環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題研究
——以河南省為例

李 霞

（河南警察學(xué)院 河南鄭州 450046）

近些年來，河南省陸續(xù)發(fā)生一些比較嚴(yán)重的環(huán)境污染事件。例如，2013年新鄉(xiāng)市造紙廠“污水灌溉麥田”事件、2017年新鄉(xiāng)市某公司污染物超標(biāo)排放事件、2018年南陽市“7·27”趙河水體污染事件等。這些事件不僅危害人們身體健康，在一定程度上也阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。而導(dǎo)致這些環(huán)境污染事件發(fā)生的原因是多方面的，其中的重要原因是環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢[1]6-12。作為輝煌燦爛的中華文明發(fā)祥地之一，天藍(lán)、地綠、水清一直是河南省最靚麗的名片。在生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)背景下，河南省在環(huán)境保護(hù)過程中，如何構(gòu)建行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機(jī)制，充分發(fā)揮二者合力，進(jìn)而有效保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，打造美麗、和諧、生態(tài)的河南，這是不可忽視的重要工作。本文以河南省為例，對環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接開展研究，然后分析存在的問題，探究形成原因，并結(jié)合河南省實(shí)際提出完善建議。

一、環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題的提出

環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接是指環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門在執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件或案件線索后，依法向刑事司法機(jī)關(guān)移送查處的工作機(jī)制[2]。它有利于督促環(huán)境行政執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法，有利于發(fā)揮刑事司法對環(huán)境法益的保護(hù)功能，有利于遏制環(huán)境污染，推動生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)[3]。在生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)背景下，環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接逐漸受到理論界和實(shí)務(wù)部門重視，不僅相關(guān)理論研究成果逐漸出現(xiàn)，同時在實(shí)踐層面許多地方也進(jìn)行了有益探索。

（一）環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接已有的理論研究成果

在理論研究方面，主要有董邦?。?013）《論我國環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法之銜接》；曾粵興、周兆進(jìn)（2015）《論環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接》；康慧強(qiáng)（2017）《我國環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的困境與出路》；古瑞華、呂桂楠（2017）《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題探微》；仝其憲（2018）《環(huán)境安全“兩法”有效銜接之構(gòu)建》；蔣云飛（2019）《環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的檢察監(jiān)督——基于檢察機(jī)關(guān)提前介入視角》等。

（二）環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接已有的實(shí)證研究成果

在實(shí)證研究方面，主要有郭松（2016）《論行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制困境及出路——以湖南省邵陽市為分析藍(lán)本》；劉娜（2016）《寧夏環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實(shí)證研究》；胡露薇（2018）《彭州市行政執(zhí)法與刑事司法銜接情況調(diào)查研究》等。

（三）河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)踐層面的探索

在實(shí)踐探索層面，主要有2015年，河南省環(huán)境保護(hù)廳與河南省公安廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的通知》，并要求建立健全工作制度、規(guī)范行政執(zhí)法行為、規(guī)范涉嫌刑事犯罪案件移送。同時，河南省還陸續(xù)出臺了一系列政策和法律法規(guī)，例如，《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的通知》《河南省污染防治攻堅戰(zhàn)三年行動計劃（2018—2020年）》、2018年《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)，讓中原更加出彩的決議》《河南省“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《2019年河南省環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保證計劃》和《2019年全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法大練兵方案》等。此外，在2019年河南省政府工作報告中，也明確提出要求抓好污染防治，健全生態(tài)環(huán)保體制，推進(jìn)省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革，抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革[4]。這些實(shí)踐層面的探索，不僅為做好全省環(huán)境保護(hù)工作提出新要求，指明方向，而且也為推進(jìn)河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接提供保障。

（四）本文的研究框架

總之，現(xiàn)有理論研究成果比較豐富，且這些理論研究成果對實(shí)踐具有積極指導(dǎo)作用。目前雖然也有實(shí)證研究，但主要結(jié)合湖南、寧夏、四川等地的實(shí)際情況，而結(jié)合河南省的實(shí)際來探討環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的成果幾乎無人問津。此外，河南省在“兩法銜接”方面雖然也進(jìn)行實(shí)踐層面的探索，出臺相關(guān)規(guī)定，但這些制度運(yùn)行效果如何？存在哪些不足？應(yīng)該如何進(jìn)一步完善？這些問題都值得進(jìn)一步思考和探究。為彌補(bǔ)這些不足，本文以河南省為例，對環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題進(jìn)行研究。

