推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的實(shí)踐與探索

◆褚藝紅 陳公安/孝感市審計(jì)局

在當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期、改革步入深水區(qū)、反腐成為新常態(tài)、依法治國上升到新高度的時(shí)代背景下，如何正確理解和推進(jìn)審計(jì)全覆蓋，有助于審計(jì)機(jī)關(guān)更好地依法履行審計(jì)職責(zé)、創(chuàng)新審計(jì)方式、提高審計(jì)效率，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。全國各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)如何實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋已總結(jié)出不少經(jīng)驗(yàn)做法，但對(duì)于市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)來說，如何在全覆蓋審計(jì)工作中發(fā)揮市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主力軍作用和承上啟下的功能，用新思維引領(lǐng)新時(shí)代審計(jì)全覆蓋工作，仍然是一個(gè)值得反復(fù)推敲研究的課題。本文從市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的視角分析全覆蓋的現(xiàn)狀，并提出幾點(diǎn)思考。

一、審計(jì)全覆蓋的探索與嘗試

2017年以來，孝感市審計(jì)局借力大數(shù)據(jù)審計(jì)模式，對(duì)市直87個(gè)一級(jí)預(yù)算單位及所屬182個(gè)二三級(jí)單位開展了全面審計(jì)。其中單獨(dú)立項(xiàng)審計(jì)單位23個(gè)，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)同步進(jìn)行16個(gè)，數(shù)據(jù)分析+延伸調(diào)查66個(gè)，政府投資審計(jì)105個(gè)。審計(jì)查出違規(guī)金額2.67億元，管理不規(guī)范金額23.9億元，侵害人民群眾利益1466萬元，審計(jì)后挽回及避免損失達(dá)2.5億元，增收節(jié)支3.3億元。審計(jì)先后移送紀(jì)委、監(jiān)察委、司法機(jī)關(guān)、有關(guān)行政機(jī)關(guān)違紀(jì)違法問題線索7件，至2018年9月底，先后有2人被追究刑事責(zé)任，27人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。孝感市借助審計(jì)成果，推動(dòng)《孝感市本級(jí)政府購買服務(wù)實(shí)施辦法》、《孝感市本級(jí)財(cái)政預(yù)算資金撥付管理辦法》、《孝感市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理預(yù)案》等多項(xiàng)制度辦法出臺(tái)。

（一）推進(jìn)審計(jì)對(duì)象的全覆蓋。通過調(diào)查市本級(jí)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源所涉及的部門、單位，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員數(shù)量以及當(dāng)?shù)貒匈Y源主要分布情況，初步建立了審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，按照“全面覆蓋、突出重點(diǎn)”的原則，制訂了審計(jì)項(xiàng)目中長期計(jì)劃：對(duì)重點(diǎn)部門、單位要每年審計(jì)，其他審計(jì)對(duì)象1個(gè)周期內(nèi)至少審計(jì)1次；對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計(jì)1次；對(duì)重大政策措施、重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)專項(xiàng)資金和重大突發(fā)事件開展跟蹤審計(jì)。

（二）創(chuàng)新審計(jì)組織實(shí)施方式方法。打破科室界限，統(tǒng)一調(diào)配審計(jì)力量，探索實(shí)踐“上審下”、“交叉審”、跨區(qū)審等審計(jì)組織模式，讓重大項(xiàng)目、重點(diǎn)資金、重要資源等流動(dòng)起來，避免“熟面孔審計(jì)老單位”的情況發(fā)生。在審計(jì)項(xiàng)目選擇時(shí)，依托財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和政府投資審計(jì)三個(gè)平臺(tái)，推行審計(jì)項(xiàng)目“1+N”的大數(shù)據(jù)審計(jì)模式。積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，探索建立審計(jì)實(shí)時(shí)監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)施財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，提高運(yùn)用信息化技術(shù)查核問題、評(píng)價(jià)判斷、宏觀分析的能力。

（三）統(tǒng)一規(guī)范全市財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)。孝感市審計(jì)局2017年7月提出了規(guī)范統(tǒng)一全市財(cái)務(wù)核算軟件的建議后，市政府委托北京用友政務(wù)軟件有限公司開發(fā)了市直部門網(wǎng)絡(luò)版統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。該系統(tǒng)中心服務(wù)器設(shè)在財(cái)政局信息中心，并預(yù)留了財(cái)政檢查和審計(jì)監(jiān)督的接口，為數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)分析奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。截至2018年10月底，孝感市除醫(yī)院和學(xué)校之外的237家市直單位全部完成軟件客戶端安裝工作，并按新的政府會(huì)計(jì)制度開始進(jìn)行日常財(cái)務(wù)處理工作。孝感市轄下孝南區(qū)、安陸市等4個(gè)縣市也開始籌備統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。

