城市雙修的理念、方法和實(shí)踐
——基于全國(guó)城市雙修試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)研討

■ 李昕陽(yáng)

回顧我國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)的城市建設(shè)發(fā)展歷程，城市基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，公共服務(wù)和管理水平持續(xù)提升，但也面臨著諸多城市病，仍存在大量欠賬。自2015年以來(lái)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推動(dòng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)（簡(jiǎn)稱(chēng)“城市雙修”）工作，將城市雙修作為貫徹落實(shí)中央城鎮(zhèn)化會(huì)議和中央城市工作會(huì)議精神的重要行動(dòng)，通過(guò)試點(diǎn)探索城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、更新發(fā)展和綠色發(fā)展的路徑，并于2016年推廣了三亞經(jīng)驗(yàn)，2017年推廣了徐州經(jīng)驗(yàn)，2018年推廣了景德鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，如今城市雙修的理念不斷創(chuàng)新，技術(shù)方法不斷完善，深入推動(dòng)了各地城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

城市雙修的政策分析

習(xí)近平總書(shū)記高度重視城市病治理，在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議以及到北京視察等多次重要會(huì)議講話(huà)中，屢次提到城市病治理問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，要“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”，要由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。2018年10月，習(xí)近平總書(shū)記視察廣州長(zhǎng)慶坊時(shí)指出，城市規(guī)劃和建設(shè)要注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。這些新思想在指導(dǎo)城市雙修工作的同時(shí)，也為城市雙修提出了新的、更高的要求，城市雙修關(guān)注人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，從構(gòu)建便民生活圈等細(xì)微之處著手，不斷完善城市生活環(huán)境，這不僅是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的催化劑、助推力，更是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要行動(dòng)。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要完善城市治理體系，提高城市治理能力，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前的城市病，追根溯源都是城市的治理體系與治理能力方面不足的表現(xiàn)，城市雙修是推進(jìn)社會(huì)共治共建共享的具體手段，把城市建設(shè)與政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、民生改善、生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，這不是簡(jiǎn)單的城市環(huán)境整治，而是完善城市功能，弘揚(yáng)城市文化的過(guò)程，提升了城市綜合服務(wù)能力和精細(xì)化治理水平。

2018年全國(guó)“兩會(huì)”政府工作報(bào)告中首次提出，“按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局”。當(dāng)前，我國(guó)城市正處在從外延粗放擴(kuò)張向內(nèi)涵提質(zhì)轉(zhuǎn)變的階段，城市雙修已經(jīng)成為推動(dòng)城市高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展的綜合性抓手，不斷增強(qiáng)人民群眾的幸福感和獲得感。

城市雙修的技術(shù)方法

4年多來(lái)，全國(guó)各地深入推進(jìn)城市雙修工作，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，58個(gè)試點(diǎn)城市的項(xiàng)目累計(jì)有5938項(xiàng)，涵蓋了13個(gè)類(lèi)型、60多個(gè)領(lǐng)域，大到城市的山體復(fù)綠、黑臭水體治理、天際線(xiàn)引導(dǎo)、15分鐘生活圈建設(shè)，小到電梯加裝、社區(qū)健身器材更新等方方面面，投資超過(guò)萬(wàn)億元。根據(jù)各地工作經(jīng)驗(yàn)，分別從城市雙修規(guī)劃設(shè)計(jì)、生態(tài)修補(bǔ)技術(shù)和城市修補(bǔ)技術(shù)三方面闡述工作要點(diǎn)。

（一）城市雙修規(guī)劃設(shè)計(jì)

城市雙修規(guī)劃設(shè)計(jì)重在問(wèn)題評(píng)估，不僅要全面調(diào)查城市自然生態(tài)本底和環(huán)境質(zhì)量狀況，摸清城市及周邊生態(tài)要素破壞情況，還要系統(tǒng)解析城市功能設(shè)施、空間環(huán)境、特色風(fēng)貌等方面的不足，找出“短板”和“欠賬”，具體分為總體層面和詳細(xì)層面規(guī)劃設(shè)計(jì)。

