監(jiān)察法實施后職務犯罪牽連案件的管轄模式探究

丘玉瑩

（中國政法大學 北京 102249）

一、問題的引入

辦理職務犯罪牽連案件時，很有可能會存在兩個以上的辦案機關(guān)對案件都有管轄權(quán)的情況。在監(jiān)察體制改革前，2013 年1 月1 日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會六部門《關(guān)于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》對職務犯罪牽連案件規(guī)定了兩種管轄模式：一是互相移送、分別立案、主罪主偵；二是經(jīng)省級以上檢察院后由檢察院并案處理。而監(jiān)察體制改革后，貪污賄賂等職務案件的管轄權(quán)已由監(jiān)察委員會接棒，但是監(jiān)察委員會的立案、調(diào)查等措施并不能與《刑事訴訟法》規(guī)定的刑事立案、偵查等同，相關(guān)的規(guī)定并不能直接適用。而2018年新修正的《刑事訴訟法》并未對此問題作出規(guī)定，《監(jiān)察法》第34條只規(guī)定了：“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、審計機關(guān)等國家機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監(jiān)察機關(guān)，由監(jiān)察機關(guān)依法調(diào)查處置。被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助?！痹撘?guī)定與前述所確立的兩種模式有所不同，只規(guī)定了一般以監(jiān)察機關(guān)為主導的處理原則，舍棄了主罪主偵的優(yōu)先原則，但既沒有明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)的并案處理權(quán)力，又未對監(jiān)察機關(guān)設(shè)以將非管轄范圍內(nèi)的線索移送至有權(quán)機關(guān)的義務，沒有明確區(qū)分立案，此時對于職務犯罪牽連案件的處理，將在行權(quán)依據(jù)、搜集證據(jù)措施的選擇、證據(jù)轉(zhuǎn)化等方面產(chǎn)生一系列問題。

二、現(xiàn)行職務犯罪牽連案件管轄模式存在的問題

（一）管轄權(quán)力的限制

如前所述，《監(jiān)察法》第34條沒有明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)享有并案調(diào)查權(quán)，只規(guī)定了對職務犯罪牽連案件以監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查的原則。由于刑罰是國家權(quán)力對公民人身和財產(chǎn)的處置，刑事訴訟過程中有許多干涉公民權(quán)利的措施，在刑事犯罪的處罰和追究過程中應格外注重對國家權(quán)力的控制和個人權(quán)利的保護，強調(diào)通過法律對相關(guān)行為做出實體內(nèi)容和程序上的明確規(guī)定，以保障人權(quán)，實現(xiàn)法治。故《刑事訴訟法》第3條規(guī)定，除了法律特別規(guī)定外，除公安機關(guān)、檢察院、法院外，其他單位和個人無權(quán)行使刑事追訴權(quán)力。而目前《監(jiān)察法》對監(jiān)察委員會的管轄范圍規(guī)定如下：監(jiān)察委員會有權(quán)管轄的對象是公務員等依法履行公職的人員，有權(quán)管轄的刑事罪名為涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)穆殑辗缸?，具體為6大類88個職務犯罪案件罪名①。監(jiān)察委員會無權(quán)管轄除前述罪名以外的其他刑事犯罪行為，也沒有“并案處理”的授權(quán)規(guī)定擴張監(jiān)察委員會的管轄范圍。由于監(jiān)察委員會和其他機關(guān)的管轄范圍相區(qū)分，各方搜集證據(jù)的權(quán)限僅局限在管轄范圍內(nèi)，如監(jiān)察委員會搜集的一項證據(jù)中均可證明職務犯罪和非職務犯罪行為的存在，需要公安機關(guān)再行偵查復核，否則將面臨證據(jù)來源合法性質(zhì)疑的問題②。又如，《監(jiān)察法》將詢問、訊問、談話的權(quán)力嚴格控制在監(jiān)察人員范圍內(nèi)，而公安機關(guān)收集言詞證據(jù)在職務犯罪上的證據(jù)合法性無法定根據(jù)。證據(jù)搜集權(quán)力來源缺位，使得辦案人員需要進行大量重復工作導致司法資源浪費，影響查明犯罪事實的效率。此外，監(jiān)察委員會辦理職務犯罪案件時往往需要對非職務犯罪進行查證，以被牽連的其他刑事案件為工具，獲得職務犯罪案件的間接證據(jù)和重要線索。而權(quán)力來源的缺失，將給監(jiān)察委員會了解其他牽連案件的案情，引導其他機關(guān)對關(guān)聯(lián)案件的偵查帶來阻礙，不利于形成反腐的合力。