（四）嘗試推動(dòng)市縣財(cái)政審計(jì)全覆蓋一體化。為消除基層審計(jì)人員對(duì)財(cái)政審計(jì)全覆蓋的畏難情緒，孝感市審計(jì)局采取以審代訓(xùn)的形式，整合市縣兩級(jí)財(cái)政審計(jì)力量，統(tǒng)一組建20余人數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)建模型，對(duì)市直單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)、跨行業(yè)跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合比對(duì)和分析，通過數(shù)據(jù)審計(jì)實(shí)踐“練兵”。市縣選派人員在參與數(shù)據(jù)分析、整理、構(gòu)建模型的同時(shí)，與市局業(yè)務(wù)科室審計(jì)組共同實(shí)施現(xiàn)場審計(jì)，再用查證的結(jié)果驗(yàn)證、完善數(shù)據(jù)分析模型?！熬毐苯Y(jié)束后，選派人員運(yùn)用成熟的分析模型探索開展當(dāng)?shù)貙徲?jì)全覆蓋工作。

二、推進(jìn)審計(jì)全覆蓋所面臨的困難

（一）現(xiàn)有審計(jì)隊(duì)伍不能完全適應(yīng)審計(jì)全覆蓋。市級(jí)審計(jì)人員每年不僅承擔(dān)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和大量的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目，而且要抽調(diào)人手參與上級(jí)統(tǒng)籌審計(jì)項(xiàng)目，另外還要派專人完成地方交辦駐村扶貧、配合巡察等中心事項(xiàng)，現(xiàn)有的人力資源難以完全勝任審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的任務(wù)。同時(shí)，審計(jì)機(jī)構(gòu)中人員老化、人浮于事的現(xiàn)象仍然存在，部分審計(jì)人員知識(shí)儲(chǔ)備沒有與時(shí)俱進(jìn)，整個(gè)隊(duì)伍有待加強(qiáng)和壯大。

（二）現(xiàn)有審計(jì)方式不能完全滿足審計(jì)全覆蓋。一是不同部門科室間信息溝通不及時(shí)。審計(jì)機(jī)關(guān)往往都是按行業(yè)分類設(shè)置審計(jì)業(yè)務(wù)科室，各科室常因忙于各自審計(jì)業(yè)務(wù)，缺乏溝通，致使部分審計(jì)成果利用率低，不利于發(fā)揮整體合力。二是跨科室協(xié)作較為困難。由于審計(jì)項(xiàng)目日趨大型化，特別是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織的交叉審計(jì)項(xiàng)目需組成團(tuán)隊(duì)開展工作，但參與審計(jì)的業(yè)務(wù)科室多注重自己所負(fù)責(zé)的那一部分工作，而忽略與其他小組的配合和整個(gè)項(xiàng)目的總體目標(biāo)，甚至部分臨時(shí)抽調(diào)人員不同程度地存在敷衍心態(tài)，如此拉低資源整合的效果。三是廉政風(fēng)險(xiǎn)增大。在傳統(tǒng)審計(jì)組織模式下，業(yè)務(wù)科室長期分管某個(gè)行業(yè)的審計(jì)，容易與審計(jì)對(duì)象成為“老熟人”，從而導(dǎo)致審計(jì)執(zhí)法時(shí)力度不夠，這也為個(gè)別審計(jì)人員謀取私利提供了機(jī)會(huì)，增大了審計(jì)人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）現(xiàn)有的審計(jì)技術(shù)仍然有較大的改進(jìn)空間。目前，受自身?xiàng)l件所限，市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)技術(shù)手段相對(duì)落后，引進(jìn)的專業(yè)計(jì)算機(jī)人員數(shù)量也較少，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)等一些專業(yè)性較強(qiáng)領(lǐng)域?qū)κ屑?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)來說依然比較陌生和遙遠(yuǎn)。一些審計(jì)人員計(jì)算機(jī)水平仍停留在中文打字、Word排版、Excel制表的階段，根本不會(huì)利用其他現(xiàn)代化電子數(shù)字技術(shù)，這也影響了審計(jì)工作效率和全覆蓋的效果。