總體層面。應(yīng)依據(jù)國(guó)土空間相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合問(wèn)題評(píng)估情況，編制城市雙修專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，運(yùn)用總體城市設(shè)計(jì)方法，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然山水、濕地、植被等生態(tài)要素與城市人工環(huán)境的關(guān)系，系統(tǒng)梳理城市各類(lèi)系統(tǒng)，明確城市雙修工作的主要內(nèi)容，將城市問(wèn)題最集中、生態(tài)環(huán)境最嚴(yán)峻的區(qū)域作為修復(fù)修補(bǔ)的重點(diǎn)區(qū)域，確定近期重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目。

詳細(xì)層面。加強(qiáng)城市雙修的重點(diǎn)地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)，指導(dǎo)具體的項(xiàng)目落實(shí)與建設(shè)實(shí)施，用好城市設(shè)計(jì)手段，劃定若干個(gè)城市雙修的單元，對(duì)每個(gè)更新單元的公共設(shè)施和空間環(huán)境進(jìn)行綜合統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)。

（二）生態(tài)修復(fù)技術(shù)

山體修復(fù)。根據(jù)生物資源保護(hù)、地質(zhì)地貌等要求，確定山體修復(fù)模式，在保護(hù)山體原有植被的基礎(chǔ)上，采取多種方式恢復(fù)鄉(xiāng)土植被群落，豐富生物多樣性，對(duì)于有條件的地段，應(yīng)充分考慮城市景觀(guān)效果，營(yíng)造觀(guān)賞性強(qiáng)的風(fēng)景園林。

水體修復(fù)。城市水體修復(fù)應(yīng)與流域綜合整治相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌考慮干支流、上下游、左右岸、湖泊水庫(kù)等水體關(guān)系，要注重恢復(fù)河床自然形態(tài)，選擇以土著植物配置，維持岸線(xiàn)多樣性，充分利用城市濱水岸線(xiàn)和風(fēng)景資源，建設(shè)城市濱河公園、濕地公園等。

綠地系統(tǒng)修復(fù)。城市綠地系統(tǒng)修復(fù)要注重?cái)U(kuò)大城市生態(tài)空間，要通過(guò)拆遷建綠、破硬復(fù)綠、見(jiàn)縫插綠等形式，增加城市綠量，合理完善布局綠心、綠楔、綠環(huán)、綠廊等城市結(jié)構(gòu)性綠地，優(yōu)化綠地布局，并注重加強(qiáng)城市綠地與區(qū)域內(nèi)各類(lèi)生態(tài)空間的銜接，增強(qiáng)綠地生態(tài)服務(wù)功能。

（三）城市修補(bǔ)技術(shù)

完善城市功能。重點(diǎn)完善與市民生活密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施，包括養(yǎng)老、教育、商業(yè)等，營(yíng)造15分鐘生活圈，要注重推進(jìn)公共文化、體育、醫(yī)療設(shè)施和養(yǎng)老設(shè)施的融合，補(bǔ)足社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配建短板。

優(yōu)化空間環(huán)境。著力提高街道環(huán)境品質(zhì)，完善無(wú)障礙設(shè)施，保障人行道與自行車(chē)道的安全性與連續(xù)性，在舊城區(qū)中要鼓勵(lì)發(fā)掘閑置用地、城市街角等，修補(bǔ)完善各級(jí)城市廣場(chǎng)，滿(mǎn)足市民活動(dòng)需要，鼓勵(lì)商業(yè)、文化、教育等設(shè)施中附屬綠地對(duì)外開(kāi)放，為市民提供多樣化活動(dòng)場(chǎng)所。

塑造特色風(fēng)貌。運(yùn)用城市設(shè)計(jì)方法，優(yōu)化城市格局，對(duì)歷史文化遺產(chǎn)比較集中的歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)，應(yīng)采用整體性的保護(hù)措施，對(duì)城市重要街道、廣場(chǎng)、濱水等地區(qū)，要加強(qiáng)城市立體空間形態(tài)的管控。

