福利國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)和啟示

文/張 岌（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

內(nèi)容提要：社會(huì)保險(xiǎn)作為中長(zhǎng)期金融政策會(huì)產(chǎn)生隱性債務(wù)。為了解決和防范這個(gè)問題，世界各國(guó)都在社?；鸸芾碇幸腩A(yù)算的框架。2010年，在“全口徑”預(yù)算管理財(cái)政改革的背景下，中國(guó)也開始嘗試編制社?；痤A(yù)算，但是，由于社保制度和預(yù)算管理上的問題，社保基金預(yù)算治理經(jīng)驗(yàn)不足而備受挑戰(zhàn)?；谖鞣礁＠麌?guó)家社保預(yù)算的理論與實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，西方福利國(guó)家都傾向于使用中期預(yù)算框架和透明公開的財(cái)務(wù)報(bào)告來對(duì)社?；鹗罩?shí)現(xiàn)總額控制，并試圖通過理性化的預(yù)算管理技術(shù)應(yīng)對(duì)后危機(jī)社會(huì)中社保帶來的財(cái)政壓力。這對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的社?；痤A(yù)算管理具有積極的意義。

在前資本主義時(shí)代，人類經(jīng)濟(jì)一直都是“嵌入” 在社會(huì)之中 （波蘭尼，2007），而家庭和宗教承擔(dān)了互惠和援助性再分配的職責(zé)。十九世紀(jì)八十年代以后，現(xiàn)代資本主義的雛形開始浮現(xiàn)，導(dǎo)致了國(guó)家和社會(huì)的雙向運(yùn)動(dòng)：一種是經(jīng)濟(jì)自由主義的運(yùn)動(dòng)，其目的是建立自我規(guī)范的市場(chǎng)；另一種是反向的社會(huì)保護(hù)運(yùn)動(dòng)，尋求保護(hù)人民、他們的土地和文化（王紹光，2003）。正是社會(huì)向國(guó)家發(fā)起的反向運(yùn)動(dòng)促使國(guó)家建立社會(huì)保障體系，“將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重新嵌入到社會(huì)關(guān)系之中，延續(xù)以往的社會(huì)秩序”（王紹光，2003）。在中國(guó)，這種雙向運(yùn)動(dòng)發(fā)生在二十世紀(jì)八九十年代。十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)致力于構(gòu)建一個(gè)開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并導(dǎo)致了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的“單位福利主義” 趨于瓦解。為了更好地配合市場(chǎng)改革，穩(wěn)定社會(huì)，中國(guó)政府開始建設(shè)以社會(huì)保險(xiǎn)為中心的社會(huì)保障體系，并在2005年，將國(guó)家政策的重心從“經(jīng)濟(jì)趕超”轉(zhuǎn)向“和諧社會(huì)構(gòu)建”，強(qiáng)調(diào)完善涉及民生的社會(huì)保障體系。在“和諧社會(huì)”的倡導(dǎo)下，盡管國(guó)家開始強(qiáng)調(diào)和加強(qiáng)社?；鸸芾?，但是，一直按照預(yù)算外進(jìn)行處理的社保資金管理卻面臨著挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為社保基金挪用，醫(yī)保基金大量結(jié)余并在醫(yī)藥費(fèi)用不斷上漲的形勢(shì)下不斷貶值（顧昕，2012），在未真正建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金隨物價(jià)或工資增長(zhǎng)指數(shù)調(diào)整機(jī)制的基礎(chǔ)上，基金累積難以匹配經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平 （武萍，2012），以及財(cái)政對(duì)社保統(tǒng)籌基金的補(bǔ)貼沒有計(jì)劃和預(yù)測(cè)導(dǎo)致社保支出規(guī)模增大 （鄭秉文，2015）等。這都加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。社?；?，作為人民的“保命錢”，事關(guān)國(guó)家對(duì)人民的持續(xù)承諾。那么，如何發(fā)展有效的制度實(shí)現(xiàn)資金的保值增值就對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利至關(guān)重要。但是，伴隨著社保制度改革的深入，開始有學(xué)者指出，單靠社保制度改革難以解決社保基金收支問題。因?yàn)樯绫８母锏恼螘r(shí)間較短，往往只有5-10年，而社會(huì)保險(xiǎn)精算一般需要涵蓋75年，所以，改革的積極性往往只能創(chuàng)造短期的社?；鹩?，伴隨而來的是長(zhǎng)期的支出增長(zhǎng)以及巨額的隱性債務(wù)。針對(duì)這種情況，最根本的解決辦法在于設(shè)置能夠反映社保體系實(shí)際和未來支付價(jià)值及其增長(zhǎng)率、負(fù)債的預(yù)算編制和財(cái)政報(bào)告（Jackson，2004），而這正是我國(guó)積極努力的方向。2010年，中央開始在全國(guó)范圍內(nèi)編制社保基金預(yù)算，并于2013年納入人大審批的范圍。2014年，《預(yù)算法》（修正）提出，政府需要編制包括社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的“四本帳”，優(yōu)化社保資金配置。和國(guó)家快速的實(shí)踐步伐相比，學(xué)術(shù)界卻進(jìn)展緩慢，相關(guān)探討乏善可陳。這很大程度上是因?yàn)樯绫；痤A(yù)算改革涉及較廣，在社保制度并未完善的情況下，社?；痤A(yù)算還處于摸索的階段且缺乏成熟的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)?；诖耍疚脑噲D在探討西方社保預(yù)算管理的理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，比較中國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀，提出優(yōu)化社?；痤A(yù)算管理切實(shí)可行的措施。

