審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制研究

◆曹玉筠/江蘇省南通市通州區(qū)人大常委會(huì)辦公室

審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制是指政府向人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作情況和審計(jì)查出問(wèn)題整改情況，人大常委會(huì)聽(tīng)取、審議相關(guān)報(bào)告，辦理審議意見(jiàn)及其他相關(guān)工作所遵循的制度和采取的辦法。為了更好地發(fā)揮人大常委會(huì)的監(jiān)督作用，健全人大常委會(huì)監(jiān)督工作制度，構(gòu)建和完善審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制勢(shì)在必行?，F(xiàn)就構(gòu)建審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制的必要性、當(dāng)前審計(jì)整改工作存在的問(wèn)題及原因、破解整改難題完善審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制的建議進(jìn)行探討。

一、構(gòu)建審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制的必要性

（一）構(gòu)建機(jī)制是貫徹落實(shí)黨的十九大精神的必然要求

構(gòu)建審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制是貫徹落實(shí)黨的十九大精神和《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》及全國(guó)人大相關(guān)意見(jiàn)，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，把財(cái)政資金管好、用好的必然要求。2015年8月，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會(huì)議上，審議通過(guò)了《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)》，要求“各級(jí)人大常委會(huì)要建立聽(tīng)取和審議審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作”。目前，各級(jí)人大常委會(huì)已經(jīng)形成了定期聽(tīng)取和審議審計(jì)工作情況報(bào)告和審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告，提出審議意見(jiàn)，并對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題整改情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督的工作機(jī)制。

（二）構(gòu)建機(jī)制是治理“屢審屢范”的必要手段

2014年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，對(duì)各級(jí)地方政府和被審計(jì)單位落實(shí)審計(jì)整改做出了規(guī)定。近年來(lái)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的全面審計(jì)，依法處理處罰了部分違規(guī)違法行為，但“屢審屢犯”的現(xiàn)象仍然存在?！皩覍弻曳浮币话阌袃煞N情形：一是經(jīng)過(guò)多次審計(jì)并查處的某類問(wèn)題在同一部門、單位重復(fù)出現(xiàn)；二是審計(jì)發(fā)現(xiàn)的某類問(wèn)題在不同年份、不同部門、單位重復(fù)出現(xiàn)。前者是具體部門、單位沒(méi)有認(rèn)真整改所致，后者屬于共性的制度性問(wèn)題。構(gòu)建審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制，各級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)《監(jiān)督法》規(guī)定，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理情況開(kāi)展監(jiān)督檢查，加大跟蹤督辦，做到嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，是有效預(yù)防審計(jì)整改“年年改、年年犯、審后反彈”現(xiàn)象的有力手段。

（三）構(gòu)建機(jī)制是創(chuàng)新人大監(jiān)督方式的有效措施

人大在構(gòu)建審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制過(guò)程中，一方面可以將專題調(diào)研、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督方式靈活運(yùn)用，制訂實(shí)施辦法和章程，使創(chuàng)新監(jiān)督方式更具有科學(xué)性、規(guī)范性、可操作性，彌補(bǔ)審計(jì)部門監(jiān)督手段、執(zhí)法力度的不足，提升監(jiān)督層次和監(jiān)督實(shí)效。另一方面，可以將審計(jì)整改事項(xiàng)列入詢問(wèn)和質(zhì)詢范圍，責(zé)成被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人到場(chǎng)回答專題詢問(wèn)和質(zhì)詢，并進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果。通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)督方式，切實(shí)增強(qiáng)人大監(jiān)督的剛性約束力，提高整改實(shí)效。同時(shí)，可以將聽(tīng)取審計(jì)工作和審計(jì)整改情況報(bào)告與相關(guān)法律執(zhí)法檢查相結(jié)合，促使相關(guān)部門依法行政的同時(shí)，有效推進(jìn)審計(jì)整改工作。

（四）構(gòu)建機(jī)制是增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的重要保障

一方面，完善人大監(jiān)督程序，形成事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督的監(jiān)督體系，堅(jiān)持依法、按制度、按程序監(jiān)督，在充分調(diào)查研究、討論審議的基礎(chǔ)上，指出問(wèn)題癥結(jié)，提出切實(shí)可行的意見(jiàn)，推動(dòng)個(gè)性問(wèn)題及時(shí)整改，促進(jìn)共性問(wèn)題建立長(zhǎng)效解決機(jī)制。另一方面，完善人大監(jiān)督制度，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，明確對(duì)審計(jì)整改相關(guān)決議、決定和審議意見(jiàn)貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查方式，對(duì)普遍性的共性問(wèn)題，要求建章立制，采取有效措施加以解決；對(duì)明知故犯、屢禁不止的重大違紀(jì)問(wèn)題和不履行或者不正確履行整改職責(zé)的行為嚴(yán)肅處理，依法追究相關(guān)人員責(zé)任，真正將人大監(jiān)督職權(quán)行使到位，確保相關(guān)法律法規(guī)、各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。