二、河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實(shí)踐及存在的問題

（一）河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實(shí)踐

通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接已取得一定成效，不僅已陸續(xù)建立環(huán)境“兩法銜接”制度，同時還開展與“兩法銜接”相關(guān)的工作。

1.已建立相應(yīng)的銜接制度。早在2015年，河南省環(huán)保廳與河南省公安廳就頒布了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的通知》。同時根據(jù)2017年1月環(huán)境保護(hù)部、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，河南省結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定相應(yīng)的銜接制度。根據(jù)實(shí)證調(diào)研，主要制度如下。

（1）聯(lián)席會議制度。各級環(huán)境保護(hù)部門與公安機(jī)關(guān)建立聯(lián)席會議制度，制定預(yù)防和打擊環(huán)境污染犯罪目標(biāo)和措施，研判環(huán)境違法犯罪形勢，及時通報環(huán)境違法案件及查處情況。并總結(jié)交流打擊環(huán)境違法犯罪經(jīng)驗，整合打擊環(huán)境違法犯罪行政執(zhí)法和刑事司法資源，推動建立信息共享平臺[5]。

（2）重大環(huán)境污染案件掛牌督辦制度。密切環(huán)保部門與公安機(jī)關(guān)合作，對本地重大環(huán)境污染案件建立掛牌督辦制度，并強(qiáng)化責(zé)任期限辦理[5]，依法從嚴(yán)、從快處理，確保執(zhí)法權(quán)威。

（3）環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制。環(huán)保部門在執(zhí)法中遇到暴力阻礙執(zhí)法，或在查處重大環(huán)境違法案件時可能引發(fā)群體事件，或初步調(diào)查涉嫌環(huán)境污染犯罪者應(yīng)給予行政拘留處罰。此外，公安機(jī)關(guān)在偵查環(huán)境違法案件時，需要環(huán)保部門配合檢測、鑒定、調(diào)查取證等[5]。在這些情況下，環(huán)保部門與公安機(jī)關(guān)可啟動執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制。

（4）環(huán)境違法信息抄報制度。各級環(huán)保部門每月10日前將移送公安機(jī)關(guān)的案件及公安機(jī)關(guān)受理情況報送上級環(huán)保部門，并抄送同級公安機(jī)關(guān)。各級公安機(jī)關(guān)每月10日前將環(huán)境污染犯罪案件受理、立案、案件進(jìn)展等上報給上級公安機(jī)關(guān)，并抄送同級環(huán)保部門[5]。

翻譯目的論是一個更加側(cè)重譯語的理論，注重譯語在譯語文化中的表現(xiàn)，尤其是其“目的”的實(shí)現(xiàn)，因此十分適用于新聞文體這類功能型文本。本文結(jié)合翻譯目的論，從直譯、意譯和增譯這三個方面，以BBC近兩年的新聞標(biāo)題為例，簡單闡述了新聞標(biāo)題漢譯的策略。新聞標(biāo)題雖短，但其翻譯絕不簡單，以上三個策略只能作為基礎(chǔ)的翻譯手段，然而在實(shí)際操作中，譯者還需根據(jù)英漢新聞標(biāo)題的用詞、結(jié)構(gòu)、修辭、時態(tài)等特點(diǎn)進(jìn)行翻譯策略和解決辦法的選用。

2.已開展銜接的具體工作。隨著銜接制度的建立，河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)注重加強(qiáng)溝通與配合，積極開展環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”的具體工作。

（1）環(huán)保部門積極運(yùn)用配套辦法辦理案件。近年來，河南省環(huán)保部門認(rèn)真貫徹《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的通知》的規(guī)定，積極運(yùn)用配套規(guī)定辦理案件。例如，利用“環(huán)保大講堂”、紀(jì)念“6·5環(huán)境日”等載體加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳，利用當(dāng)?shù)刂髁髅襟w報道典型環(huán)境違法案件。加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接，綜合運(yùn)用行政處罰、刑事責(zé)任追究等措施，加大環(huán)境違法犯罪打擊力度。組織環(huán)保部門與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合打擊涉危險廢物環(huán)境違法、監(jiān)控監(jiān)測數(shù)據(jù)造假等行動，建立聯(lián)動機(jī)制，及時移交案件。同時完善環(huán)境行政處罰案件信息報送和公開制度，規(guī)范執(zhí)法程序，確保行政處罰案件質(zhì)量，創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，全力推行服務(wù)型行政執(zhí)法，強(qiáng)力推進(jìn)行政處罰履行。2017年，河南省查辦涉嫌環(huán)境污染犯罪案件104起，130人被追究刑事責(zé)任，其中環(huán)保部門移送93起，114人被追究刑事責(zé)任，較往年有大幅提高[6]。