（二）移送義務的缺失

對于職務犯罪案件中所牽連的其他案件而言，由于監(jiān)察委員會并不具有偵查其他普通罪名行為的權(quán)力，刑事立案和偵查仍然是必須要進行的刑事訴訟階段。由于我國未采取對強制性偵查行為的外部控制模式，我國不具備實施隨機型啟動刑事訴訟模式的先決條件，故在刑事訴訟啟動程序模式上，我國采取的是程序型啟動模式，設(shè)置獨立的立案程序以防止偵查權(quán)力被濫用，此時刑事訴訟以立案為啟動標志[1]。立案是我國刑事訴訟獨立的、必經(jīng)的訴訟階段，只有經(jīng)過立案，其他訴訟階段才能依次進行③。立案是法律賦予公安司法機關(guān)的一項重要職權(quán)，除法律另有規(guī)定外其他任何單位和個人都無權(quán)立案。公安司法機關(guān)行使立案決定權(quán)也必須嚴格遵守立案的法定程序，嚴格把握立案的條件和標準，不能超越管轄范圍和逾越法定職權(quán)[2]。同時，學界對監(jiān)察立案之于刑事訴訟的意義和效力仍有爭議。《監(jiān)察法》第39條規(guī)定，監(jiān)察立案的理由是涉嫌職務違法犯罪，與刑事立案要求的涉嫌犯罪需要追究刑事責任有很大的差異，目前對監(jiān)察立案應該如何改進仍存在很多問題。雖然實踐操作中監(jiān)察委員會將職務犯罪案件移送審查起訴即視為將其勉強塞進刑事訴訟程序中，建立另外一種“監(jiān)察立案—調(diào)查—起訴—審判”的刑事訴訟階段模式。但對于職務犯罪案件中所牽連的其他案件而言，由于監(jiān)察委員會并不具有管轄其他普通罪名行為的權(quán)力，需要監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)各自的立案管轄權(quán)限，對職務犯罪牽連案件的不同罪名分別立案管轄是最佳選擇，以保證刑事訴訟階段完整性和后續(xù)調(diào)查偵查的合法性。但是法律現(xiàn)行法律中只規(guī)定了其他機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的移送義務，并沒有明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)對職務犯罪案件中的其他罪名沒有管轄權(quán)時，有義務將其在工作中發(fā)現(xiàn)的屬于其他機關(guān)立案管轄的線索證據(jù)移送給其他機關(guān)，而如調(diào)查人員因某些原因不希望在調(diào)查過程中受到其他機關(guān)的參與或干涉，不及時將牽連犯罪行為的線索予以移交，將可能延誤其他犯罪行為的刑事責任追究，可能給之后其他機關(guān)的查證工作帶來困難。故須補充立法完善分案機制，將監(jiān)察機關(guān)對其他機關(guān)的線索移送義務以明文確定，并建立詳細的操作規(guī)范和監(jiān)督機制以保證該義務的切實履行。

