淡薄，人員配置不足，參與預(yù)算管理的人員基本以會(huì)計(jì)為主，其他部門參與較少，導(dǎo)致預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、采購管理、內(nèi)部控制等管理活動(dòng)脫節(jié)，管理流于形式。二是部分行政事業(yè)單位缺乏健全的預(yù)算管理組織體系，沒有成立預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，缺乏健全的內(nèi)部控制制度。

（二）預(yù)算編制尚需細(xì)化，項(xiàng)目和非稅收支預(yù)算編制不夠科學(xué)

一是項(xiàng)目預(yù)算編制方法需要完善，部分行政事業(yè)單位在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)仍采用“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的傳統(tǒng)編制方法，一味追求資金的高投入，缺乏對項(xiàng)目的評(píng)估研究，導(dǎo)致實(shí)施過程中出現(xiàn)項(xiàng)目變更、建設(shè)期延長、資金缺口等問題。同時(shí)部分切塊專項(xiàng)資金預(yù)算編制較為粗獷，沒有按年初預(yù)算要求細(xì)化到具體支出項(xiàng)目，在執(zhí)行中過程中往往進(jìn)行二次分配。二是非稅收支預(yù)算并未真正實(shí)現(xiàn)“收支脫鉤”，存在“誰收誰用，多收多用”現(xiàn)象，造成部門間財(cái)力分配不公。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，預(yù)算考核機(jī)制不夠完善

一是預(yù)算執(zhí)行過程缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，人治因素明顯，部分行政事業(yè)單位預(yù)算資金在支出上與原有編制計(jì)劃不符，預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)度偏慢或偏快，制約了預(yù)算執(zhí)行的流暢性和規(guī)范性。二是部分行政事業(yè)單位缺乏完善的預(yù)算績效考核機(jī)制，考核機(jī)制流于形式、機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢等因素直接制約了預(yù)算執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)，不利于預(yù)算管理工作的開展。

（四）決算管理工作重視程度不夠，“重預(yù)算、輕決算”現(xiàn)象存在

一是部分行政事業(yè)單位對決算管理工作重視程度不夠，對決算的編報(bào)、審核、監(jiān)督投入的時(shí)間與精力都遠(yuǎn)不及預(yù)算，形成了“重預(yù)算、輕決算”的局面，影響了決算應(yīng)有的權(quán)威性和有效性。二是在決算管理工作中，部分行政事業(yè)單位沒有建立現(xiàn)代化的控制體系，無法針對財(cái)務(wù)管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的剖析。

（五）決算報(bào)表體系尚需完善，預(yù)決算數(shù)據(jù)未有機(jī)銜接

一是決算和預(yù)算未有機(jī)銜接，決算分析表中雖有部分涉及預(yù)算數(shù)據(jù)，但預(yù)算數(shù)據(jù)只是簡單的按照支出功能分類科目體現(xiàn)，沒有細(xì)化到具體的項(xiàng)目，報(bào)表中尚缺少一張按照預(yù)算口徑對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況對比分析的財(cái)務(wù)報(bào)表。二是決算報(bào)告以收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)，無法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)和負(fù)債成本，難以為有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)長期可持續(xù)發(fā)展提供可靠的信息支撐。

（六）決算數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，決算管理應(yīng)用研究不夠

一是部分行政事業(yè)單位為了編報(bào)公式編報(bào)決算，認(rèn)為只要報(bào)表做平、公式審核通過就行，未有進(jìn)行賬表核實(shí)，導(dǎo)致決算數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。二是決算管理應(yīng)用研究不夠，對決算的開發(fā)應(yīng)用上尚沒有給予足夠的重視。部分行政事業(yè)單位決算一旦編報(bào)完成就束之高閣，決算管理僅僅停留在報(bào)表編制的層面，未形成綜合體系。