一、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)：權(quán)利與資金

（一）社會(huì)權(quán)利

要理解社保資金的運(yùn)作，就要先厘清公民應(yīng)享權(quán)利的概念（Hartley，2002），因?yàn)樯鐣?huì)權(quán)利是研究福利模式的起點(diǎn)（鄭秉文，2005），也是社?；痤A(yù)算管理的基礎(chǔ)。權(quán)利分很多種，但可以大致分為“主動(dòng)權(quán)利”和“被動(dòng)權(quán)利”兩種，具體包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，還有政治權(quán)利。其中，福利（或社會(huì)）權(quán)利代表的僅僅是社會(huì)更寬泛的財(cái)產(chǎn)（或公民權(quán)），或者是民主（或政治權(quán)）的一部分，以保證社會(huì)的正常運(yùn)行。它屬于“主動(dòng)的權(quán)利”（positive rights），其主要功能在于加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)，即公眾通過國(guó)家、政府授權(quán)來享受某些服務(wù)（Hartley，2002）。相對(duì)而言，政治權(quán)利是“被動(dòng)的權(quán)利”，即保護(hù)個(gè)體有行動(dòng)和想法的自由，不受外部的干擾。構(gòu)成福利國(guó)家核心理念的是社會(huì)權(quán)利，而社會(huì)權(quán)利發(fā)展是在被動(dòng)權(quán)利發(fā)展之后產(chǎn)生的（Anderson，1999），它是政治過程的結(jié)果（Hartley，2002），與國(guó)家的政治體制和文化相關(guān)。

那么，誰可以享有這些權(quán)利，誰來支付資金提供服務(wù)，就變得更加復(fù)雜。只有對(duì)福利權(quán)利的資格門檻進(jìn)行合理的界定，才能針對(duì)性地實(shí)行社保資金管理。實(shí)際上，社會(huì)權(quán)利和不同的政治體制和文化聯(lián)系在一起產(chǎn)生了不同的福利資金運(yùn)作體系，并衍生出三種福利國(guó)家：以市場(chǎng)為主導(dǎo)的自由主義模式（如美國(guó)）、等級(jí)和市場(chǎng)相結(jié)合的保守主義模式（如德國(guó)）和強(qiáng)調(diào)國(guó)家財(cái)政責(zé)任的社會(huì)民主模式（如瑞典）（Anderson，1999）。其中，自由主義模式和社會(huì)民主模式的資金配置方式在學(xué)術(shù)界引起了較大的爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，鑒于社會(huì)保險(xiǎn)的特點(diǎn)，如醫(yī)保具有競(jìng)爭(zhēng)性而養(yǎng)老保險(xiǎn)具有代際性會(huì)導(dǎo)致過度消費(fèi)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) （布朗，杰克遜，2000；Marshall，1950），因此，國(guó)家應(yīng)該通過市場(chǎng)化的途徑來進(jìn)行資金管理。持有這種觀點(diǎn)的學(xué)者深受自由主義的影響，強(qiáng)調(diào)沒有白吃的午餐，權(quán)利與給付必須反映出自愿繳納的保費(fèi)（Anderson，1999），這些涉及個(gè)人貢獻(xiàn)繳費(fèi)的保險(xiǎn)與國(guó)家財(cái)政收支無關(guān)，只需要單獨(dú)基金核算，不需要納入統(tǒng)一的預(yù)算體系，而政府綜合預(yù)算也只需反映最低限度的保障收支即可。相反，對(duì)于奉行社會(huì)民主的北歐國(guó)家而言，社會(huì)權(quán)利門檻較低（公民資格即能享有），強(qiáng)調(diào)實(shí)行廣泛而全面的福利。這同時(shí)也意味著沉重的賦稅，才能支撐得起人人有保障的規(guī)模（Anderson，1999）。因此，社保資金在國(guó)家預(yù)算中的地位極為重要。雖然為了降低財(cái)政赤字，這些國(guó)家也采用了各種除財(cái)政籌資之外的方式來發(fā)展社?；穑@畢竟在整個(gè)社保資金體系之中只占很少的一部分，而且這些國(guó)家將所有的社保資金納入整個(gè)國(guó)家預(yù)算框架之內(nèi)，以監(jiān)控社?；鹗罩и厔?shì)。對(duì)它的爭(zhēng)議主要就在于如何發(fā)展合理的綜合預(yù)算以減少政府的財(cái)政負(fù)債。對(duì)于這兩種資金管理方式，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，即使是基于個(gè)人貢獻(xiàn)的保險(xiǎn)模式，國(guó)家也需要承擔(dān)一定的財(cái)政職能，即使基金收支不納入政府整體預(yù)算，它也應(yīng)該編制財(cái)政報(bào)告予以公開并經(jīng)過嚴(yán)格的審計(jì)，因?yàn)樯绫Ｉ婕暗缴鐣?huì)權(quán)利，它是去商品化的，利用市場(chǎng)化的概念模糊每個(gè)社會(huì)公民應(yīng)享的權(quán)利（Anderson，1999），是極為不合理的。實(shí)際上，由于政府更有義務(wù)去支付作為重大承諾的社保福利并承擔(dān)兜底責(zé)任以保障社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，所以，社?；饝?yīng)按照預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目予以計(jì)量，其收益和損失都應(yīng)計(jì)入綜合預(yù)算（Finer，1993；Jackson，2004）。同時(shí)，為了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，社保基金收支所有收支情況需在財(cái)政報(bào)告中予以列明，以作為衡量財(cái)政平衡的主要測(cè)量指標(biāo)（Schick，2002）。因此，在眾多學(xué)者眼中，將社?；鸺{入預(yù)算管理是較為合適的做法。