（四）城市雙修試點(diǎn)城市工作經(jīng)驗(yàn)

城市雙修是一項(xiàng)綜合性的工作，以各地工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市雙修工作保障有力、措施到位、責(zé)任明確、進(jìn)展顯著、市民獲得感強(qiáng)的城市，無(wú)不是市委書(shū)記、市長(zhǎng)親自?huà)鞄洺稣鳎浞职l(fā)揮自上而下行政統(tǒng)籌的力度，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力，推動(dòng)工作的開(kāi)展，形成黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)著力抓、相關(guān)部門(mén)合力抓、全社會(huì)共同抓的局面和氛圍，具體工作經(jīng)驗(yàn)主要分為以下幾項(xiàng)。

強(qiáng)化省級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)重視是做好城市雙修工作的重要保障，各省級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)通過(guò)成立省級(jí)城市雙修工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、制定工作方案、列支專(zhuān)項(xiàng)資金、加強(qiáng)監(jiān)督考核等工作，強(qiáng)化工作落實(shí)。據(jù)了解，全國(guó)有9個(gè)?。▍^(qū)）還單獨(dú)設(shè)立了36個(gè)省級(jí)城市雙修試點(diǎn)城市，定期組織召開(kāi)工作推進(jìn)會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和研討會(huì)，總結(jié)和推廣省內(nèi)各試點(diǎn)城市工作經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了全省城市雙修工作。

明確市級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制。城市雙修是涉及城市多個(gè)部門(mén)的綜合性工作，需要建立市級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，需要地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自?huà)鞄?，明確主體責(zé)任，建立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌多部門(mén)共同推進(jìn)工作。目前，58個(gè)試點(diǎn)城市均成立由市領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將工作小組辦公室設(shè)在市級(jí)規(guī)劃建設(shè)主管部門(mén)，統(tǒng)籌發(fā)改、城管、交通、環(huán)保、農(nóng)林、水利等部門(mén)，形成上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作、多方參與的工作格局。其中，共有37個(gè)城市是由黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自推動(dòng)工作，定期開(kāi)展巡查和日常監(jiān)督，確保城市雙修工作高效有序有效推進(jìn)。

協(xié)同推進(jìn)共同締造。城市雙修工作大多與市民生活密切相關(guān)的事情，需要自下而上的市民廣泛參與。一些城市發(fā)動(dòng)街道和居委會(huì)社區(qū)工作人員、居民、企事業(yè)單位等多方力量參與到城市雙修中，共同締造美好環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了城市規(guī)劃建設(shè)管理的共謀共建共治共享。如泉州在開(kāi)展社區(qū)營(yíng)造的基礎(chǔ)上，實(shí)施社區(qū)自治試點(diǎn)，通過(guò)街長(zhǎng)制、立法保護(hù)和“家園共造”等機(jī)制，促長(zhǎng)效管理，市民的直接參與，不僅改善了市民居住環(huán)境，還在激發(fā)了市民創(chuàng)造力，增強(qiáng)了市民的主人翁意識(shí)，城市基層的治理能力得到不斷健全，這也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要特征。

注重統(tǒng)籌謀劃。注重統(tǒng)籌謀劃工作，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)58個(gè)試點(diǎn)城市均編制城市雙修相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，通過(guò)規(guī)劃編制摸清城市建設(shè)發(fā)展問(wèn)題，以提升城市品質(zhì)和推動(dòng)城市高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展為工作重點(diǎn)。一些城市創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，充分整合利用既有的各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，針對(duì)問(wèn)題提出規(guī)劃對(duì)策，編制新的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。如福州市結(jié)合多規(guī)合一推進(jìn)城市雙修，劃定生態(tài)控制線(xiàn)，重點(diǎn)開(kāi)展山體保護(hù)、綠道網(wǎng)建設(shè)、河道整治等工作，有效提升了環(huán)境承載力。