（三）取證措施的沖突

在偵查程序上，由于調(diào)查和偵查相區(qū)別，職務犯罪牽連案件將面臨程序?qū)嶋H操作的沖突。雖然眾多學者認為監(jiān)察委員會不行使偵查權(quán)的說法難以成立，也對監(jiān)察委員會的調(diào)查不執(zhí)行刑事訴訟法的觀點持保留態(tài)度，但2018年修正的《刑事訴訟法》第108條還是將“偵查”定義為“公安機關(guān)、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關(guān)的強制性措施”，并未如修正草案中將主語加上“等機關(guān)”，《刑事訴訟法》中對偵查的限制規(guī)范未明確規(guī)定對監(jiān)察委員會調(diào)查行為具有約束力，可見權(quán)威機關(guān)仍然堅持監(jiān)察委員會的調(diào)查行為不具有偵查性質(zhì)、只受《監(jiān)察法》規(guī)范的觀點。如此，在職務犯罪牽連案件中，同一犯罪嫌疑人可能會遭到調(diào)查和偵查兩種不同措施的對待。例如，在犯罪嫌疑人供述和辯解時，刑事訴訟法和相關(guān)解釋規(guī)定對訊問的時間、地點、人數(shù)、方法、程序、訊問時需告知的權(quán)利、特殊訊問對象的處理方法有詳盡的規(guī)定，而監(jiān)察法沒有確立詳細的規(guī)則甚至連“個別詢問（訊問）”的規(guī)則也沒有確立，調(diào)查人員也沒有告知被調(diào)查人的基本訴訟權(quán)利的義務，調(diào)查人員將由此訊問得到的線索移交給公安機關(guān)，即使公安機關(guān)進行再次審訊，如此得到的口供可能存在證據(jù)合法性的質(zhì)疑。此外，對于同時犯有職務犯罪和非職務犯罪的嫌疑人的控制，留置程序和逮捕拘留程序的適用存在沖突，如何確定人身控制程序的適用尚存空白，還有可能違反平等原則。而在實物證據(jù)的搜集上，對于監(jiān)察機關(guān)已收集到的牽連案件的相關(guān)證據(jù)，公安機關(guān)要重復收集。對于同一個物證，監(jiān)察機關(guān)進行搜查、查封不按照刑事訴訟法相關(guān)程序，很有可能產(chǎn)生“污染”證據(jù)的問題。雖然《監(jiān)察法》第24條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)進行搜查可委托公安機關(guān)協(xié)助，對物證的搜集均委托公安機關(guān)來進行似乎能解決前述法律風險問題④。但這相當于架空了監(jiān)察調(diào)查人員的物證調(diào)查職責，挫傷監(jiān)察調(diào)查人員的工作積極性，也給公安機關(guān)造成嚴重的工作負擔；而且也不能解決公安機關(guān)偵查普通犯罪時發(fā)現(xiàn)牽連職務犯罪證據(jù)的情況下，公安機關(guān)還未得到監(jiān)察機關(guān)“授權(quán)”的取證合法性問題。

（四）律師介入的障礙

在律師介入的問題上，《監(jiān)察法》沒有規(guī)定調(diào)查階段中被調(diào)查人是否可以得到律師幫助，并且通過將調(diào)查與偵查的區(qū)分使調(diào)查行為不受《刑事訴訟法》的直接規(guī)制，使得律師無法像偵查階段那樣提供幫助，包括行使“申請偵查人員回避和申請復議、提供法律幫助、代理申訴和控告、申請變更強制措施、向偵查機關(guān)了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有關(guān)情況并提出意見、會見、通信、向犯罪嫌疑人了解案件情況、提供法律咨詢”等一系列職權(quán)。雖然有學者認為可以基于法律保留原則認為被調(diào)查人有尋求律師幫助的權(quán)利[3]，但在實踐中并未得到監(jiān)察機關(guān)的配合。在被調(diào)查人被采取了留置措施后，其尋求律師幫助的行為即在監(jiān)察機關(guān)的控制之下。沒有當事人的委托，律師也沒有行使職權(quán)的依據(jù)。在這樣的背景下，當調(diào)查階段和偵查階段并存時，犯罪嫌疑人在除職務犯罪以外其他犯罪行為的刑事追訴過程中的合法權(quán)利也難以得到保障。如監(jiān)察機關(guān)不認可犯罪嫌疑人尋求律師幫助的權(quán)利，不允許律師的介入，那么犯罪嫌疑人對于其他犯罪行為尋求法律幫助和法律咨詢，將有可能因此受到相同的限制，公安機關(guān)也可能以監(jiān)察機關(guān)采取留置措施為借口阻礙律師與犯罪嫌疑人的會見和通信，不利于犯罪嫌疑人的人權(quán)保障，有違程序正義。