（2）環(huán)保部門與公安機(jī)關(guān)聯(lián)手打擊環(huán)境違法犯罪。例如，2017 年7 月，南陽市環(huán)保局、市公安局聯(lián)合開展環(huán)保執(zhí)法專項行動，重點(diǎn)打擊環(huán)境違法犯罪行為。對發(fā)現(xiàn)的各類環(huán)境違法行為，環(huán)保部門堅決采取行政處罰、查封扣押等處理方式，杜絕以改代罰、有案不查現(xiàn)象。對涉嫌構(gòu)成環(huán)境犯罪的，公安機(jī)關(guān)密切與環(huán)保部門配合，及時立案、偵查，依法追究刑事責(zé)任[7]。又如，2018年1月，鄭州市環(huán)保局和公安局聯(lián)手打擊環(huán)境違法犯罪，加大對環(huán)保違法犯罪打擊力度，適合行政執(zhí)法的由環(huán)保部門執(zhí)法，涉嫌環(huán)境犯罪的移交公安機(jī)關(guān)。通過行政執(zhí)法與刑事司法銜接，更有力的打擊環(huán)境違法犯罪[8]。通過聯(lián)合打擊環(huán)境違法犯罪，僅2018 年，河南省環(huán)保系統(tǒng)行政處罰共立案11 498起，行政拘留715起（767人），涉嫌環(huán)境污染犯罪105起（153人）[9]，取得明顯效果。

（3）檢察機(jī)關(guān)注重加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。河南省檢察機(jī)關(guān)將生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)擺在突出位置，注重強(qiáng)化保護(hù)生態(tài)環(huán)境，依法嚴(yán)懲環(huán)境犯罪，查辦環(huán)保類瀆職犯罪，加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)司法活動的檢察監(jiān)督，發(fā)揮司法護(hù)航作用，筑牢生態(tài)環(huán)境屏障。例如，2016 年河南省檢察機(jī)關(guān)以破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督為抓手，加強(qiáng)與環(huán)境資源監(jiān)管執(zhí)法部門銜接，完善信息交流反饋、重大案件通報等機(jī)制，加大對環(huán)境犯罪的打擊力度，強(qiáng)化對生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)[10]。2016 年1 月，河南省檢察院與環(huán)保廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》，并開展環(huán)保領(lǐng)域瀆職犯罪專項查案活動，查辦此類瀆職犯罪40 人[11]。2017 年，河南省檢察機(jī)關(guān)開展環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)。并決定從2018 年3 月至2019 年10 月，在全省檢察機(jī)關(guān)開展生態(tài)領(lǐng)域公益訴訟專項活動。截至2018 年3 月31 日，河南省檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件100 件，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案312 件，直接提起公益訴訟案件14 件，提起公訴破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪2428 人[12]。此外，2018 年7 月，河南省檢察院成立公益訴訟檢察組，建立重大案件掛牌督辦等機(jī)制，并專業(yè)化辦理公益訴訟案件。信陽市檢察機(jī)關(guān)還成立了環(huán)境資源檢察部門，實(shí)行“捕、訴、監(jiān)、防、信”一體化辦案模式[13]。這些舉措，有力的服務(wù)和保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，同時也加強(qiáng)了河南省生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)。

（4）信息共享平臺建設(shè)取得重要進(jìn)展。早在2015年9月，河南省就印發(fā)了《行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺使用管理暫行規(guī)定》，并對信息共享平臺構(gòu)建、錄入信息范圍、運(yùn)行、監(jiān)督管理等作出相應(yīng)規(guī)定，以密切環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)合作，推動信息共享，保障信息共享平臺規(guī)范、安全和高效運(yùn)行，促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作深入開展。2016年11月，河南省還采取五項措施，以提升“兩法銜接”信息共享平臺應(yīng)用水平，這五項措施包括：博采眾長，完善平臺功能；因地制宜，督促互聯(lián)互通；制定規(guī)范，統(tǒng)一運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)培訓(xùn)，提高應(yīng)用能力；納入考核，實(shí)行目標(biāo)引導(dǎo)。截至2017年2月，全國29個省區(qū)市建成“兩法銜接”信息共享平臺，且效果顯著[14]。目前，河南省也已基本建成省、市、縣（區(qū)）三級的“兩法銜接”信息共享平臺。從而便利環(huán)境行政處罰案件信息錄入和傳遞，方便公安機(jī)關(guān)及時獲取環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所移送的信息，同時也便利檢察機(jī)關(guān)通過信息平臺監(jiān)督環(huán)境污染犯罪案件。這不僅改變傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件傳遞速度緩慢、容易出錯等局限性，而且有利于推動環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”的系統(tǒng)化、制度化和規(guī)范化。