（二）預(yù)算管理框架下的社會(huì)保險(xiǎn)基金

如前所述，鑒于社保資金與社會(huì)權(quán)利息息相關(guān)，大多數(shù)學(xué)者傾向于對(duì)社?；饘?shí)行預(yù)算管理以保障國(guó)家能夠兌現(xiàn)社會(huì)權(quán)利。不過，盡管所有OECD 國(guó)家都將社會(huì)保險(xiǎn)納入到預(yù)算之中，但也并非所有國(guó)家都將社?；鹱鳛橹髁髫?cái)政的一部分，而是保持相對(duì)獨(dú)立的特點(diǎn)（Clarke，2010）。這是因?yàn)樵趪?guó)家整體預(yù)算框架體系之中，社?；痤A(yù)算管理與一般公共預(yù)算（類似于英國(guó)的經(jīng)常性預(yù)算）相比，較為復(fù)雜且具有異質(zhì)性。于是，在建立預(yù)算框架時(shí)，需要更加謹(jǐn)慎地考慮社?；痤A(yù)算與一般公共預(yù)算的區(qū)別，以及在整體預(yù)算體系中的地位。西方學(xué)術(shù)界對(duì)此的討論主要圍繞著權(quán)益性和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面。

1.權(quán)益性。一般而言，社?；鸬恼骼U與支付是和社會(huì)權(quán)利聯(lián)系在一起的。而大多數(shù)社會(huì)權(quán)利的確定，如福利門檻和保險(xiǎn)待遇都需要預(yù)先確定好，并以法律的形式予以明確。在這種權(quán)利的框架之下，社?；痤A(yù)算的征繳與支付相對(duì)固定，除非投保人應(yīng)得權(quán)益發(fā)生變化或繳費(fèi)范圍發(fā)生了變化 （政治政策的影響），否則只需要在預(yù)算中有所體現(xiàn)而非立法機(jī)關(guān)的審批，以供公眾了解之用，即“無需投票的撥款”（Clarke，2010）。這是社?；痤A(yù)算區(qū)別于政府預(yù)算較為重要的一點(diǎn)。因?yàn)檎A(yù)算每年都需要根據(jù)政府政策重點(diǎn)變化以及宏觀經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)予以調(diào)整，所有的年度預(yù)算數(shù)字需要經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)投票予以確定，才能合法進(jìn)行資金的使用。但是，社保基金預(yù)算只是在保險(xiǎn)待遇、權(quán)益或者繳費(fèi)率發(fā)生變化時(shí)，才會(huì)經(jīng)過議會(huì)當(dāng)局審批。不過，這些變化所導(dǎo)致的短期甚至長(zhǎng)期財(cái)政影響并不明確。在一些歐盟國(guó)家特別是一些新成員國(guó)，這是一個(gè)嚴(yán)重的問題。針對(duì)這種情況，歐盟國(guó)家都需要通過年度預(yù)算或財(cái)政法案的審批來提高費(fèi)率或進(jìn)行相關(guān)指數(shù)化的安排，涉及重大權(quán)益變化，如養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡、提前退休或特定群體權(quán)益等，則只能通過社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)基金法案的方式進(jìn)行（Clarke，2010）。事實(shí)上，由于大部分歐洲國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)主要通過稅收來進(jìn)行籌資，只有少部分國(guó)家以稅收為主，社保費(fèi)征繳為輔，因此，歐洲福利國(guó)家的社?；鹗罩Ш鸵话愎差A(yù)算都是一并制定，納入國(guó)家整體預(yù)算框架，從而評(píng)估財(cái)政補(bǔ)助水平，并且需要一并遞交議會(huì)審核（Clarke，2010）。在中國(guó)，自 2013年起，社?；痤A(yù)算和政府部門的一般公共預(yù)算一起，每年提交人大審議，以保證資金配置的合法和合規(guī)性。