三、推進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的途徑

推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋不可能一蹴而就，也不可能每年都對(duì)所有審計(jì)對(duì)象進(jìn)行全面審計(jì)，應(yīng)充分考慮審計(jì)力量、審計(jì)技術(shù)、審計(jì)資源等綜合因素，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、兼顧全面、有的放矢、穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）強(qiáng)化審計(jì)計(jì)劃管理。緊緊圍繞改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的熱點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，根據(jù)現(xiàn)有的審計(jì)力量，本著輕重緩急的原則，科學(xué)確定年度審計(jì)項(xiàng)目覆蓋面。一是對(duì)公共資金實(shí)行審計(jì)全覆蓋。對(duì)具有籌集、管理、分配財(cái)政資金和重大投資項(xiàng)目資金權(quán)限的重點(diǎn)部門和單位實(shí)行每年必審；對(duì)具有較大資金管理分配權(quán)限的部門和單位實(shí)行2至3年審計(jì)1次；對(duì)其他單位基本實(shí)現(xiàn)5年內(nèi)至少審計(jì)1次。二是對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)行審計(jì)全覆蓋。對(duì)屬于審計(jì)范圍的市屬國有重點(diǎn)企業(yè)5年內(nèi)至少審計(jì)1次，并將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理使用情況審計(jì)納入年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)或其他專項(xiàng)審計(jì)的范疇。三是對(duì)國有資源實(shí)行審計(jì)全覆蓋。根據(jù)全市自然資源資產(chǎn)分布和環(huán)境質(zhì)量狀況，對(duì)礦藏、耕地、水域、草原及生態(tài)治理等分類進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。四是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。按照優(yōu)先考慮任中審計(jì)、統(tǒng)籌安排離任審計(jì)、穿插做好離任交接的總體要求，采取“1托N”的方式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目統(tǒng)籌安排、協(xié)同實(shí)施。對(duì)部分管理使用公共資金規(guī)模較小、業(yè)務(wù)單一、財(cái)務(wù)狀況良好、無舉報(bào)及媒體負(fù)面信息的單位主要領(lǐng)導(dǎo)，直接進(jìn)行離任事項(xiàng)交接。5年內(nèi)所有審計(jì)對(duì)象都要覆蓋到，有深度、有步驟、有成效地推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

（二）優(yōu)化整合各類審計(jì)資源。推進(jìn)落實(shí)以審計(jì)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，主管部門自審為基礎(chǔ)，社會(huì)審計(jì)為補(bǔ)充的審計(jì)全覆蓋工作機(jī)制，著力破解審計(jì)機(jī)關(guān)人手少、任務(wù)重的難題，為推進(jìn)審計(jì)全覆蓋工作提供人才保障。一是整合不同層級(jí)審計(jì)資源。對(duì)涉及全局性或行業(yè)性的7個(gè)縣市區(qū)扶貧開發(fā)、自然資源等重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行市縣聯(lián)動(dòng)、縣區(qū)交叉審計(jì)；對(duì)具有政府背景的融資平臺(tái)及國外援貸款等熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)或者審計(jì)調(diào)查。二是有效發(fā)揮內(nèi)審作用。內(nèi)審人員往往更加熟悉本行業(yè)業(yè)務(wù)流程、法律法規(guī)和政策制度的特點(diǎn)，因此可以引入開放審計(jì)理念，適時(shí)邀請(qǐng)市財(cái)政、編辦、規(guī)劃、國土、林業(yè)、環(huán)保等部門派內(nèi)審人員及專家參與審計(jì)項(xiàng)目，形成審計(jì)合力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法違規(guī)問題。三是合理利用社會(huì)審計(jì)力量。除涉密項(xiàng)目外，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)際需要，可采取向社會(huì)購買審計(jì)服務(wù)的形式補(bǔ)充審計(jì)力量；探索在經(jīng)濟(jì)責(zé)任、預(yù)算執(zhí)行等審計(jì)項(xiàng)目中使用財(cái)務(wù)協(xié)審力量，通過公開招標(biāo)的方式，建立審計(jì)會(huì)計(jì)服務(wù)協(xié)審庫，充分合理地利用社會(huì)審計(jì)力量。

（三）全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)。通過以大數(shù)據(jù)為核心的審計(jì)信息化建設(shè)，開展被審計(jì)單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的適時(shí)采集、整理、更新，建立對(duì)所有應(yīng)審和在審項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)庫，搭建審計(jì)信息化平臺(tái)，探索數(shù)字化審計(jì)模式。一是構(gòu)建審計(jì)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)。通過連續(xù)多年收集審計(jì)信息數(shù)據(jù)，建設(shè)審計(jì)數(shù)據(jù)分析中心，構(gòu)建符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的審計(jì)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，分階段、分步驟開發(fā)稅務(wù)、財(cái)政、社保等行業(yè)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)，實(shí)施不同行業(yè)審計(jì)系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交換。二是探索大數(shù)據(jù)審計(jì)模式。依托財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)和審計(jì)數(shù)據(jù)分析中心，成立由數(shù)據(jù)分析人員、審計(jì)人員等組成的數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維、技術(shù)和方法，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合比對(duì)和分析，準(zhǔn)確鎖定審計(jì)疑點(diǎn)和線索，探索“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、精確打擊”的數(shù)字化審計(jì)模式，增強(qiáng)針對(duì)性和實(shí)效性，縮短現(xiàn)場審計(jì)時(shí)間。三是加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息安全管理。嚴(yán)格遵循國家等級(jí)保護(hù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合孝感市實(shí)際情況和未來發(fā)展需求，從網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用和管理五個(gè)層面統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、綜合防范、分級(jí)防護(hù)，構(gòu)建分域的控制體系、縱深的防御體系，確保審計(jì)“一張網(wǎng)”系統(tǒng)安全運(yùn)行和聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)信息的安全。