（二）河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接存在的問題

盡管河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接取得一定成效，但問卷調(diào)查顯示，目前河南省環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”中依然存在不足。

1.環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”程序有待完善。構(gòu)建合理的銜接程序，規(guī)范銜接的每個環(huán)節(jié)，這是環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”的關(guān)鍵與核心。然而目前環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”的“原則規(guī)定過多，實(shí)務(wù)規(guī)定較少”[15]。盡管有關(guān)“兩法銜接”的規(guī)定較多，但這些規(guī)定的可操作性有待增強(qiáng)。目前法律上雖然確立行政違法與刑事犯罪的界限，但如何解決涉嫌環(huán)境犯罪行為從行政違法領(lǐng)域到刑事司法領(lǐng)域的程序問題，這是“兩法銜接”的關(guān)鍵。由于現(xiàn)有法律程序規(guī)定缺乏可操作性，導(dǎo)致在實(shí)踐中融入出現(xiàn)“有案不立、以罰代刑”現(xiàn)象[16]7-12。河南省雖然陸續(xù)出臺《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》《2019 年全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法大練兵方案》等文件，但這些文件的部分規(guī)定過于原則，沒有對案件移送中的關(guān)鍵程序進(jìn)行細(xì)化和明確規(guī)定。例如，案件移送程序啟動后，是否需要先進(jìn)行行政處罰然后再移送案件？案件移送由哪一級領(lǐng)導(dǎo)審批？移交的材料除案件移送書之外，涉案物品和檢測鑒定報告是否需要移交？檢測鑒定費(fèi)用由誰承擔(dān)？刑事司法機(jī)關(guān)對移送的案件是否必須受理，受理后的立案審查期限等，這些都缺乏細(xì)致的規(guī)定。

2.環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”制度有待完善。目前河南省在環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”中雖然已建立聯(lián)席會議制度、重大環(huán)境污染案件掛牌督辦制度、環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制、環(huán)境違法信息抄報制度等制度。但這些制度的運(yùn)行情況和執(zhí)行效果仍有待檢驗。同時，由于缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，有些制度沒有得到嚴(yán)格落實(shí)，所收到的效果有待提升。此外，目前河南省環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”的信息共享機(jī)制雖然已建立，但如何規(guī)范信息錄入，確保數(shù)據(jù)真實(shí)、有效，如何加強(qiáng)信息共享平臺管理維護(hù)，提高信息共享平臺利用效率。而在證據(jù)銜接方面，如何嚴(yán)格取證方式和質(zhì)證程序，有效協(xié)調(diào)環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的取證和認(rèn)證工作，實(shí)現(xiàn)證據(jù)順暢銜接。對于“有案不立、以罰代刑”，監(jiān)督檢察不到位等問題，缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，在一定程度上影響環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”實(shí)效性，這些制度都有待進(jìn)一步完善。

3.環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”監(jiān)督工作存在不足。為強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”的監(jiān)督，國家先后出臺《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001年）、《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（2006年）、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》（2016年）等，但這些規(guī)定約束力不足，可操作性不強(qiáng)。例如，對行政機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件、公安機(jī)關(guān)作出不立案決定的案件等，缺乏強(qiáng)制性規(guī)定，無需承擔(dān)法律后果，也未出臺相應(yīng)的規(guī)定讓檢察機(jī)關(guān)予以監(jiān)督。由此導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在強(qiáng)化檢察監(jiān)督時于法無據(jù)，缺乏法律規(guī)定的約束。在案件處理程序上，環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首先查處案件，對涉嫌犯罪的案件移送至公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)處理后才由檢察機(jī)關(guān)參與。這種流程在一定程度上導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”監(jiān)督乏力，甚至流于形式，難以發(fā)揮應(yīng)有效果。此外，環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)直接掌握案件信息，甚至對是否移送案件、怎樣移送案件擁有話語權(quán)。但檢察機(jī)關(guān)能否提前介入環(huán)境行政執(zhí)法案件，目前缺乏法律規(guī)定。由此導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對于環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“有案不立、以罰代刑”等行為無從知曉，也難以發(fā)揮監(jiān)督職能。