2.隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。和基于部門收支的部門資金不同，許多國(guó)家的社?；鹬饕杖雭碜杂趥€(gè)人累積賬戶，即個(gè)人和單位每個(gè)月需要向個(gè)人賬戶繳費(fèi)；社?；鹬С鲆彩轻槍?duì)個(gè)人，即按投保人享受的“權(quán)益”支付待遇。這有助于分散社保風(fēng)險(xiǎn)，但是，基金中的個(gè)人賬戶所存在的遞延性和代際性會(huì)危害長(zhǎng)期的財(cái)政、宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)，資金籌集不一定用于當(dāng)年，而是需要累積到退休以后對(duì)個(gè)人進(jìn)行支付（遞延性）。同時(shí)，其他險(xiǎn)種，如醫(yī)保和失業(yè)保險(xiǎn)等都具有不確定性，且都受到宏觀經(jīng)濟(jì)、人口和政策變化的影響，因而難以評(píng)估其支出規(guī)模。鑒于這些特點(diǎn)，社?；鹬С鐾憩F(xiàn)為多年期性質(zhì)且常常會(huì)結(jié)轉(zhuǎn)使用（Bouvier et al，2010），如果產(chǎn)生資金缺口，債務(wù)會(huì)逐代累積（即代際性），危害宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和財(cái)政可持續(xù)。這種社保支出所帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)一般被歸類為有負(fù)債或稱為隱性債務(wù)。它是指政府具有法定責(zé)任需要對(duì)某些事件予以支付（如未來養(yǎng)老金缺口），但是這些事件發(fā)生的概率以及履行未來責(zé)任所需的政府支出規(guī)模難以預(yù)測(cè)（Polackova，2000）。對(duì)于這種情況，一般需要發(fā)展中長(zhǎng)期預(yù)算框架和明確的財(cái)政報(bào)告對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)人口因素進(jìn)行預(yù)測(cè)、精算和說明，以加強(qiáng)社?；痤A(yù)算的預(yù)測(cè)計(jì)劃功能，從而防范未來的支出風(fēng)險(xiǎn)。

二、福利國(guó)家的社?；痤A(yù)算實(shí)踐：模式與啟示

在后危機(jī)時(shí)代，如何管理龐大的社?；鹗罩?、保持財(cái)政可持續(xù)，已經(jīng)成為迫在眉睫的問題。伴隨著理論上對(duì)社保資金特點(diǎn)的辨明，西方福利國(guó)家也開始發(fā)展合適的預(yù)算框架對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行有效的管理。但是，由于各國(guó)迥異的權(quán)利認(rèn)知和差異化的社保收支框架，社?；痤A(yù)算管理的模式也極為不同。本文主要選取了以美國(guó)為代表的自由主義模式和以歐洲為代表的社會(huì)民主主義模式為例來予以闡釋。前者主要表現(xiàn)為獨(dú)立運(yùn)作的基金式，并未納入政府整體預(yù)算之中；后者則將社?；鹑考{入政府整體預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一編制，不單獨(dú)編制社保預(yù)算。雖然這兩種模式存在著差異，但是，他們?cè)谏绫；痤A(yù)算管理上也存在著一些共性的技術(shù)理性保障了社保基金的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，而這些技術(shù)理性正是我國(guó)可以借鑒的地方。

（一）兩種模式

1.基金式。美國(guó)采取獨(dú)立基金運(yùn)作方式，未將所有社會(huì)保險(xiǎn)納入到整體預(yù)算之中。美國(guó)社?；鸬拇蟛糠蛛U(xiǎn)種按照基金方式運(yùn)作，并通過一系列年度財(cái)務(wù)報(bào)告予以反映，少數(shù)險(xiǎn)種納入政府一般公共預(yù)算。這種運(yùn)作模式強(qiáng)調(diào)以獨(dú)立基金為主，政府一般公共預(yù)算為輔。實(shí)際上，早在1967年，美國(guó)政府就提出所有的聯(lián)邦政府收支都必須納入到一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算之中。通過整合以往的獨(dú)立賬戶，增進(jìn)預(yù)算的透明度并鼓勵(lì)政策制定者們?cè)谝粋€(gè)統(tǒng)一而非零碎的框架下做出稅收和支出決策。但是，在1983年社保改革之后，美國(guó)政府正式將兩項(xiàng)社?；?，即養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和殘障保險(xiǎn)基金，從政府整體預(yù)算中分離出來，并在1985 和1990年的預(yù)算立法中再次強(qiáng)調(diào)他們的獨(dú)立基金地位。1999年，克林頓又將醫(yī)療保險(xiǎn)中由醫(yī)院保險(xiǎn)基金支持的住院醫(yī)保這一塊從政府整體預(yù)算中分離（Lieman，Shapiro &Zeldes，2000）。對(duì)于基金獨(dú)立運(yùn)作的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，美國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定老年人、鰥寡人和殘疾人社會(huì)保險(xiǎn) （Old-age，Survivors and Disability Insurance，OASDI）須報(bào)告每年的基金財(cái)政和實(shí)際運(yùn)作情況，即美國(guó)聯(lián)邦社會(huì)保險(xiǎn)信托基金年度報(bào)告，也稱為OASDI年度報(bào)告。在報(bào)告中，OASDI 提供情景分析、模擬分析和敏感性分析三種分析手段，包括25年的短期預(yù)測(cè)和75年的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)來評(píng)價(jià)OASDI計(jì)劃的財(cái)務(wù)可持續(xù)性和穩(wěn)健性 （高全勝，2015）。此外，OASDI年度報(bào)告將社?；鹁銥? 個(gè)部分：低成本項(xiàng)目，中等成本項(xiàng)目和高成本項(xiàng)目，來反映社?；鹞磥順酚^的償付能力、中等償付能力和悲觀的償付能力。一般而言，中等償付能力代表著社?；饘?duì)未來人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的預(yù)測(cè)（Burtless，1997）。雖然OASDI 并未納入美國(guó)整體預(yù)算框架，但是，也有兩個(gè)險(xiǎn)種，即醫(yī)療保險(xiǎn)（除住院醫(yī)保）和聯(lián)邦/州失業(yè)保險(xiǎn)納入政府整體預(yù)算統(tǒng)一進(jìn)行編制。在短期宏觀控制上，美國(guó)政府在1990年率先使用一種叫現(xiàn)收現(xiàn)付（pay as go）的直接控制方式，以降低高漲的預(yù)算赤字所帶來的財(cái)政壓力。如果一項(xiàng)預(yù)算增加，同時(shí)并沒有帶來其他預(yù)算項(xiàng)目減少或者稅收按比例增加，該系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)減少醫(yī)療預(yù)算和其他社保開支（Clarke，2010）。

