保山市工貿(mào)園區(qū)建設(shè)的“園中園”模式

文 趙曉華 中共云南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、教授

申 珅 中共云南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教師

當(dāng)前，云南產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展勢頭明顯加快，但也面臨同質(zhì)化競爭、特色不明顯、單打獨(dú)斗，以及縣級園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、市場服務(wù)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)配套不足等問題。近年來，保山市通過探索“園中園”模式，闖出了一條工業(yè)高質(zhì)量跨越式發(fā)展的路子，2016—2018年，規(guī)模以上工業(yè)和GDP年均增速分別達(dá)13.43%和10.53%。

保山市“園中園”模式的特點(diǎn)

打破行政區(qū)劃界限。創(chuàng)造性地提出在保山工業(yè)園區(qū)中設(shè)縣（市、區(qū)）園區(qū)，由各縣（市、區(qū)）與保山工貿(mào)園區(qū)共建共享“園中園”，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃“一區(qū)五園六大產(chǎn)業(yè)”：保山工貿(mào)園區(qū)規(guī)劃大數(shù)據(jù)和輕紡產(chǎn)業(yè)，隆陽園規(guī)劃電子信息產(chǎn)業(yè)，龍陵園規(guī)劃硅精深加工產(chǎn)業(yè)，施甸園規(guī)劃裝備制造產(chǎn)業(yè)，昌寧園規(guī)劃生物資源加工產(chǎn)業(yè)，騰沖園規(guī)劃機(jī)電產(chǎn)業(yè)。聚合市級、5縣（市、區(qū)）、園區(qū)力量解決基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、市場服務(wù)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等配套不足問題，降低配套成本、提高承載能力、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。解決縣級園區(qū)同質(zhì)化問題，形成錯(cuò)位發(fā)展、合作共建共享、聚集發(fā)展，產(chǎn)生了“1+5>6”的聚集效應(yīng)。

政策保障。先后出臺一系列政策，明確合作模式、效益分配、招商引資、項(xiàng)目審批、安全管理、資金保障等“園中園”建設(shè)發(fā)展所涉及的各種政策。一是實(shí)施期限。各縣（市、區(qū)）對“園中園”的管理權(quán)屬50年不變。二是用地合作模式?！皥@中園”建設(shè)堅(jiān)持“統(tǒng)一征地、統(tǒng)一總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、統(tǒng)一入園標(biāo)準(zhǔn)”，所涉及的項(xiàng)目建設(shè)用地、占補(bǔ)平衡指標(biāo)由各縣（市、區(qū)）自行解決。土地征收、房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按隆陽區(qū)相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，征地拆遷費(fèi)和征轉(zhuǎn)報(bào)批經(jīng)費(fèi)由各縣（市、區(qū)）承擔(dān)。三是基礎(chǔ)共建?！皥@中園”外圍基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由保山工貿(mào)園區(qū)承擔(dān)，內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由縣（市、區(qū)）政府自行承擔(dān)。四是效益分配。入駐“園中園”的企業(yè)所產(chǎn)生的稅費(fèi)收入和政府性基金收入（教育費(fèi)附加、排污費(fèi)、污水處理費(fèi)除外）歸各縣（市、區(qū)）政府。各縣（市、區(qū)）招商引資企業(yè)如因一個(gè)園一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃限制需入駐別的“園中園”時(shí)，招商方和接收方按5∶5分享其稅收所得。五是統(tǒng)計(jì)模式?！皥@中園”的產(chǎn)值、增加值、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)由各縣（市、區(qū)）分別統(tǒng)計(jì)。六是資金保障。為支持“園中園”盡快啟動(dòng)建設(shè)，保山市從市級產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金中給每個(gè)“園中園”安排2億元資本金進(jìn)行融資貸款。市級重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金優(yōu)先安排“園中園”項(xiàng)目使用。鼓勵(lì)各縣（市、區(qū)）政府積極采取項(xiàng)目融資、風(fēng)險(xiǎn)投資、信用擔(dān)保、PPP、EPC、BOT、發(fā)行債券和商業(yè)信貸合作等融資形式，引導(dǎo)園區(qū)多元化投入，加速園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

實(shí)施六項(xiàng)招商政策。實(shí)施“51+49”混合所有制股權(quán)方式和“10+3”PPP融資方式，逐步提升投融資能力；對單項(xiàng)總投資在50億元以上的大項(xiàng)目好項(xiàng)目，承接地因規(guī)劃、資金等因素難以承接的，以市級為平臺，由5縣（市、區(qū)）及園區(qū)采取“1+5”共建共享發(fā)展機(jī)制建設(shè)，破解單項(xiàng)總投資50億元以上的大項(xiàng)目好項(xiàng)目落地難的問題；實(shí)施“5+8”標(biāo)準(zhǔn)廠房租購政策；實(shí)施“30+37”電價(jià)優(yōu)惠，新材料產(chǎn)業(yè)按照0.30元/千瓦時(shí)、信息產(chǎn)業(yè)按照0.33元/千瓦時(shí)、輕紡產(chǎn)業(yè)按照0.37元/千瓦時(shí)實(shí)行電價(jià)優(yōu)惠，用電量達(dá)到一定規(guī)模的企業(yè)可以單獨(dú)定價(jià)。實(shí)施“5+5”購房扶持等優(yōu)惠政策。