4.環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作隊伍建設(shè)有待增強(qiáng)。環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作人員主要包括環(huán)保部門執(zhí)法人員、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法干警和檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門檢察官，這些工作人員通常具有本專業(yè)知識和相應(yīng)的崗位技能。但環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”對他們的素質(zhì)要求遠(yuǎn)不止專業(yè)知識和崗位技能，還要求他們熟悉“兩法銜接”的規(guī)定和程序。但調(diào)查顯示，目前尚無一個部門專門設(shè)置“兩法銜接”崗位，工作人員承擔(dān)的“兩法銜接”屬于“兼職”，實(shí)際上是法定職業(yè)以外的工作[17]29-30。而環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作量多、難度大，再加上缺乏培訓(xùn)機(jī)制和獎勵機(jī)制，不僅制約工作隊伍綜合素質(zhì)提高，同時還難以有效激發(fā)工作人員主動性，導(dǎo)致他們參與環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”的積極性不高。部分環(huán)保執(zhí)法人員案件移送主動性缺乏，而公安機(jī)關(guān)本身需要處理的案件數(shù)量大，沒有過多精力過問環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”問題，甚至部分涉嫌環(huán)境犯罪案件移送給公安機(jī)關(guān)后又被退回。

三、完善河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的建議

2017年，環(huán)境保護(hù)部、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，對推動環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”發(fā)揮積極指導(dǎo)作用，各地也陸續(xù)建立具體的工作制度，推動“兩法銜接”。通過對山東省、江蘇省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)都已經(jīng)建立案件信息共享制度、聯(lián)席會議制度、案件移送等制度。山東省注重強(qiáng)化公安環(huán)保聯(lián)勤聯(lián)動，有效保障環(huán)保行政執(zhí)法。山東省檢察院注重與公安廳、省環(huán)保廳等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)作對接，定期和不定期召開“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)座談會。山東省檢察機(jī)關(guān)聚焦環(huán)保公益訴訟，督促污染單位復(fù)墾耕地，治理污染土壤[18]。江蘇省率先打造集“環(huán)境公益保護(hù)行政、民事、刑事三位一體”的“檢察引導(dǎo)、聯(lián)動執(zhí)法”，建立污染環(huán)境優(yōu)先辦理、快速辦理機(jī)制，全省逐步建立資源環(huán)境案件集中管理機(jī)制。2015年，江蘇省宿遷市設(shè)置環(huán)境保護(hù)警察支隊，成立專業(yè)環(huán)保警察隊伍[19]，以提高環(huán)保部門執(zhí)法水平，有效遏制環(huán)境違法犯罪。這些銜接機(jī)制的建立和運(yùn)行，取得良好效果。例如，2018年山東省生態(tài)環(huán)境廳密切與刑事司法的機(jī)關(guān)配合，全部辦結(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察交辦的4882 件信訪舉報件，立案處罰企業(yè)（單位）513家，罰款6084.8萬元，立案偵查11件，行政拘留10人，刑事拘留6人，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境污染的有效整治[20]。又如，2018年江蘇省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合出臺“兩法銜接”實(shí)施細(xì)則，建立“2+N”重大案件聯(lián)合調(diào)查處理機(jī)制。配合公安機(jī)關(guān)偵辦環(huán)境污染犯罪案件537件、抓獲犯罪嫌疑人1575人，同比上升6%和68%[21]?？傊?，目前國內(nèi)許多省份在環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接有許多創(chuàng)新和實(shí)踐。通過實(shí)證調(diào)查，深入學(xué)習(xí)其有益經(jīng)驗和做法，可為完善河南省環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”提供參考。結(jié)合河南省的實(shí)際，借鑒其他省份的經(jīng)驗，為完善河南省環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制，有必要采取以下措施。