2.一攬子式。這類預(yù)算模式主要表現(xiàn)為在政府整體預(yù)算框架中對(duì)社?；鹗罩в枰苑从常瑲W洲普遍采用這種模式。由于歐洲深受平等主義影響，在提供社保服務(wù)時(shí)亦強(qiáng)調(diào)普救主義原則，于是，國(guó)家財(cái)政承擔(dān)了主要的社保責(zé)任，稅收系統(tǒng)是其主要的支撐（輔之以少數(shù)社保征繳）。社?；鹗罩矿w現(xiàn)在綜合預(yù)算中順理成章。如英國(guó)社保收入主要通過國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)和普通稅收來融資，并由全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金（National Insurance Fund，NIF）代管，所有收支都在政府經(jīng)常性預(yù)算中予以反映，不單獨(dú)編制社保基金預(yù)算 （謝和均，2013）。在社?；痤A(yù)算管理的具體做法上，歐洲國(guó)家的預(yù)算制定都是基于政府計(jì)劃體系中的政策目標(biāo)。如法國(guó)和荷蘭，整個(gè)政府預(yù)算被安排在一系列的計(jì)劃項(xiàng)目中，社?；鹩?jì)劃項(xiàng)目由社會(huì)事務(wù)部門負(fù)責(zé)，且有一套計(jì)劃目標(biāo)、指標(biāo)和財(cái)政分配原則。在具體的預(yù)算編制上，大多數(shù)歐洲國(guó)家會(huì)結(jié)合各國(guó)政府政策計(jì)劃目標(biāo)發(fā)展中期支出計(jì)劃框架，預(yù)測(cè)該預(yù)算年度和之后2 至3 個(gè)預(yù)算年度的社會(huì)保險(xiǎn)支出，保障財(cái)政資金的可持續(xù)（Clarke，2010）。在英國(guó)，財(cái)政部引入5年福利政策分析以應(yīng)對(duì)所面臨的巨額的福利支出壓力（牛美麗、崔學(xué)昭，2016）。荷蘭的中央計(jì)劃局會(huì)提出4年的宏觀經(jīng)濟(jì)框架數(shù)據(jù)，還會(huì)響應(yīng)制定每年或者每季度的預(yù)算的同時(shí)設(shè)定和公布4年的總預(yù)算限額（包括社保支出）。如果福利構(gòu)成發(fā)生變化，或者支出限額隨著通貨膨脹進(jìn)行調(diào)整，財(cái)政總限額都將嚴(yán)格保持不變（Clarke，2010），以此來控制社?；鹬С鰧?duì)整體財(cái)政的影響，繼而保障財(cái)政可持續(xù)。但是，在如何把中期框架與年度預(yù)算相結(jié)合方面，各國(guó)做法并不相同，如瑞典和奧地利，首先為部門支出設(shè)置中期上限，然后各年度預(yù)算再據(jù)此設(shè)置每年預(yù)算的上限，做出細(xì)節(jié)的規(guī)定。法國(guó)則將中期支出框架作為現(xiàn)行預(yù)算法的附件 （法國(guó)社會(huì)保障預(yù)算法）（Clarke，2010）。除中期預(yù)測(cè)外，為了更好地評(píng)估社?；鸬牟淮_定性影響（如經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，政策法案調(diào)整等）控制未來可能的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，英國(guó)財(cái)政部還會(huì)為所有相關(guān)社?；鸱ò缸珜懾?cái)政備忘錄，并分析社?；鹣嚓P(guān)法案實(shí)施后的影響，進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)和獨(dú)立審查（Clarke，2010）。此外，歐洲國(guó)家也會(huì)編制相應(yīng)的財(cái)務(wù)報(bào)告，將社?；饘?shí)際會(huì)計(jì)賬戶和績(jī)效信息以硬拷貝和因特網(wǎng)形式公布，有時(shí)也會(huì)以總結(jié)形式公布（Clarke，2010）。這些財(cái)務(wù)報(bào)告在一些國(guó)家之中都以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，以全面、準(zhǔn)確地反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用。

（二）模式共性

無論是哪種模式，要管好人民的“保命錢”并不輕松。盡管美國(guó)在社?；痤A(yù)算上采取基金式，但是，它也需要和一般公共預(yù)算一起向財(cái)政部和國(guó)會(huì)提交反映社?；鹗罩ьA(yù)測(cè)的財(cái)務(wù)報(bào)告，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明并確定評(píng)估所需的財(cái)政補(bǔ)助水平，最終保障財(cái)政可持續(xù)?？傊谏绫；痤A(yù)算管理技術(shù)上，西方福利國(guó)家為了達(dá)到社?；鸸叫实哪康?，都采用了中期預(yù)算預(yù)測(cè)和透明的財(cái)政報(bào)告來維持財(cái)政可持續(xù)性，保證政府在資金使用上更加負(fù)責(zé)。這對(duì)我國(guó)現(xiàn)在推行的三年滾動(dòng)預(yù)算框架和預(yù)算透明有著重要的借鑒意義。