構(gòu)建“一線兩園”的內(nèi)外發(fā)展平臺。發(fā)揮保山和緬甸曼德勒、密支那在中緬經(jīng)濟(jì)走廊、面向南亞東南亞陸上經(jīng)濟(jì)帶兩大重要節(jié)點(diǎn)的作用，謀劃構(gòu)建保山到緬甸曼德勒、密支那之間的“一線兩園”。把保山工貿(mào)園區(qū)“園中園”、騰沖邊合區(qū)“園中園”作為境內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚的重要載體和平臺，把曼德勒繆達(dá)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、密支那經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為融入“一帶一路”建設(shè)的重要支撐點(diǎn)。通過境內(nèi)、境外兩個(gè)園區(qū)建設(shè)，形成“兩園聯(lián)動(dòng)”的良好局面。

保山市探索“園中園”模式取得的經(jīng)驗(yàn)

改革創(chuàng)新增活力。保山市推進(jìn)落實(shí)全面深化改革，跳出條條框框的限制，打破縣縣建園區(qū)的常規(guī)思維定式，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，創(chuàng)造性地提出“園中園”模式，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，探索園區(qū)的差異化競爭和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的共建共享、聚集發(fā)展，深化財(cái)稅、投融資體制改革，取得了明顯成效。

高位推動(dòng)是前提。中共保山市委、市政府成立以市委書記和市長任組長，常務(wù)副市長、隆陽區(qū)委書記任副組長，相關(guān)職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“園中園”共建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書記擔(dān)任“園中園”建設(shè)督導(dǎo)人，高位推動(dòng)“園中園”建設(shè)。保山工貿(mào)園區(qū)和5個(gè)縣（市、區(qū)）分別成立“園中園”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，縣（市、區(qū)）黨政“一把手”高度重視，主抓“園中園”各項(xiàng)建設(shè)工作。

營商環(huán)境作保障。保山市把轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)作為優(yōu)化營商環(huán)境的突破口，堅(jiān)持以上率下，圍繞重點(diǎn)工作、重大項(xiàng)目的服務(wù)，由市領(lǐng)導(dǎo)掛鉤負(fù)責(zé)“4個(gè)重大發(fā)展項(xiàng)目”，制定和實(shí)施對縣級“園中園”考核評價(jià)辦法，按周、月、季度進(jìn)行督促落實(shí)。市委主要領(lǐng)導(dǎo)掛鉤和政協(xié)主席負(fù)責(zé)督查“園中園”建設(shè)，各縣級“園中園”建設(shè)排名的動(dòng)態(tài)變化由有關(guān)媒體公開。把專項(xiàng)整治作為優(yōu)化營商環(huán)境的抓手，紀(jì)檢部門加強(qiáng)日常監(jiān)督，每年開展為期一個(gè)月的專項(xiàng)整治，促進(jìn)全市黨員干部將更多的精力用于謀改革優(yōu)服務(wù)促跨越，激發(fā)出“跨越發(fā)展?fàn)巹?chuàng)一流，比學(xué)趕超奮勇爭先”的精氣神。抓“放管服”改革，市級行政審批事項(xiàng)從286項(xiàng)壓縮至116項(xiàng)，制定和實(shí)施《保山市開展為民辦事“一次辦結(jié)”試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《保山市“多證合一”改革方案》等提升行政效率措施，開通“12310”“放管服”改革專線投訴電話，公布“最多跑一次”事項(xiàng)清單，企業(yè)、群眾辦事實(shí)施“最多跑一次”和“一次辦結(jié)”。目前，75個(gè)市級事項(xiàng)、100個(gè)縣級事項(xiàng)“一次辦結(jié)”率都達(dá)了100%。2017-2018年，保山市連續(xù)兩年在全省營商環(huán)境評估中綜合得分排名第一。

保山市“園中園”建設(shè)面臨的困難和問題

水電硅材一體化發(fā)展亟須政策扶持。中共云南省委、省政府提出，做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作，要推動(dòng)以制造業(yè)為重點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，堅(jiān)持“兩型三化”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，聚焦傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、八大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深化全力打造世界一流“三張牌”內(nèi)涵。保山的低電價(jià)和硅礦使其在硅產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具備資源和產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，硅基產(chǎn)業(yè)已形成規(guī)模效應(yīng)，亟須政策扶持，將保山“園中園”打造成為全省水電硅材一體化示范區(qū)之一。目前，省級已相繼出臺了《實(shí)施優(yōu)價(jià)滿發(fā)推動(dòng)水電鋁材一體化發(fā)展專項(xiàng)用電方案》等專項(xiàng)政策，但尚未出臺水電硅材一體化發(fā)展專項(xiàng)用電方案。同時(shí)，保山積極招商引入隆基股份11GW單晶硅棒項(xiàng)目，并給予該企業(yè)0.25元/度的電價(jià)優(yōu)惠政策，對優(yōu)惠電價(jià)的補(bǔ)貼壓力越來越大。