二、當(dāng)前審計(jì)整改工作存在的困難及原因

（一）整改意識(shí)不強(qiáng)，難以主動(dòng)整改

一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員自身對(duì)整改工作不夠重視，重審計(jì)輕整改、一審了之的慣性做法仍然存在。審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)項(xiàng)目的整改工作主要由主審負(fù)責(zé)，審計(jì)組在完成審計(jì)項(xiàng)目后，預(yù)留被審計(jì)單位的整改時(shí)間最長(zhǎng)達(dá)90天，在此期間原審計(jì)組的主審早已全身心投入另一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目中，對(duì)之前審計(jì)項(xiàng)目的整改工作往往因時(shí)間的拖延重視程度隨之減弱，有的最終僅以被審計(jì)單位蓋章的一紙空文任務(wù)性應(yīng)對(duì)。另一方面，被審計(jì)單位或者經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象自身對(duì)審計(jì)整改重要性認(rèn)識(shí)不足，重視程度不夠，對(duì)審計(jì)法律、法規(guī)知識(shí)學(xué)習(xí)不多，對(duì)整改強(qiáng)制性措施了解不透。自身整改意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致主動(dòng)整改行為有限，對(duì)個(gè)性問(wèn)題消極應(yīng)付，對(duì)共性問(wèn)題走過(guò)場(chǎng)；對(duì)簡(jiǎn)單問(wèn)題改得快，對(duì)歷史遺留復(fù)雜問(wèn)題改得慢；對(duì)上級(jí)審計(jì)部門專項(xiàng)審計(jì)提出的整改意見(jiàn)改得快，對(duì)本級(jí)審計(jì)部門財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)提出的整改意見(jiàn)改得慢。

（二）整改制度不完善，難以及時(shí)整改

首先，《審計(jì)法》及其實(shí)施條例僅對(duì)審計(jì)決定的執(zhí)行進(jìn)行了規(guī)定，沒(méi)有審計(jì)整改工作的具體條款，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)、被審計(jì)單位、其他相關(guān)單位的責(zé)任與義務(wù)無(wú)明確要求，整改工作缺乏評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。其次，審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)往往比較重視審計(jì)實(shí)施的過(guò)程，對(duì)審計(jì)整改結(jié)果沒(méi)有量化的制度約束。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織的審計(jì)質(zhì)量檢查和審計(jì)項(xiàng)目評(píng)比，一般采取提前告知的抽查式，接受檢查、評(píng)比的審計(jì)項(xiàng)目，整改較為及時(shí)，其他項(xiàng)目整改明顯滯后。最后，相關(guān)制度存在漏洞導(dǎo)致審計(jì)定性難，被審計(jì)單位難以及時(shí)整改。審計(jì)過(guò)程中，有的問(wèn)題屬于明顯錯(cuò)誤，必須整改，但要對(duì)照國(guó)家法律、法規(guī)和相關(guān)財(cái)務(wù)制度予以定性卻有難度，制度的缺失是被審計(jì)單位無(wú)法及時(shí)整改的重要原因。

（三）整改建議操作性不強(qiáng)，難以全面整改

整改意見(jiàn)和建議均具有較強(qiáng)的可操作性，是被審計(jì)單位全面整改的客觀條件。實(shí)際工作中，整改建議操作性不強(qiáng)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，部分審計(jì)事項(xiàng)從財(cái)務(wù)審計(jì)的角度出發(fā)，側(cè)重問(wèn)題金額，形成原因分析不足，所站高度不夠，沒(méi)有分清體制問(wèn)題還是管理問(wèn)題，沒(méi)有著眼于提高被審計(jì)單位財(cái)務(wù)管理水平的目的，提出的審計(jì)意見(jiàn)和建議僅限于本次問(wèn)題金額的整改，未能促使被審計(jì)單位杜絕今后類似問(wèn)題的發(fā)生。第二，部分審計(jì)意見(jiàn)和建議與被審計(jì)單位實(shí)際情況有差距，本身缺乏可操作性，不便于被審計(jì)單位落實(shí)和整改。第三，整改建議沒(méi)有區(qū)別個(gè)性問(wèn)題和共性問(wèn)題，特別是部分共性問(wèn)題需要政府主導(dǎo)多個(gè)部門聯(lián)動(dòng)整改，甚至需要政府出臺(tái)相關(guān)制度予以整改，如果僅對(duì)被審計(jì)單位提出整改意見(jiàn)，被審計(jì)單位明顯操作不便，將造成整改的漏缺。