三、行政事業(yè)單位預(yù)決算的對策建議

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，健全預(yù)算管理組織體系

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要各部門、各責(zé)任人共同參與。首先，單位領(lǐng)導(dǎo)需要高度重視本單位預(yù)算管理工作，成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，形成“行政一把手負(fù)責(zé)”的預(yù)算管理議事制度，確保預(yù)算管理工作有序開展。其次，健全預(yù)算管理組織體系，建立包括財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、人事部門等多部門在內(nèi)的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，明確各部門的職責(zé)權(quán)限，形成統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)運(yùn)行、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。同時(shí)按照內(nèi)部控制的相關(guān)要求，強(qiáng)化對財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的全過程。

（二）改進(jìn)預(yù)算編制方法，科學(xué)編制項(xiàng)目和非稅收支預(yù)算

科學(xué)細(xì)化預(yù)算編制既是規(guī)范預(yù)算執(zhí)行、提升政府效能的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)、民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)?shù)谋厝慌e措。首先，落實(shí)“零基預(yù)算”，打破基數(shù)加增長的傳統(tǒng)編制方法，科學(xué)合理編制項(xiàng)目預(yù)算。事前遵循“科學(xué)論證、合理排序”的原則，對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行充分審查驗(yàn)證，按照保障優(yōu)先級(jí)次安排項(xiàng)目支出預(yù)算；事中遵循“全程管理”的原則，對項(xiàng)目實(shí)行全流程動(dòng)態(tài)管理，確保項(xiàng)目資金有效到位；事后遵循“追蹤問效”的原則，對項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，使預(yù)算安排與項(xiàng)目執(zhí)行效果有機(jī)聯(lián)系。同時(shí)細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算編制內(nèi)容，將預(yù)算資金直接安排到具體單位和項(xiàng)目，盡量減少財(cái)政資金的二次分配。采用柔性項(xiàng)目預(yù)算管理模式，實(shí)行項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算，將預(yù)算期和會(huì)計(jì)年度分開，伴隨著預(yù)算的逐步執(zhí)行，進(jìn)行滾動(dòng)測算，對目標(biāo)值和行動(dòng)計(jì)劃不斷進(jìn)行調(diào)整，對補(bǔ)充預(yù)算不斷進(jìn)行延伸，使項(xiàng)目預(yù)算管理與日常管理緊密銜接。其次，全面統(tǒng)籌財(cái)政資金，做好綜合財(cái)政預(yù)算編報(bào)。遵循“核定收支、全額管理、監(jiān)督使用、綜合平衡”的原則，將非稅收入全部納入財(cái)政國庫并由財(cái)政統(tǒng)籌安排使用。同時(shí)強(qiáng)化財(cái)政部門對非稅收入資金的管理，增強(qiáng)非稅管理工作的公開性和透明度，實(shí)現(xiàn)對非稅收入從征收到使用的全程監(jiān)控，最終落實(shí)綜合財(cái)政預(yù)算。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，優(yōu)化預(yù)算績效考核評(píng)價(jià)體系

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，直接影響預(yù)算管理的質(zhì)量和效果。首先，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算支出管理，嚴(yán)格按照年初批復(fù)的預(yù)算和規(guī)定的財(cái)務(wù)開支標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、合理安排支出。增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的均衡性，降低預(yù)算支出的波動(dòng)幅度，減少前松后緊、突擊花錢的現(xiàn)象。同時(shí)建立預(yù)算執(zhí)行通報(bào)制度，財(cái)政部門按月對各單位預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)施通報(bào)并公開各單位預(yù)算執(zhí)行信息，加強(qiáng)對執(zhí)行過程的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的問題，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行公開化和透明化。其次，優(yōu)化預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)體系，建立追蹤問效長效機(jī)制。結(jié)合預(yù)算指標(biāo)制定績效指標(biāo)，將績效考評(píng)結(jié)果作為以后年度安排預(yù)算的參考，努力克服影響預(yù)算績效發(fā)揮的不利因素，促使財(cái)政資金使用效益最大化。