三、未來改革的方向——增設(shè)并案偵查模式

（一）增設(shè)并案偵查模式的必要性

并案偵查模式是指偵查機關(guān)基于法律規(guī)定擴張偵查管轄范圍，將屬于其管轄范圍的刑事案件與不在管轄范圍內(nèi)的牽連刑事案件一并予以立案查證⑤。職務犯罪牽連案件通?？煞譃樨澪圪V賂案件與其他刑事案件的“互涉案”、瀆職犯罪的“原案”、其他職務犯罪的“后案”三類，這些案件在人員、發(fā)生原因、證據(jù)方面多會存在互相牽連的情況。而由遠及近、逐層遞進地調(diào)查，是職務犯罪案件的基本偵查規(guī)律。在立案偵查階段中，案件事實尚需查證，案件情況尚不夠清楚時容易出現(xiàn)管轄錯位，如果以此否定偵查取證活動的必要性與有效性，不符合案件隨著偵查活動的展開而逐步被把握的認知規(guī)律[4]。改換偵查管轄單位重新偵查取證將重復耗費本來就十分緊張的司法資源，并導致案件偵破效率的低下。同時并案偵查模式有利于復雜性犯罪偵查的突破。例如，監(jiān)察機關(guān)管轄的職務犯罪通常是高智能犯罪，犯罪主體的社會關(guān)系復雜，反偵查能力比較強，如實行并案偵查，從其他犯罪嫌疑人入手獲得職務犯罪案件的間接證據(jù)和重要線索，也可深挖職務犯罪可能牽連隱藏著的警察的職務犯罪；同時對于牽連犯罪，如果不能在立案偵查貪污賄賂案件時及時得到并案查處，容易打草驚蛇出現(xiàn)串供、偽證、轉(zhuǎn)移贓款和毀滅證據(jù)等，可能導致取證時機喪失而增加取證難度[5]。又如公安機關(guān)查辦的黑社會性質(zhì)組織犯罪、重大走私犯罪等嚴重案件經(jīng)常與涉案國家工作人員的貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪存在千絲萬縷的聯(lián)系，實踐中賄賂案件犯罪嫌疑人為涉黑案件犯罪嫌疑人提供保護傘并接受不正當利益的現(xiàn)象比較普遍，進行并案處理一并處置保護傘有利于突破阻力更好地逮捕控制犯罪嫌疑人。故之前職務犯罪牽連案件的辦案中一直存在并案偵查的歷史經(jīng)驗，以避免不同查證主體對同一案件重復調(diào)查或相互推諉，在懲罰違法犯罪和保障人權(quán)并重的前提下提高查辦案件成效。增設(shè)并案偵查模式，有利于解決取證主體合法性、各辦案機關(guān)取證措施沖突的問題。

（二）增設(shè)并案偵查模式的前提

本次監(jiān)察體制改革并未規(guī)定并案偵查模式，其中緣由或是監(jiān)察權(quán)權(quán)力復合集中加上監(jiān)察委員會與紀委合署辦公的權(quán)威加成，不宜輕率放開管轄權(quán)的限制以避免權(quán)力膨脹擴張的危險性；加之監(jiān)察法初初施行，監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查相區(qū)分，且監(jiān)察調(diào)查措施的規(guī)范細化程度和與刑事訴訟法的銜接機制尚未完善，放開監(jiān)察機關(guān)的管轄權(quán)可能會造成刑事訴訟理念和實踐上的巨大混亂?；诜ㄖ卧瓌t的要求和穩(wěn)定刑事訴訟秩序的需求，現(xiàn)階段實行分案管轄的機制是合理的。但不符合偵查規(guī)律會造成追查刑事犯罪實踐上的困難，未來改革的方向仍然需要賦予各機關(guān)在必要的時候于非管轄權(quán)限內(nèi)的取證合法性。而擴張各機關(guān)的權(quán)力尤其是監(jiān)察委員會的權(quán)力，則必須要實現(xiàn)取證措施和規(guī)范的統(tǒng)一性，確保相同情況相同對待，這是保障人權(quán)維護法治的基本要求，防止各機關(guān)利用規(guī)則的不統(tǒng)一侵害犯罪嫌疑人的權(quán)利。所以，改革現(xiàn)行職務犯罪牽連案件的辦案模式需要滿足基本前提：將監(jiān)察委員會的刑事偵查權(quán)力納入刑事訴訟規(guī)范體系內(nèi)。