（四）整改執(zhí)法手段不足，難以徹底整改

法律賦予審計(jì)整改執(zhí)法手段有限，對(duì)審計(jì)整改缺乏強(qiáng)制性措施，是被審計(jì)單位難以徹底整改的重要原因。《審計(jì)法》及其實(shí)施條例對(duì)審計(jì)執(zhí)法手段的規(guī)定較為原則，除了作出審計(jì)決定或者向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出處理處罰意見(jiàn)、向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果、責(zé)令限期處理、建議給予處分外，缺乏其他督促整改的強(qiáng)制性措施。實(shí)際工作中，向社會(huì)公布領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果、建議給予處分這些手段社會(huì)影響較大，審計(jì)機(jī)關(guān)較少運(yùn)用?！秶?guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告作了詳細(xì)規(guī)范，各地審計(jì)部門也出臺(tái)了與之配套的審計(jì)操作規(guī)程，在審計(jì)程序、現(xiàn)場(chǎng)管理和審計(jì)處理上都有行之有效的管理、責(zé)任追究機(jī)制，而關(guān)于審計(jì)整改的規(guī)定較少?！秶?guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)審計(jì)整改檢查進(jìn)行了程序性要求，賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的整改手段，基本上是調(diào)查和了解、定期審計(jì)、跟蹤審計(jì)等“以審計(jì)促整改”的辦法，無(wú)強(qiáng)制性舉措，導(dǎo)致某些能夠整改而拒不整改的問(wèn)題缺乏法律手段，對(duì)審計(jì)決定之外的其他整改事項(xiàng)，要求被審計(jì)單位徹底整改缺乏執(zhí)法手段。

三、完善審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制的建議

（一）完善報(bào)告內(nèi)容，提升審議質(zhì)量

各級(jí)人大常委會(huì)定期聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告和整改情況報(bào)告，可以對(duì)相關(guān)報(bào)告的報(bào)送要求和報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行完善。一是明確審計(jì)整改情況報(bào)告的報(bào)送要求。將與審計(jì)工作報(bào)告內(nèi)容相對(duì)應(yīng)的，區(qū)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政專項(xiàng)資金、政府性資金投資項(xiàng)目、政府性債務(wù)和其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)查出問(wèn)題的整改情況全部納入整改情況報(bào)告的范圍，實(shí)現(xiàn)審計(jì)整改監(jiān)督范圍全覆蓋。同時(shí)，將重點(diǎn)整改責(zé)任單位的整改專項(xiàng)情況報(bào)告作為報(bào)告附件一并提交審議。二是明確審計(jì)整改情況報(bào)告的報(bào)告內(nèi)容。將當(dāng)年審計(jì)查出問(wèn)題的整改結(jié)果、相關(guān)單位和責(zé)任人的處理處罰、當(dāng)年尚未整改的事項(xiàng)和原因、繼續(xù)整改的具體措施和完成時(shí)限、以前年度審計(jì)查出、尚未整改到位的問(wèn)題等事項(xiàng)作為必備內(nèi)容納入整改情況報(bào)告提交審議。

（二）完善審議程序，提高審議水平

審議程序是發(fā)揮人大監(jiān)督作用的關(guān)鍵步驟，各級(jí)人大常委會(huì)可以在規(guī)范相關(guān)會(huì)議列席對(duì)象、實(shí)施專題詢問(wèn)辦法的同時(shí)，創(chuàng)新舉措，開(kāi)展審計(jì)結(jié)果滿意度測(cè)評(píng)。一是明確列席會(huì)議對(duì)象。人大常委會(huì)審議審計(jì)工作報(bào)告時(shí)，應(yīng)要求政府負(fù)責(zé)人和監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人列席會(huì)議。審議整改情況報(bào)告時(shí)，整改責(zé)任單位的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)同時(shí)列席會(huì)議，聽(tīng)取意見(jiàn)。二是開(kāi)展整改結(jié)果滿意度測(cè)評(píng)。對(duì)審計(jì)整改責(zé)任單位整改結(jié)果進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，可實(shí)行無(wú)記名電子投票的方式逐一表決，測(cè)評(píng)分滿意、基本滿意和不滿意三個(gè)等次，測(cè)評(píng)結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布。三是開(kāi)展專題詢問(wèn)。根據(jù)需要，人大常委會(huì)就審計(jì)查出問(wèn)題整改情況可以開(kāi)展專題詢問(wèn)，要求有關(guān)整改責(zé)任單位負(fù)責(zé)人到會(huì)回答詢問(wèn)。