強(qiáng)化項(xiàng)目帶動(dòng)。把城市雙修細(xì)化為系統(tǒng)性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的工程項(xiàng)目，涵蓋山水林田湖整體修復(fù)、河道疏挖、黑臭水體整治、城市功能完善、舊城改造和文化傳承等多門(mén)類(lèi)，綜合考慮民生性、時(shí)效性、示范性和系統(tǒng)性等因素，以項(xiàng)目為著力點(diǎn)，明確各項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)時(shí)序、投資規(guī)模和責(zé)任單位，將項(xiàng)目實(shí)施與年度城建計(jì)劃充分結(jié)合，確保項(xiàng)目實(shí)施有計(jì)劃、資金有保障、考核有依據(jù)，科學(xué)統(tǒng)籌推進(jìn)。

注重宣傳引導(dǎo)。牢牢把握正確的輿論導(dǎo)向，通過(guò)全方位、多層次、廣角度地開(kāi)展宣傳工作，充分利用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各類(lèi)媒體，解讀城市雙修專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與實(shí)施項(xiàng)目，突出宣傳工作成效和亮點(diǎn)，跟蹤介紹項(xiàng)目進(jìn)展，讓市民充分知曉城市雙修工作對(duì)環(huán)境的改變，增強(qiáng)市民對(duì)城市雙修工作的認(rèn)識(shí)。如泉州市創(chuàng)新宣傳組織方式，策劃“潤(rùn)物無(wú)聲”系列主題展覽，舉辦第二節(jié)徒步活動(dòng)等，將非遺文化與市民游客交融在一起，打造“見(jiàn)人見(jiàn)物見(jiàn)生活”的歷史文化古城，市民了解、支持、參與城市雙修工作的良好氛圍已經(jīng)形成。

促進(jìn)綠色發(fā)展。將綠色發(fā)展理念和要求融入城市雙修工作中，結(jié)合違法建筑整治，拓展公共活動(dòng)空間。一些城市開(kāi)展公園綠地品質(zhì)提升專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，整合并串聯(lián)現(xiàn)有零散布局的公共空間，形成完善統(tǒng)一的公共空間體系，還有一些城市將原規(guī)劃中的商業(yè)用地調(diào)整為公園用地，滿(mǎn)足市民活動(dòng)需要。如洛陽(yáng)市采取見(jiàn)縫插綠、拆違建綠、騰退還綠、破硬增綠等方式，建設(shè)了100個(gè)小游園，使市民切實(shí)感受到了“開(kāi)門(mén)見(jiàn)綠、出門(mén)見(jiàn)園”。

保護(hù)城市歷史文脈。將歷史文化保護(hù)工作作為城市雙修的重要環(huán)節(jié)，加大力度保護(hù)城市歷史格局，延續(xù)城市歷史文脈，展現(xiàn)城市歷史風(fēng)貌，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”，讓城市歷史文脈得到更好的保護(hù)和傳承。如泉州市加強(qiáng)歷史文化街區(qū)、文物古厝、街巷肌理等全面保護(hù)，完善公共服務(wù)配套、改善古城居住環(huán)境，開(kāi)展精細(xì)化管理，提升城市宜居水平，留住原住民；開(kāi)封市在歷史文化名城保護(hù)基礎(chǔ)上，以不大拆大建為前提，完善基礎(chǔ)設(shè)施，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境，振興文化產(chǎn)業(yè)；景德鎮(zhèn)市以工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)為抓手，對(duì)城市具有歷史記憶的工業(yè)遺產(chǎn)遺存實(shí)施整體化保護(hù)，打造文化創(chuàng)意生產(chǎn)展覽展示基地，提升城市的文化內(nèi)涵，增強(qiáng)城市活力。