組織上，可以實施監(jiān)察工作雙軌制，將糅合了黨紀調(diào)查權(quán)、政務處分調(diào)查權(quán)、職務犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)察調(diào)查權(quán)進行相對分離，在監(jiān)察委員會內(nèi)部進行部門區(qū)分，案件調(diào)查部門分為兩類，一類是政紀調(diào)查部門，統(tǒng)一行使黨紀調(diào)查權(quán)和政務調(diào)查權(quán)，一類是刑事調(diào)查部門，專職行使刑事調(diào)查權(quán)，刑事調(diào)查部門相當于原來檢察機關(guān)內(nèi)部的反貪污賄賂機構(gòu)，擁有職務犯罪案件的偵查權(quán)。同時對刑事調(diào)查部門的調(diào)查人員設(shè)置專門的序列和考核機制，保證其具備刑事偵查的專業(yè)資格。將調(diào)查區(qū)分成政紀調(diào)查和刑事調(diào)查兩個相對獨立的部分，可以在有效懲治腐敗與遵守正當程序之間保持新的平衡[6]。如此改革后，即可將刑事調(diào)查部門納入刑事訴訟取證主體中，使其具備偵查權(quán)力，解決取證主體的資格統(tǒng)一性問題。程序上，要求監(jiān)察刑事調(diào)查部門實現(xiàn)與刑事訴訟法的接軌，監(jiān)察刑事調(diào)查部門行使刑事偵查權(quán)，將監(jiān)察刑事調(diào)查部門的取證行為納入刑事訴訟規(guī)范體系，要求其取證行為符合刑事訴訟法及相關(guān)法律法規(guī)的程序要求。立案時，采取刑事訴訟法立案的標準，對于“涉嫌違法，仍有重要問題需要進一步調(diào)查”的情形，由政紀調(diào)查部門先行立案，如在調(diào)查過程中有證據(jù)證明被調(diào)查人已涉嫌職務犯罪，需要追究刑事責任的，政紀調(diào)查部門應及時將立案手續(xù)及證據(jù)材料移送給刑事調(diào)查部門接續(xù)調(diào)查，實現(xiàn)行政調(diào)查向刑事偵查的過渡和轉(zhuǎn)化。偵查時，監(jiān)察刑事調(diào)查部門行使與公安機關(guān)同等的刑事偵查權(quán)，遵守相關(guān)規(guī)范細則要求，允許犯罪嫌疑人尋求律師幫助保障相關(guān)訴訟權(quán)利，解決取證手段的程序統(tǒng)一性問題。在上述前提的實現(xiàn)下，才可通過法律規(guī)定確立并案偵查模式。

（三）并案偵查模式的具體規(guī)范

解決并案偵查模式的規(guī)范問題，首先需要明確建立并案偵查模式的主要效用有二：一是賦予擴張管轄權(quán)的取證主體合法性；二是統(tǒng)一整合偵查資源，賦予并案機關(guān)對其他偵查機關(guān)工作人員的指揮權(quán)。并案偵查，不能只是作出并案的機關(guān)偵查。由于各類犯罪各有特性，各機關(guān)無法對各類案件的偵查技術(shù)、偵查規(guī)律熟練掌握，各機關(guān)在人員配置、社會面控制等方面也是各有所長。并案后，對監(jiān)察機關(guān)而言，對涉案人員摸排、抓捕、訊問等工作激增，調(diào)查取證等工作難度遠高于常規(guī)職務犯罪案件；對公安機關(guān)而言，要求其他國家機關(guān)予以配合查辦公職人員也存在難度。而刑事案件查辦是有時效性的，面對較為復雜的并案案件，要在短時間或規(guī)定時限內(nèi)突破案件，僅靠單個機關(guān)自身力量往往力不從心。在管轄權(quán)力擴張后，需要正視單個機關(guān)自身資源不足、偵查能力有限的實際，通過賦予并案機關(guān)指揮其他機關(guān)的權(quán)力，整合各個機關(guān)的資源，通過偵查一體化機制協(xié)調(diào)案件線索、增強辦案力量、實現(xiàn)信息共享，盡量消除偵查系統(tǒng)內(nèi)部可能形成的辦案阻力[7]。