（一）完善環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序

1.分階段細(xì)化案件移送程序。細(xì)分案件移送程序，將其劃分為不同階段，且明確每個階段各部門的具體職責(zé)。

案件線索發(fā)現(xiàn)階段，應(yīng)明確不同情況的具體程序。例如，環(huán)保行政執(zhí)法人員如發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪線索，應(yīng)在24小時內(nèi)通知公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)決定是否移交案件以及移交案件的方式。環(huán)保行政執(zhí)法人員如發(fā)現(xiàn)嫌疑人有暴力抗法、毀滅證據(jù)等行為，可通知公安機(jī)關(guān)到現(xiàn)場協(xié)助處置[22]。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法中如發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境污染犯罪，且需環(huán)保執(zhí)法部門協(xié)助配合檢測鑒定，應(yīng)通知環(huán)保部門配合開展檢測和鑒定。

案件移送程序啟動階段，原則上由環(huán)保行政執(zhí)法部門或執(zhí)法人員啟動案件移送程序。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境污染犯罪案件時，應(yīng)及時向環(huán)保執(zhí)法部門了解情況，還可以發(fā)出《建議移送涉嫌犯罪案件函》，環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在收到移送函三日內(nèi)將案件移送給公安機(jī)關(guān)。如果是環(huán)保行政執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案，則無需移送案件，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查辦案件，且三部門工作重點(diǎn)是配合調(diào)查、協(xié)助取證、提供專業(yè)意見等。

案件移送和受理審查階段，環(huán)保行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需移送至公安機(jī)關(guān)的案件，應(yīng)報分管領(lǐng)導(dǎo)審批同意，然后移送案件。公安機(jī)關(guān)在收到案件移送材料后應(yīng)立即審查，對材料完整、手續(xù)完備的案件立即受理；對材料不齊全的不予受理，并書面說明，環(huán)保行政執(zhí)法部門可在補(bǔ)充材料后再次移送。如雙方對不予受理案件有爭議，可在三日內(nèi)要求檢察機(jī)關(guān)介入。

2.明確各主體的責(zé)任、分工與配合。要想實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)三部門“無縫銜接”，有必要進(jìn)一步明確各主體責(zé)任，密切相互分工與配合。具體來說，在各部門履行自身職責(zé)基礎(chǔ)上相互分工配合，以便更有利于案件查辦。例如，環(huán)保行政執(zhí)法部門應(yīng)履行行政監(jiān)管、行政許可、行政處罰等職責(zé)。在執(zhí)法現(xiàn)場明確違法人員、收集違法證據(jù)、查明違法事實(shí)，并采取必要的行政處罰措施。公安機(jī)關(guān)應(yīng)履行治安處罰、刑事偵查等職責(zé)，在環(huán)保行政執(zhí)法人員移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件時，公安機(jī)關(guān)開展偵查工作，查明犯罪事實(shí)。并與行政機(jī)關(guān)配合，在檢測鑒定等方面爭取行政機(jī)關(guān)協(xié)助。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)履行審查起訴、檢察監(jiān)督等職責(zé)，發(fā)揮檢察監(jiān)督職能[23]。此外，各部門還要理順并協(xié)調(diào)內(nèi)部各科室、各工作人員之間關(guān)系，確保案件查辦和案件移送才具體職責(zé)，并落實(shí)到各科室、各辦案人員。

3.規(guī)范案件移動內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。要明確環(huán)保行政執(zhí)法部門向公安機(jī)關(guān)移送案件的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)。在這方面，四川省彭州市進(jìn)行了有益探索，并積累經(jīng)驗。例如，四川省彭州市出臺《涉嫌環(huán)境污染犯罪移送工作程序》，明確規(guī)定案件移送責(zé)任主體、程序要求、所需具備的材料。對涉嫌環(huán)境污染犯罪且需移送的案件，指定至少2名環(huán)保行政執(zhí)法人員組成工作組，并制作案件移送報告，附上涉案物品清單、檢驗報告或鑒定意見、現(xiàn)場照片、詢問筆錄、所收集到的證據(jù)等材料，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批同意后移送給公安機(jī)關(guān)[17]37-38。山東省也規(guī)定：環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送案件應(yīng)包括涉案件移送書、案件調(diào)查報告、涉案物品清單、監(jiān)測報告或鑒定結(jié)論、其他材料[24]。河南省可借鑒四川省和山東省的經(jīng)驗，出臺《河南省涉嫌環(huán)境污染犯罪移送工作程序》，細(xì)化環(huán)境污染犯罪案件移送的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。例如，制定至少由2名工作人員負(fù)責(zé)，制作涉嫌環(huán)境污染犯罪案件移送報告，并附上調(diào)查報告、涉案物品清單、檢測鑒定結(jié)論、證據(jù)材料等。