項(xiàng)目審批權(quán)限較小，程序復(fù)雜。雖然園區(qū)已獲得一定的審批權(quán)限授權(quán)，但園區(qū)在云南投資項(xiàng)目審批監(jiān)管系統(tǒng)中沒有平臺，無法通過本級監(jiān)管平臺進(jìn)行項(xiàng)目審批及事中事后監(jiān)管，一些簡單事項(xiàng)園區(qū)管委會(huì)都無權(quán)限辦理。

部分稅收扶持政策到期后不再執(zhí)行，進(jìn)一步加劇了園區(qū)建設(shè)的資金困難。根據(jù)有關(guān)政策“自2012年起，5年內(nèi)省級工業(yè)園區(qū)內(nèi)新增稅收，依照現(xiàn)行財(cái)政體制規(guī)定應(yīng)上繳省級財(cái)政部分，留給工業(yè)園區(qū)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的規(guī)定，2017年開始不再執(zhí)行，稅收返還減少，進(jìn)一步加劇了園區(qū)建設(shè)的資金困難，而目前保山“園中園”基礎(chǔ)設(shè)施投入大、融資難。

現(xiàn)有用地指標(biāo)難以滿足建設(shè)需求。無論是基礎(chǔ)設(shè)施，還是入園項(xiàng)目，園區(qū)開發(fā)建設(shè)都需要大量的建設(shè)用地，受土地利用規(guī)劃調(diào)整、建設(shè)用地指標(biāo)較少等因素的影響，一些項(xiàng)目建設(shè)未能按期推進(jìn)。

幾點(diǎn)建議

保山“園中園”的做法值得在全省園區(qū)建設(shè)中大力推廣。保山深入貫徹落實(shí)云南省委、省政府提出“兩型三化”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，聚焦傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、八大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深化打造世界一流“三張牌”內(nèi)涵，園區(qū)建設(shè)摒棄縣縣建園區(qū)、配套不足的老路，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃“園中園”，聚合市、縣、園區(qū)力量提升配套能力、強(qiáng)化招商引資，為基礎(chǔ)薄弱地區(qū)推動(dòng)工業(yè)高質(zhì)量跨越式發(fā)展作出了示范。

支持“一線兩園”建設(shè)。建議國家和省級層面加大對“一線兩園”建設(shè)的支持力度，把握中緬兩國政府簽署《關(guān)于共建中緬經(jīng)濟(jì)走廊的諒解備忘錄》的歷史機(jī)遇。作為省內(nèi)第一個(gè)在緬甸建設(shè)園區(qū)的州（市），保山要加強(qiáng)向省委、省政府匯報(bào)、與緬方溝通交流，積極爭取中緬經(jīng)濟(jì)走廊聯(lián)合委員會(huì)在政策、資金、項(xiàng)目等方面的支持，全面提升“五通”水平，力爭早日建設(shè)猴橋—密支那—曼德勒的高速公路和鐵路，有序推進(jìn)曼德勒繆達(dá)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、密支那經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)廠房、配套設(shè)施等建設(shè)，為企業(yè)入園創(chuàng)造良好條件。

加大政策扶持力度，將保山“園中園”打造成為全省水電硅材一體化示范區(qū)之一。加快建設(shè)硅工業(yè)研究中心等技術(shù)研發(fā)平臺，支持保山市相關(guān)企業(yè)在硅材冶煉、精深加工等方面加大研發(fā)投入。建議省級盡快出臺水電硅材一體化發(fā)展專項(xiàng)用電方案，在電價(jià)方面與水電鋁享受相同政策；對水電硅材一體化發(fā)展單獨(dú)制定出臺電價(jià)優(yōu)惠政策。

精減審批程序。建議省級給予保山“園中園”更大的項(xiàng)目審批權(quán)限，進(jìn)一步加快園區(qū)在線審批平臺建設(shè)，力爭實(shí)現(xiàn)園區(qū)投資項(xiàng)目線上運(yùn)行。全面落實(shí)“一站式辦公”“一條龍服務(wù)”和首問負(fù)責(zé)、限時(shí)辦結(jié)、責(zé)任追究等規(guī)章制度，對企業(yè)入園、項(xiàng)目落地、要件報(bào)批等提供全程跟蹤服務(wù)，切實(shí)為投資者提供零距離、零障礙服務(wù)，最大限度地減少項(xiàng)目建設(shè)成本。

對建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行單列。2018年，保山工貿(mào)園區(qū)已被列為全省重點(diǎn)打造的10個(gè)千億級園區(qū)之一，同時(shí)，保山“園中園”正努力打造全省招商引資示范區(qū)，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及入園項(xiàng)目用地需求較大，建議在省級范圍對包括保山工貿(mào)園區(qū)、“園中園”在內(nèi)的省級重點(diǎn)園區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行單列。