其次，需要明確并案偵查模式中享有并案權(quán)力的主體。掌握并案權(quán)力即掌握偵查的指揮權(quán)，而并案偵查模式的目的是更好更快地查明案件事實打擊犯罪，所以分配并案偵查權(quán)力需要考慮以下因素：一是犯罪行為的社會危害程度；二是針對犯罪行為的偵查措施的專業(yè)程度；三是是否存在利益沖突。職務犯罪損害了公民對權(quán)力機關(guān)的信任，其中蘊含的權(quán)力不當運用的問題可能對社會秩序的正常運行造成重大影響，損害公平正義，影響范圍和惡性程度通常較普通刑事犯罪嚴重；且大多數(shù)職務犯罪是高智能犯罪，犯罪手段隱蔽，犯罪嫌疑人的反偵查能力較強，社會地位較高，偵查手段需要更加謹慎，偵查主體也需要更加強勢。故須建立監(jiān)察機關(guān)并案偵查優(yōu)先管轄權(quán)機制。但對于一些社會危害性大的重大犯罪，如故意殺人罪、爆炸罪、涉黑犯罪、毒品犯罪、走私犯罪等，往往取證工作長、調(diào)查對象多，考慮到犯罪偵查的技術(shù)要求和效率，需要由公安機關(guān)掌握偵查的指揮權(quán)，更好地應對復雜的偵查局面[8]。綜上，當滿足并案偵查條件時，各偵查機關(guān)均可享有并案偵查處理權(quán)，一般由監(jiān)察委員會實行并案偵查，特殊情況除外。特殊情況可通過法律解釋或規(guī)定進行詳細列舉，以平衡授權(quán)規(guī)定的原則性和靈活性，減少并案偵查權(quán)行使的困惑和爭議。

最后，就是明確并案偵查和分案偵查的界限。分案偵查是監(jiān)警分離、監(jiān)檢分離、檢警分離的必然要求?，F(xiàn)代國家的憲法均奉行職能分立和機構(gòu)分設(shè)的原則，并基于該原則形成國家職能分工體系和國家機構(gòu)體系，實現(xiàn)權(quán)力制衡[9]。建設(shè)職能管轄基本制度，是提高工作效率的需求，也是限制權(quán)力的要求。如對職務犯罪牽涉案件一律并案偵查，機關(guān)之間分工不明確形成一體化結(jié)構(gòu)，權(quán)力過度集中，易形成某一權(quán)力獨大的失衡格局，存在濫用權(quán)力侵害犯罪嫌疑人合法權(quán)利的風險。同時，如果案件之間的關(guān)聯(lián)性不足、并案偵查不能顯著提升偵查效益，則偵查機關(guān)偵查其他牽連案件的動力不足，指揮有失全面，損傷原法定偵查機關(guān)的積極性，甚至可能導致某些牽連犯罪沒有深挖，存在可能放縱犯罪的問題。所以應當明確規(guī)定各機關(guān)實施并案管轄必須具備的要件，劃清并案偵查和分案偵查的界限。具體而言：并案管轄的實體要件應以職務犯罪案件與牽連案件之間關(guān)系的緊密性為基本原則，要求各罪在發(fā)生原因、條件、目的、手段等方面存在緊密關(guān)聯(lián)，犯罪證據(jù)之間存在相互依存與共通性，通過調(diào)整管轄機制實現(xiàn)迅速、全面地收集犯罪證據(jù)。而并案管轄的程序要件是必須經(jīng)過上一級人民檢察院批準，相關(guān)主體可通過異議程序提出異議。因為職務犯罪的牽連案件本屬于其他偵查機關(guān)立案偵查，基于職務犯罪偵查的臨時需要，將立案偵查的原范圍擴張到其他偵查機關(guān)管轄的案件具有權(quán)力膨脹的危險性，需要一定的程序監(jiān)督規(guī)范權(quán)力的擴張。所以若偵查機關(guān)實施并案偵查擴張管轄權(quán)，應當在本級機關(guān)作出決定及與有關(guān)機關(guān)商議后，提請上一級人民檢察院⑥批準，防止各個機關(guān)隨意擴大自身管轄范圍。同時，按照程序正義規(guī)則的要求，應當設(shè)置原法定偵查管轄機關(guān)及被害人、犯罪嫌疑人提請復議和復核的渠道，即允許相關(guān)訴訟參與人等向批準機關(guān)的偵查監(jiān)督部門申請復議、復核[10]。