1.中期預(yù)測(cè)。評(píng)價(jià)長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性的起點(diǎn)是基準(zhǔn)的中期財(cái)政預(yù)測(cè)，它通常至少向前展望 5年（Hemming&Petrie，2000）。因此，為了預(yù)防財(cái)政脆弱性，西方福利國(guó)家基本上都引入了中期財(cái)政規(guī)劃來進(jìn)行中期預(yù)算。在社保基金預(yù)算中，無論是采用獨(dú)立基金運(yùn)作的美國(guó)還是采用一攬子式的歐洲國(guó)家，基本上都做出了中期預(yù)測(cè)，來擬合現(xiàn)時(shí)和未來的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、人口和社會(huì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展情景。變化情況將對(duì)照本年預(yù)算進(jìn)行累計(jì)顯示，并非與上年同期進(jìn)行對(duì)比。這有助于了解一些變化的幅度以及今年制定的政策對(duì)未來年度產(chǎn)生的累計(jì)影響（Clarke，2010）。如英國(guó)除 5年的福利政策分析框架外，也會(huì)每?jī)赡昃幹凭C合開支審查報(bào)告 （Comprehensive Spending Review）對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)，對(duì)政府改革政策進(jìn)行解釋和說明，同時(shí)確定未來3年內(nèi)的財(cái)政優(yōu)先項(xiàng)目和開支計(jì)劃，特別列明即將要支付的社保福利估計(jì)數(shù)額（謝和均，2013）。實(shí)際上，除歐美這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的福利國(guó)家之外，在撒哈拉以南一些較為發(fā)達(dá)國(guó)家，社保機(jī)構(gòu)也都采用了中期預(yù)算框架（Allen，Chaponda，F(xiàn)isher & Ray，2017）來確保國(guó)家財(cái)政總額目標(biāo)。中期預(yù)算是指對(duì)財(cái)政情況及其影響因素進(jìn)行中期預(yù)測(cè)，優(yōu)化資源配置，達(dá)到總額控制的目標(biāo)。它需要良好的年度預(yù)算管理基礎(chǔ)，并與年度預(yù)算管理有效銜接才能確保成功（World Bank，2013；Boex et al.，2000）。在歐洲福利國(guó)家之中，盡管各國(guó)做法不一致，但是它們基本遵循這樣一個(gè)邏輯：先制定中期預(yù)算框架和支出上限，然后再以各種形式來發(fā)展年度預(yù)算目標(biāo)，并結(jié)合績(jī)效予以考量，最終達(dá)到總額控制的目的。但是，3年或者5年的中期預(yù)算時(shí)間跨度太短，以致于無法考慮政府由于建立養(yǎng)老金制度和其他福利計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)（Schick，2000）。對(duì)于社?；鸲?，除保險(xiǎn)精算需要涵蓋一個(gè)生命周期 （國(guó)際通用為75年）外，預(yù)算管理也需要納入長(zhǎng)期預(yù)算框架。在一些新興國(guó)家，如澳大利亞已經(jīng)開始實(shí)施了。在陸克文政府執(zhí)政期間澳大利亞進(jìn)行了預(yù)算改革，它發(fā)展了代際報(bào)告（Intergenerational Report），即包括年度預(yù)算、中期預(yù)算和長(zhǎng)期預(yù)算在內(nèi)的縱跨不同政府執(zhí)政期間的預(yù)算報(bào)告，涵蓋的預(yù)測(cè)周期可能長(zhǎng)達(dá) 40-50年（趙早早，2014；Hawke&Wanna，2010）。

2.透明的財(cái)務(wù)報(bào)告。預(yù)算透明有助于促進(jìn)政府問責(zé)和社會(huì)公平。在早期的社?；痤A(yù)算實(shí)踐之中，美國(guó)和歐洲都發(fā)展了以現(xiàn)收現(xiàn)付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)管理和編制的財(cái)務(wù)報(bào)告并對(duì)外公開，以方便評(píng)估和監(jiān)督社?；鸬目沙掷m(xù)，確保國(guó)家實(shí)現(xiàn)社保承諾。到了2008年初時(shí)，已有5 個(gè)國(guó)家開始以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制預(yù)算（Clarke，2010），如英國(guó)。這都進(jìn)一步推動(dòng)了社保基金財(cái)務(wù)報(bào)告的有效性和透明性。對(duì)美國(guó)和歐洲福利國(guó)家而言，社?；鹭?cái)務(wù)報(bào)告都包括了財(cái)政預(yù)測(cè)和實(shí)際收支情況、社會(huì)保險(xiǎn)體系所承擔(dān)的費(fèi)用和支出情況等。其中，美國(guó)的社?；饒?bào)告還進(jìn)行了詳細(xì)的財(cái)務(wù)等級(jí)分類 （不同類型的精算項(xiàng)目成本來反映未來的償付能力），其報(bào)告的內(nèi)容也會(huì)隨著法案規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)范圍不斷變化 （高全勝，2015）。美國(guó)和歐洲的社?；鹭?cái)務(wù)報(bào)告每年在政府內(nèi)部和向公眾公布時(shí)都會(huì)詳細(xì)說明未來的基金收支變化。美國(guó)OASDI年度報(bào)告會(huì)具體到哪一年出現(xiàn)赤字，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)情景設(shè)定，如采取一項(xiàng)措施會(huì)使得赤字延長(zhǎng)至哪一年出現(xiàn)等（崔曉東，2010）。這都可以更好地幫助上一級(jí)政府和公眾了解整體的社會(huì)保險(xiǎn)方案的財(cái)政狀況、政府未來福利的承諾和規(guī)模，以及對(duì)個(gè)人未來的福利和宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。透明的財(cái)務(wù)報(bào)告既有助于高層次計(jì)劃的統(tǒng)籌整合，也有助于增進(jìn)公眾的滿意度和信任。