（二）健全環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度

除發(fā)揮現(xiàn)有的聯(lián)席會議制度、重大環(huán)境污染案件掛牌督辦制度、環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制、環(huán)境違法信息抄報制度等制度等制度的作用外，為推動河南省環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”順利進(jìn)行，還有必要進(jìn)一步健全相關(guān)制度。

1.完善信息共享機(jī)制。例如，建立環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的信息共享平臺。并規(guī)范信息錄入，將環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)案件查處、證據(jù)收集、案件移送，公安機(jī)關(guān)案件受理、偵查，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督等信息錄入共享平臺[25]。環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)將各類違法犯罪信息錄入平臺，推動信息共享。公安機(jī)關(guān)通過平臺了解案件，對涉嫌犯罪的案件偵查。檢察機(jī)關(guān)通過平臺了解案件進(jìn)展，發(fā)揮檢察監(jiān)督作用，以妥善解決“有案不移、以罰代刑”等問題。此外還要安排專門人員錄入信息，規(guī)定信息錄入時間和細(xì)則，建立監(jiān)督機(jī)制，確保信息真實(shí)有效。對信息錄入不及時、不準(zhǔn)確，或任意篡改數(shù)據(jù)等問題，應(yīng)限期整改并對負(fù)責(zé)人啟動問責(zé)程序。

2.完善證據(jù)銜接機(jī)制。要明確證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則，提高證據(jù)采信度，為環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”和有效打擊環(huán)境犯罪提供證據(jù)支持。環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)要樹立證據(jù)意識，增強(qiáng)證據(jù)收集和保全能力，審查證據(jù)客觀性與公正性，發(fā)現(xiàn)證據(jù)存在瑕疵應(yīng)補(bǔ)正。公安機(jī)關(guān)要最好調(diào)查取證工作，積極爭取行政執(zhí)法機(jī)關(guān)配合，嚴(yán)格收集并保留證據(jù)。并遵循行政執(zhí)法和刑事司法證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則，實(shí)物證據(jù)遵循“直接轉(zhuǎn)化使用”原則；言詞證據(jù)堅持“重新收集”原則，確保其真實(shí)性與可信度；鑒定意見堅持“審查使用”原則，必要時重新鑒定[1]6-12。

3.完善責(zé)任追究機(jī)制。2015 年河南省下發(fā)《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》，開展環(huán)保領(lǐng)域瀆職犯罪專項查案活動，查辦此類瀆職犯罪40人[11]，取得良好效果，在完善責(zé)任追究機(jī)制方面進(jìn)行有益探索。今后還有必要進(jìn)一步完善責(zé)任追蹤機(jī)制。例如，完善責(zé)任追究的主要內(nèi)容，包括環(huán)保執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)、有案不移、以罰代刑等行為；公安機(jī)關(guān)未能及時受理所移送案件，對移送案件不盡職調(diào)查；檢察機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督職責(zé)，存在瀆職行為等，都應(yīng)被追究責(zé)任。責(zé)任追究措施包括責(zé)令整改、誡勉談話、調(diào)整工作崗位、降職或免職、追究刑事責(zé)任等。

4.建立日常聯(lián)絡(luò)制度和案件會商和雙向咨詢制度。為完善環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制，河北省在這方面進(jìn)行有益探索，建立日常聯(lián)絡(luò)制度和案件會商和雙向咨詢制度[26]，且運(yùn)行良好效果。為此，河南省可借鑒河北省的經(jīng)驗，建立這兩項制度，為環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”順利推進(jìn)提供保障。日常聯(lián)絡(luò)制度是指環(huán)保執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)和檢察院應(yīng)建立常態(tài)化聯(lián)絡(luò)機(jī)制，落實(shí)聯(lián)絡(luò)員制度，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)執(zhí)法、司法工作小組，經(jīng)常開展信息互通、數(shù)據(jù)共享和工作協(xié)調(diào)溝通。案件會商和雙向咨詢制度是指共商共議環(huán)保行政執(zhí)法和環(huán)境犯罪案件的疑難問題，統(tǒng)一取證規(guī)則、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和法律適用，規(guī)范法律文書，共同發(fā)布指導(dǎo)意見，確保環(huán)境保護(hù)依法行政、司法公正。

（三）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事銜接的監(jiān)督工作

建立完善的監(jiān)督機(jī)制，既要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的作用，同時也不能忽視社會監(jiān)督的作用。