（三）完善督辦方式，推進(jìn)建議辦理

各級(jí)人大常委會(huì)可以對(duì)審議意見(jiàn)的督辦進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，從整改責(zé)任主體的確定、整改責(zé)任臺(tái)帳的建立、整改完成時(shí)間的規(guī)定、再次整改的方式等四個(gè)方面予以明確，形成較為完整的審議意見(jiàn)督辦體系。一是明確整改責(zé)任主體?？梢悦鞔_審計(jì)整改工作的主體是被審計(jì)單位，被審計(jì)單位的主要負(fù)責(zé)人是整改工作的第一責(zé)任人，同時(shí)，要求審計(jì)部門督促被審計(jì)單位按審計(jì)報(bào)告或者審計(jì)決定進(jìn)行整改，要求監(jiān)察部門根據(jù)審計(jì)移送處理書(shū)，處理移送事項(xiàng)，有關(guān)主管部門對(duì)所屬被審計(jì)單位的問(wèn)題整改做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)，督促整改到位。二是建立整改責(zé)任臺(tái)帳。臺(tái)賬內(nèi)容可包括：整改責(zé)任單位，審計(jì)情況報(bào)告中反映的問(wèn)題和應(yīng)整改的數(shù)額，整改數(shù)額、處理措施、完善制度，尚未整改的事項(xiàng)及原因，其他需要說(shuō)明的情況等。三是規(guī)定整改完成時(shí)間?？梢砸笳畬?duì)未能整改到位的問(wèn)題，在收到審議意見(jiàn)規(guī)定時(shí)間內(nèi)，制訂整改方案，督促相關(guān)部門完成整改工作，并向人大常委會(huì)書(shū)面報(bào)告審議意見(jiàn)的處理結(jié)果。四是確定再次整改方式。對(duì)審計(jì)整改滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果不滿意的整改責(zé)任單位，可以要求政府督促有關(guān)單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)再次整改，并在下一次人大常委會(huì)會(huì)議報(bào)告再次整改情況，由人大常委會(huì)組成人員再次審議和表決，如表決結(jié)果仍不滿意的，由人大常委會(huì)決定向其主要負(fù)責(zé)人提出質(zhì)詢。

（四）完善結(jié)果運(yùn)用，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效

各級(jí)人大常委會(huì)可以牽頭建立整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)政府各個(gè)職能部門對(duì)審計(jì)結(jié)果和整改情況的充分運(yùn)用，督促整改。一是嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)整改責(zé)任追究制度。人大常委會(huì)審議審計(jì)工作報(bào)告和整改情況報(bào)告，可以邀請(qǐng)監(jiān)察和組織部門負(fù)責(zé)人列席會(huì)議，要求監(jiān)察部門將審計(jì)結(jié)果和整改情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案的重要?dú)w檔內(nèi)容，加大對(duì)審計(jì)移交案件線索的查處力度；要求組織部門嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告存檔制度，將審計(jì)結(jié)果和整改情況歸入領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人檔案，作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、考察任用干部和考核部門年度工作的重要內(nèi)容。二是充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議作用。各地審計(jì)機(jī)關(guān)均建立了由政府相關(guān)部門組成的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度，并成立了由政府主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)的聯(lián)席會(huì)議工作辦公室，人大常委會(huì)可參與會(huì)議的召開(kāi)，督促建立監(jiān)管聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)前階段審計(jì)結(jié)果和整改情況，加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)作和信息互通，落實(shí)與會(huì)部門監(jiān)管責(zé)任。三是試行審計(jì)整改公告制度。人大常委會(huì)可以督促審計(jì)機(jī)關(guān)在做好審計(jì)結(jié)果公告的基礎(chǔ)上，試行審計(jì)整改公告制度，人大常委會(huì)自身也可將審計(jì)整改滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果適時(shí)向社會(huì)公告，通過(guò)新聞媒體宣傳審計(jì)整改典型，對(duì)拒不整改的單位予以曝光，對(duì)整改效果好的單位予以肯定，通過(guò)輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督促整改，切實(shí)增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效。