（四）提高決算管理工作認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化決算主體責(zé)任

決算是預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果，是政府部門制定公共政策、進(jìn)行公共管理的重要信息來源。行政事業(yè)單位要充分認(rèn)識(shí)決算管理的重要性，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，為決算管理工作營造良好的氛圍和條件。首先，行政事業(yè)單位要提高決算管理工作意識(shí)，強(qiáng)化單位主體責(zé)任。嚴(yán)格按照財(cái)政部門要求組織本單位決算的收集、審核、匯總和報(bào)送工作，并根據(jù)決算工作的特點(diǎn)與要求，建立多元化的管理機(jī)制，創(chuàng)新決算管理工作方法，改進(jìn)管理模式。其次，重視決算管理人員培訓(xùn)，通過多途徑、多形式開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過培訓(xùn)提高決算編審人員整體素質(zhì)和財(cái)務(wù)管理水平，為決算管理工作的順利展開奠定基礎(chǔ)。

（五）突出報(bào)表預(yù)決算可比性，建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度

決算報(bào)表以數(shù)據(jù)形式綜合反映了行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況，是行政事業(yè)單位編制年初預(yù)算、實(shí)施科學(xué)收支管理的重要依據(jù)。首先，建立統(tǒng)一的預(yù)決算報(bào)表體系，將和預(yù)算相關(guān)的數(shù)據(jù)和內(nèi)容加入到?jīng)Q算報(bào)表中。優(yōu)化決算軟件功能，增加能夠?qū)氘?dāng)年預(yù)算數(shù)據(jù)的功能模塊，使預(yù)算數(shù)據(jù)能夠分類別、分項(xiàng)目、分科目對應(yīng)導(dǎo)入決算軟件，實(shí)現(xiàn)預(yù)決算之間的數(shù)據(jù)共享。其次，全面貫徹落實(shí)政府會(huì)計(jì)制度改革，建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。改革前政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度以決算報(bào)告制度為主，主要反映行政事業(yè)單位年度預(yù)算執(zhí)行情況，在反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用等方面不完善。按照財(cái)政部統(tǒng)一部署，行政事業(yè)單位于2019年1月1日起實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度準(zhǔn)則，明確了決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告的“雙報(bào)告”政府報(bào)告制度，其中新增的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告可以綜合反映行政事業(yè)單位的資產(chǎn)負(fù)債情況、運(yùn)行情況和現(xiàn)金流量等信息，為決算管理工作提供有力的信息支撐。

（六）提高決算數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強(qiáng)決算管理應(yīng)用

行政事業(yè)單位決算是一座金山，蘊(yùn)含行政事業(yè)單位全部財(cái)務(wù)信息，而決算編審和應(yīng)用是決算管理的核心內(nèi)容。首先，提高決算數(shù)據(jù)質(zhì)量，抓好數(shù)據(jù)的前期對賬工作。對經(jīng)費(fèi)撥款、非稅收入收繳、年度結(jié)余等重要指標(biāo)實(shí)行行政事業(yè)單位與財(cái)政部門先行對賬的方式，確保數(shù)據(jù)來源的真實(shí)性。同時(shí)改進(jìn)決算報(bào)表會(huì)審工作，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，采取一般審核和重點(diǎn)審核相結(jié)合等多種方式查找發(fā)現(xiàn)決算編審中的問題。其次，做好決算數(shù)據(jù)分析工作，加強(qiáng)決算管理應(yīng)用。行政事業(yè)單位在編制決算報(bào)告后要對決算數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)整理、分析，重點(diǎn)是對預(yù)算執(zhí)行、單位收支情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、“三公經(jīng)費(fèi)”支出情況等進(jìn)行深入研究，認(rèn)真查找問題并提出整改意見，以便提高財(cái)政資金使用效益、提高單位整體財(cái)務(wù)管理水平。

四、結(jié)語

新預(yù)算法的實(shí)施、現(xiàn)代財(cái)政制度目標(biāo)的確立、政府會(huì)計(jì)制度的改革，對行政事業(yè)單位預(yù)決算管理工作提出了新的要求，所以必須深入研究、積極探索，使部門預(yù)決算管理更加成熟，更加完善。加強(qiáng)預(yù)決算管理意識(shí)，建立健全預(yù)決算監(jiān)督與管理制度，提升行政事業(yè)單位預(yù)決算管理工作質(zhì)量，使行政事業(yè)單位良性健康發(fā)展，這不僅是推動(dòng)財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，更是全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利的首要任務(wù)。