1.檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用不可忽視，檢察監(jiān)督具體內(nèi)容包括對環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件移送的監(jiān)督、對公安機(jī)關(guān)接受與處理案件的監(jiān)督。然而調(diào)查顯示，目前在河南省環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”中，檢察監(jiān)督力度不夠、作用不充分。由此，有必要進(jìn)一步賦予檢察機(jī)關(guān)充分知情權(quán)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息平臺作用，環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)將犯罪案件和線索及時上傳至信息共享平臺，并密切環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系。同時還要定期召開聯(lián)席會議，進(jìn)行信息傳遞和交流，以保障檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)[16]7-12，有利于加強(qiáng)監(jiān)督工作。

2.社會監(jiān)督。例如，暢通社會公眾監(jiān)督渠道，當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法犯罪行為時，可通過電話、網(wǎng)絡(luò)平臺舉報，檢察機(jī)關(guān)對社會公眾舉報應(yīng)登記在冊，并及時回應(yīng)。還可以對環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”信息進(jìn)行宣傳和報道，提高公開度與透明度，讓公眾有更為詳細(xì)的了解，也方便社會公眾采用恰當(dāng)方式監(jiān)督。此外還可以組織公眾旁聽“兩法銜接”案件庭審，邀請媒體報道環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法活動，組織專業(yè)技術(shù)人員參與環(huán)境污染犯罪專業(yè)檢測和鑒定等[17]41。

（四）重視環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作隊伍建設(shè)

1.提高執(zhí)法專業(yè)水平。調(diào)查顯示，目前河南省環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”工作隊伍綜合水平有待提升。為此，必須加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高他們執(zhí)法水平。要注重引進(jìn)專業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)，執(zhí)法經(jīng)驗豐富的工作人員，充實(shí)執(zhí)法隊伍。注重提高執(zhí)法人員辦案能力，不僅要學(xué)習(xí)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識。同時還要定期加強(qiáng)法律知識和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化執(zhí)法人員專業(yè)技能，確保他們做好環(huán)境保護(hù)執(zhí)法每一項工作。聘請優(yōu)秀專家學(xué)者或執(zhí)法人員開展講座，進(jìn)行經(jīng)驗交流和借鑒，解答執(zhí)法中遇到的疑難。還可以組織執(zhí)法人員到省外學(xué)習(xí)，借鑒其他省份的經(jīng)驗。例如，可學(xué)習(xí)江蘇省宿遷市的經(jīng)驗，成立專業(yè)環(huán)保警察隊伍，并加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。從而打造優(yōu)秀的執(zhí)法團(tuán)隊，確保勝任日常工作需要。

2.增強(qiáng)執(zhí)法責(zé)任意識。為確保環(huán)境保護(hù)執(zhí)法效果，推動環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”，有必要增強(qiáng)執(zhí)法人員責(zé)任意識，并完善責(zé)任追究機(jī)制。對環(huán)保執(zhí)法人員查處的且已達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的案件，但未能移送至公安機(jī)關(guān)的，應(yīng)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的還要追究刑事責(zé)任。對在環(huán)境犯罪案件查處中瀆職的，應(yīng)追究責(zé)任人法律責(zé)任[27]。同時還要在聯(lián)席會議上通報，以發(fā)揮警示作用。要在每個轄區(qū)范圍內(nèi)建立責(zé)任清單和責(zé)任區(qū)域，將責(zé)任落實(shí)到各部門和每個執(zhí)法人員，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員違紀(jì)違法時應(yīng)及時追究責(zé)任。從而增強(qiáng)執(zhí)法人員責(zé)任意識，強(qiáng)化他們的法制觀念，確保他們嚴(yán)格執(zhí)法，提高執(zhí)法水平。

四、結(jié)束語

通過對河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實(shí)踐、存在的問題及成因進(jìn)行深入剖析，同時借鑒國內(nèi)其他省在環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接方面的經(jīng)驗，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，提出完善河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的建議，可為推進(jìn)河南省“兩法銜接”提供啟示與借鑒。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)與每個人息息相關(guān)，不僅需要發(fā)揮行政執(zhí)法的作用，同時也離不開刑事司法的作用。應(yīng)該明確存在的不足，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，從立法銜接、司法銜接、具體工作制度、監(jiān)督機(jī)制、工作隊伍建設(shè)等方面入手，構(gòu)建河南省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接機(jī)制，共同打造美麗、富裕、和諧的新河南，也為生態(tài)文明建設(shè)與“美麗河南”建設(shè)保駕護(hù)航。