事實(shí)上，要使財(cái)務(wù)報(bào)告更加透明，一是要在政府內(nèi)部和公眾公開，二是需要全面反映社保基金運(yùn)作信息，這就使得中長(zhǎng)期預(yù)算框架顯得更加重要。在一些在財(cái)政可持續(xù)上做得較為成功的新興國(guó)家，如澳大利亞，采取的是財(cái)政報(bào)告列明和預(yù)測(cè)模型來加強(qiáng)對(duì)社?；鸬念A(yù)算管理。具體而言，它在財(cái)政預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，再加上包括人口、社會(huì)參與和生產(chǎn)率在內(nèi)的各類規(guī)劃模型，形成代際報(bào)告。具體包括財(cái)政收入模型、健康模型、收入補(bǔ)助模型、教育與培訓(xùn)模型、老年人看護(hù)模型、政府雇員的退休公積金模型等 （趙早早，2014；Woods et al.，2009），更好利用前瞻性預(yù)算來對(duì)社保資金進(jìn)行評(píng)估和管理。

三、中國(guó)社?；痤A(yù)算的挑戰(zhàn)與未來發(fā)展

目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算獨(dú)立編制，一般公共預(yù)算只會(huì)在支出上反映對(duì)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)助。社保基金預(yù)算全部收支 （包括來自一般公共預(yù)算的財(cái)政補(bǔ)貼）都單獨(dú)編制一本賬，和其他三本賬（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算）一起，納入國(guó)家整體預(yù)算體系框架并呈報(bào)人大審批。因此，中國(guó)的社保基金預(yù)算在相對(duì)獨(dú)立性這一點(diǎn)上和美國(guó)社?；鸸芾硐嗨?，有別于歐洲一攬子式預(yù)算管理模式。但是，在具體的預(yù)算管理技術(shù)上，特別是復(fù)雜的中期預(yù)測(cè)和透明公開的財(cái)務(wù)報(bào)告，相較于美國(guó)和歐洲還不成熟。

具體而言，在中期預(yù)測(cè)上，中國(guó)財(cái)政預(yù)算起步較晚。2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)通過了 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，并第一次提出了“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”。2015年，中國(guó)政府繼續(xù)出臺(tái)了 《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國(guó)發(fā)【2015】3 號(hào)文）。它指出，中國(guó)政府先實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃，并將其作為中期預(yù)算的過渡形態(tài)，是在對(duì)總體財(cái)政收支情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)判的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究確定財(cái)政收支政策，做到主要財(cái)政政策相對(duì)穩(wěn)定，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況適時(shí)研究調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，各地在社?；痤A(yù)算和其他預(yù)算一起展開了3年滾動(dòng)預(yù)算編制的實(shí)踐。目前，只有少數(shù)省份，如云南、青海等，在編制年度社?；痤A(yù)算的基礎(chǔ)上，也編制3年滾動(dòng)社保基金預(yù)算（張岌，2017）。在3年滾動(dòng)預(yù)算編制中，人社局主要參考參保人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)、收益率等相關(guān)因素的增減變動(dòng)情況來進(jìn)行。這和美國(guó)的OASDI年度報(bào)告以及英國(guó)的綜合開支審查報(bào)告相比，所考慮的影響因素較為簡(jiǎn)單且缺乏精算。同時(shí)，中國(guó)現(xiàn)行的3年滾動(dòng)社保基金預(yù)算編制并未和國(guó)家社保計(jì)劃有機(jī)結(jié)合發(fā)展出3年的支出上限，而是停留在3年的相關(guān)因素預(yù)測(cè)數(shù)字上。這使得社?；痤A(yù)算收支的動(dòng)態(tài)發(fā)展預(yù)測(cè)對(duì)社?；痤A(yù)算總額控制的意義大打折扣。當(dāng)然，在中國(guó)社?；痤A(yù)算管理中引入中期預(yù)算還處于起步探索階段，缺乏經(jīng)驗(yàn)。不過，對(duì)照西方福利國(guó)家的社保基金預(yù)算管理實(shí)踐，中國(guó)應(yīng)該更好地結(jié)合國(guó)家的社保計(jì)劃來實(shí)施戰(zhàn)略引導(dǎo)，將社保計(jì)劃和財(cái)政規(guī)劃銜接起來，同時(shí)也要將一般公共預(yù)算和社?；痤A(yù)算銜接起來，統(tǒng)一設(shè)置3年的支出上限和財(cái)政規(guī)則，加強(qiáng)預(yù)算程序控制，以便于在約束社?；鹂傊С龅耐瑫r(shí)也防范因財(cái)政補(bǔ)助和兜底增加而導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了更好地做到這一點(diǎn)，社?；疬€需要復(fù)雜的精算和精確的數(shù)據(jù)分析，這就要求各級(jí)社保預(yù)算編制機(jī)構(gòu)需要拓展社?；痤A(yù)測(cè)的影響因素，如宏觀經(jīng)濟(jì)人口的因素、政策法案變化等等，將其反映在社?；痤A(yù)測(cè)的計(jì)算之中，并能夠更好地為發(fā)展長(zhǎng)期預(yù)算框架做準(zhǔn)備。