補(bǔ)足城市短板。以項(xiàng)目為抓手，通過(guò)完善城市重要基礎(chǔ)設(shè)施，增加公共空間，改造背街小巷等，集中力量補(bǔ)足城市短板，并優(yōu)先實(shí)施與百姓關(guān)系最密切、影響最深遠(yuǎn)的項(xiàng)目，用有限的投入取得了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的最大效益。如南京市開(kāi)展“兩減六治三提升”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，以黑臭河道整治專(zhuān)項(xiàng)工作、老舊小區(qū)整治專(zhuān)項(xiàng)工作、公共空間“微更新、微幸福”工作等為抓手，系統(tǒng)補(bǔ)足城市短板；淮北市集中整治采煤塌陷區(qū)，修復(fù)被破壞的自然環(huán)境和地形地貌，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型。

加強(qiáng)立法工作。一些有地方立法權(quán)的城市加強(qiáng)了立法立規(guī)工作，制定城市雙修相關(guān)管理制度，明確建設(shè)要求、工作流程和各部門(mén)工作責(zé)任，確保在規(guī)劃、建設(shè)、管理方面有章可循。如南京市制定《藍(lán)線(xiàn)管理辦法》《街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》等政策和技術(shù)導(dǎo)則；濟(jì)南市制定《停車(chē)場(chǎng)建設(shè)和管理?xiàng)l例》《戶(hù)外廣告設(shè)置管理?xiàng)l例》《山體保護(hù)辦法》等地方性法規(guī)；蘇州市制定《園林管理規(guī)范》《違法建設(shè)處理規(guī)定》等8項(xiàng)相關(guān)的管理辦法、法規(guī)。

加強(qiáng)監(jiān)督考核。城市政府將城市雙修工作目標(biāo)任務(wù)納入年度目標(biāo)績(jī)效考核，結(jié)合政府工作考核、其他部門(mén)工作考核、領(lǐng)導(dǎo)干部任期審計(jì)等方式落實(shí)，并加強(qiáng)日常督辦監(jiān)督工作，對(duì)標(biāo)年度目標(biāo)責(zé)任，明確目標(biāo)管理和工作要求。如延安市堅(jiān)持每周一檢查、一月一排名、一月一通報(bào)，對(duì)考核較差的部門(mén)和單位進(jìn)行約談問(wèn)責(zé)；景德鎮(zhèn)市成立3個(gè)巡查小組，采取實(shí)地查看、查閱資料和現(xiàn)場(chǎng)交流等方式，實(shí)施全覆蓋督查，督促項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展，保障項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

破解資金瓶頸。資金問(wèn)題是城市雙修工作的瓶頸，一些城市開(kāi)拓思路，調(diào)整過(guò)度依賴(lài)政府財(cái)政的做法，通過(guò)多種渠道破解籌措難題。如泉州市加快捆綁整合古城雙修項(xiàng)目，積極推進(jìn)PPP模式工作進(jìn)程，引入社會(huì)資本共同參與，緩解市區(qū)兩級(jí)財(cái)政壓力；如漯河市動(dòng)員社會(huì)資本采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)投入等多種方式參與項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理，為試點(diǎn)工作提供有力保障。

（五）城市雙修是城市建設(shè)品質(zhì)的提升

城市雙修不是城市建設(shè)量上的拓展建新，而是城市建設(shè)品質(zhì)的營(yíng)造提升，必須聚焦城市高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展要求，杜絕違規(guī)舉債大搞城市“政績(jī)工程”，因地制宜地找尋百姓最關(guān)心的問(wèn)題，用高質(zhì)量的設(shè)計(jì)提升城市環(huán)境品質(zhì)，還要注重“繡花功夫”，探索形成更精細(xì)和有針對(duì)性的城市設(shè)計(jì)方法，豐富和完善城市建設(shè)管理的技術(shù)方法。當(dāng)前各地的城市病仍十分突出，城市雙修將是今后一項(xiàng)長(zhǎng)期性、全面性和綜合性的工程，需要堅(jiān)定打“持久戰(zhàn)”的決心，發(fā)揚(yáng)“釘釘子”精神，建立一項(xiàng)長(zhǎng)效制度，謀劃一個(gè)好的工作路線(xiàn)圖，馳而不息，久久為功，推動(dòng)提升城市人居環(huán)境質(zhì)量，讓人民群眾有越來(lái)越多的獲得感、幸福感和安全感。