四、結(jié)論

《監(jiān)察法》確定了職務犯罪牽連案件的管轄模式是分案管轄、監(jiān)察為主。在目前監(jiān)察法自身規(guī)定不夠完善、與刑事訴訟法的銜接在理論和實踐上仍存在許多問題的背景下，這種管轄模式有一定的合理性，能夠防止權(quán)力的過分集中，保障程序平等。但是，這種管轄模式與犯罪偵查的實踐需求不夠契合，容易出現(xiàn)證據(jù)合法性瑕疵，拖滯偵查進程影響打擊犯罪的效率，加大工作人員負擔，浪費司法資源。且監(jiān)察刑事調(diào)查和偵查的不統(tǒng)一對機關(guān)之間的協(xié)調(diào)工作造成了許多障礙，在保護犯罪嫌疑人人權(quán)方面也存在較多隱患，有違效率和正義的要求。故必須統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)察機關(guān)行使的職務犯罪調(diào)查措施和其他機關(guān)行使的刑事偵查措施，授予各機關(guān)在必要情況下并案偵查的權(quán)力。對職務犯罪牽連案件的處理，要吸取之前辦理職務犯罪牽連案件的經(jīng)驗和教訓。通過原則性規(guī)定和例外情況的列舉，明確監(jiān)察機關(guān)優(yōu)先并案原則和常見例外情況，避免之前“主罪主偵”原則造成的管轄混亂。在不同犯罪之間緊密關(guān)聯(lián)的情況下，由各有權(quán)機關(guān)按照法定程序申請并案偵查、整合偵查資源，提高打擊復雜職務犯罪牽連案件的效率，維護社會秩序和正義。

[注釋]：

①2018年4月中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會印發(fā)的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》對監(jiān)察委員會的管轄罪名進行了詳細列舉。

②在2013年刑事訴訟法司法解釋施行前，就曾存在類似問題。檢察機關(guān)并案偵查的權(quán)力依據(jù)只是最高人民檢察院頒布《關(guān)于加強瀆職侵權(quán)檢察工作的決定》第9條的規(guī)定——“對重特大瀆職犯罪案件所涉及的必須及時查清的案件，經(jīng)上級檢察機關(guān)同意，可以并案查處”。此時，一些職務犯罪牽連案件移送審查起訴后被法院裁定不予受理，普通犯罪罪名的證據(jù)需要由公安機關(guān)復偵審核；也有案件的辯護律師甚至提出不具有管轄權(quán)的偵查機關(guān)所取得的所有證據(jù)均歸于無效的程序性辯護觀點。

③盡管在緊急情況下，法律允許公安機關(guān)、人民檢察院在審查決定立案的同時采取某些強制措施或偵查方法，但這些緊急情況有嚴格的批準限制和事后補辦立案手續(xù)的要求，以期在刑事訴訟的第一道關(guān)上即保障公民的合法權(quán)益不受侵犯。

④該條規(guī)定或可理解為經(jīng)過前述程序后，公安機關(guān)取證如能同時符合《監(jiān)察法》和刑事訴訟法相關(guān)規(guī)定，即可同時具有調(diào)查行為和偵查行為的效力。

⑤需要注意的是本文的并案偵查模式不完全等同于傳統(tǒng)意義上僅由原機關(guān)進行偵查的模式，更是授予并案機關(guān)對其他機關(guān)的指揮權(quán)，更類似于聯(lián)合辦案模式。用“并案”一詞更容易體現(xiàn)原偵查機關(guān)和其他機關(guān)均具有對職務犯罪牽連案件相關(guān)證據(jù)進行取證的權(quán)力，解決取證主體合法性的問題。

⑥之前的并案偵查模式的批準機關(guān)有省級檢察院和上級檢察院，筆者認為監(jiān)察法實施后由于檢察機關(guān)仍然享有對刑事訴訟的法律監(jiān)督權(quán)，而作出并案處理的是監(jiān)察機關(guān)，兩者并非一體，基于偵查便利性的考慮無需過于嚴格控制并案偵查的審批，故此處作出批準的上一級檢察院。