在財(cái)務(wù)報(bào)告上，我國(guó)起步也較晚。2014、2015年，為了全面、準(zhǔn)確反映各級(jí)政府財(cái)務(wù)運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，中央分別出臺(tái)了 《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)【2014】63 號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)<政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）>》（財(cái)社【2015】224號(hào)）要求全國(guó)范圍內(nèi)開始編制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。但是，這種權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告還在試點(diǎn)中，并未完全普及。因此，社?；痤A(yù)算收支也并未向歐美福利國(guó)家一樣發(fā)展出權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)報(bào)告。在財(cái)務(wù)公開透明上，我國(guó)社?；痤A(yù)算收支計(jì)劃均需逐級(jí)審核，提交人大審議，同時(shí)，也須定期向上級(jí)部門報(bào)送每個(gè)季度的預(yù)算執(zhí)行情況（張岌，2017）。各省市也通過報(bào)刊、政府網(wǎng)站等方式多渠道定期向社會(huì)公開基金預(yù)算、決算表以及審計(jì)報(bào)告。但是，公開的社?；痤A(yù)決算表只是收支數(shù)字統(tǒng)計(jì)的表格，缺乏美國(guó)OASDI年度報(bào)告中詳細(xì)的社?；鹩绊懸蛩丶捌浞治?、對(duì)未來社?；鹗罩Ъ捌湄?cái)政平衡影響的精確計(jì)算等。社?；痤A(yù)算文件涵蓋的內(nèi)容有限，編寫也較為粗放。在幫助政府和人大理解社保基金運(yùn)作全貌及其未來的支出影響，和公眾追蹤與監(jiān)督社?；痤A(yù)算執(zhí)行上，發(fā)揮的作用有限。此外，部分省市公布的審計(jì)報(bào)告也僅描述社保基金總收支數(shù)據(jù)，并未解釋這些數(shù)字對(duì)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的意義。財(cái)務(wù)報(bào)告的缺失、預(yù)算審計(jì)透明度有限都對(duì)公眾的監(jiān)督形成了障礙。鑒于此，我國(guó)的社?；痤A(yù)算首先需要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)制度來對(duì)社?；疬M(jìn)行核算，并在此基礎(chǔ)上將其納入進(jìn)行綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的框架之中，更全面地反映政府在社保上的補(bǔ)助和負(fù)債規(guī)模。其次，需要更好地結(jié)合中期預(yù)算框架來對(duì)社?；鹫w財(cái)務(wù)運(yùn)作進(jìn)行衡量。社?；鹭?cái)務(wù)報(bào)告須認(rèn)真、專業(yè)核算現(xiàn)時(shí)和未來的社?；鹗罩б?guī)模，并解釋各種數(shù)字對(duì)公眾個(gè)人以及政府整體財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期影響，幫助政府內(nèi)部以及公眾更好地判斷社?；痤A(yù)算效率。

四、結(jié)論

綜上，在后危機(jī)社會(huì)中，西方福利國(guó)家警醒于財(cái)政危機(jī)的現(xiàn)實(shí)和未來隱性債務(wù)規(guī)模，不斷發(fā)展社?；痤A(yù)算理性，并衍生了許多的預(yù)算管理技術(shù)值得中國(guó)借鑒。通過對(duì)西方福利國(guó)家社保基金預(yù)算的介紹與探討，本文總結(jié)了福利國(guó)家成功的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)。在對(duì)照中國(guó)社?；痤A(yù)算當(dāng)前挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，本文嘗試提出了社?；痤A(yù)算框架的發(fā)展方向。為了使社?；痤A(yù)算管理更加理性，發(fā)展中期預(yù)算和透明公開的財(cái)務(wù)報(bào)告十分必要。雖然我國(guó)已經(jīng)邁出了第一步，但是如何更好地走下去還需要將預(yù)算計(jì)劃和社保計(jì)劃結(jié)合起來設(shè)置支出上限，加強(qiáng)精算和專業(yè)的數(shù)據(jù)分析，建立完善信息的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。這些技術(shù)的實(shí)現(xiàn)并非一朝一夕，它不僅需要社?；痤A(yù)算管理人員提高專業(yè)素養(yǎng)，同時(shí)吸納借鑒專家學(xué)者、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核算和數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)分析以提高社?；鹗罩ьA(yù)測(cè)的可靠性，而且更加需要推進(jìn)社保制度改革更好的提升社?；痤A(yù)算能力。2010年至今，中國(guó)在利用預(yù)算來提升社?；鸸芾砝硇陨弦呀?jīng)走過了近十年。在未來的社?；痤A(yù)算管理上，中國(guó)社?；痤A(yù)算管理理性的提升更是一項(xiàng)綜合而復(fù)雜的改革。