加快推進(jìn)中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)

文 杜 瓊 中共云南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授

譚 鑫 中共云南省委黨校社會與生態(tài)文明教研部主任、教授

2019年8月26日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)6個(gè)新設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》，新設(shè)中國（山東）（江蘇）（廣西）（河北）（云南）（黑龍江）6個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。云南作為三個(gè)沿邊自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之一，肩負(fù)著建設(shè)“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶互聯(lián)互通的重要通道，連接南亞東南亞大通道的重要節(jié)點(diǎn)，推動形成我國面向南亞東南亞輻射中心、開放前沿的歷史重任。這是國家賦予云南的重大使命，更是云南深化改革開放的戰(zhàn)略契機(jī)，為云南帶來新的發(fā)展機(jī)遇。

充分認(rèn)識中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要性

《中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）明確指出：“建立中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，是新時(shí)代推進(jìn)改革開放的戰(zhàn)略舉措。”在當(dāng)前外部環(huán)境日趨復(fù)雜，全球經(jīng)濟(jì)處于百年未有之大變局，貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義抬頭的背景下，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于深度轉(zhuǎn)型、全面建成小康社會的關(guān)鍵時(shí)期，加快中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)）建設(shè)，對推進(jìn)沿邊地區(qū)實(shí)現(xiàn)更高層次開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)與南亞東南亞經(jīng)貿(mào)合作，深化“一帶一路”建設(shè)有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國探索沿邊內(nèi)陸地區(qū)對標(biāo)國際先進(jìn)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的重要舉措。我國西部沿邊地區(qū)對外開放滯后于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，在與國際先進(jìn)規(guī)則接軌，促進(jìn)外貿(mào)外資發(fā)展方面，存在較大差距。通過自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，可加快推進(jìn)沿邊地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，在市場準(zhǔn)入、開放投資、要素自由流動、貿(mào)易監(jiān)管、跨境金融創(chuàng)新等方面，逐步構(gòu)建起與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相互銜接的基本制度框架，為沿邊地區(qū)對外開放提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展路徑，進(jìn)一步推動沿邊地區(qū)融入經(jīng)濟(jì)全球化，密切與世界市場聯(lián)系，拓展經(jīng)濟(jì)增長空間，發(fā)展更高層次開放型經(jīng)濟(jì)提供制度保障。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是我國推進(jìn)西向開放，促進(jìn)東西聯(lián)動協(xié)調(diào)開放的重要舉措。隨著我國對外開放發(fā)展的進(jìn)一步深化，沿邊開放獲得較快發(fā)展，但相對于東部地區(qū)來說仍然較為緩慢。在當(dāng)前中美貿(mào)易摩擦不斷升級，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定因素增加的情況下，改變東快西慢、沿海強(qiáng)沿邊弱的開放狀況，就成為我國完善對外開放新格局的必然選擇。通過自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，可拓展和優(yōu)化區(qū)域空間布局，促進(jìn)西部沿邊地區(qū)改善營商環(huán)境，吸引更多外來資金，密切沿邊與沿海地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作，促進(jìn)云南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升云南開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，形成“邊?！甭?lián)動、東西互濟(jì)的雙向開放格局。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是推動“一帶一路”與長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同發(fā)展，把云南建成我國面向南亞東南亞輻射中心的重要舉措?！犊傮w方案》明確要求自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，要著力打造“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶互聯(lián)互通的重要通道。云南地處長江上游，是長江上游的重要生態(tài)屏障。同時(shí)，云南與南亞東南亞毗鄰，是我國面向南亞東南亞開放的前沿地區(qū)，也是“一帶一路”建設(shè)中推進(jìn)孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、中國—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊、瀾湄合作機(jī)制建設(shè)的重要區(qū)域。目前，云南省共有19個(gè)一類口岸、6個(gè)二類口岸，陸路、水路、航空一類口岸俱全，與緬甸、老撾、越南三國的國家一類口岸均形成對接，并在全國率先推行通關(guān)便利化“三證合一”模式，在不斷探索沿邊開放模式上取得良好效果。然而，由于受到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、新舊動能轉(zhuǎn)換緩慢，跨境物流成本高、效率低，政策措施不配套，區(qū)域發(fā)展不平衡等問題的影響，云南將“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠。通過自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，探索云南與長江沿岸省區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的新思路新途徑，發(fā)揮云南內(nèi)聯(lián)長江腹地，外接南亞東南亞的樞紐作用。在經(jīng)貿(mào)合作，科技創(chuàng)新，制度創(chuàng)新，5G產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合等方面，將“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)有機(jī)銜接，推動云南形成我國面向南亞東南亞輻射中心、開放前沿。

加快自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)應(yīng)注意的問題

對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的認(rèn)識問題。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)剛剛起步，如何界定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的概念、定位和功能，對于后續(xù)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)有著極其重要的作用。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國在當(dāng)前復(fù)雜的國際國內(nèi)背景下，為進(jìn)一步提升對外開放水平所設(shè)立的特殊的開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)突出的“試驗(yàn)”二字，是我國進(jìn)入新時(shí)代，全面深化改革的“試驗(yàn)田”，肩負(fù)著在改革開放“深水區(qū)”積極探索制度創(chuàng)新，搭建更高水平改革開放平臺的歷史重任。我國設(shè)立的18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，居于不同的區(qū)域，處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，具有不同的功能和作用。因而，其內(nèi)涵也不完全一致。由此，我們應(yīng)充分挖掘中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的內(nèi)涵，既體現(xiàn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的一般特征，又突出云南沿邊開放的特點(diǎn)，避免中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)走向一般化和同質(zhì)化。

區(qū)內(nèi)聯(lián)動與區(qū)外協(xié)調(diào)發(fā)展問題。中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)由昆明片區(qū)、紅河片區(qū)和德宏片區(qū)組成。從區(qū)域布局來看，三個(gè)片區(qū)處于三個(gè)不同的行政區(qū)劃內(nèi)，涉及三個(gè)州市。三個(gè)州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對外開放程度、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度、交通便利程度等均有較大差距，在發(fā)展中各自的利益訴求各不相同。而自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，需要突破行政區(qū)劃限制，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展，發(fā)揮整體效益。因而，如何處理好三個(gè)州市的利益關(guān)系，做好三個(gè)片區(qū)的分工定位，協(xié)調(diào)各方利益至關(guān)重要。與此同時(shí)，《總體方案》要求昆明片區(qū)加強(qiáng)與空港經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)動發(fā)展，紅河片區(qū)加強(qiáng)與紅河綜合保稅區(qū)、蒙自經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)聯(lián)動發(fā)展，然而，區(qū)內(nèi)與區(qū)外在運(yùn)行機(jī)制、改革措施、政策保障等方面并不一致，如果沒有相應(yīng)的體制機(jī)制保障，要實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)區(qū)外聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展難度較大。

各項(xiàng)改革舉措?yún)f(xié)同推進(jìn)問題。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要在制度創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、貿(mào)易方式創(chuàng)新、投資便利化及監(jiān)管模式等方面先行先試，而這些領(lǐng)域的任何一項(xiàng)改革，都會牽一發(fā)而動全身。與此同時(shí)，不同領(lǐng)域，不同部門改革的重點(diǎn)、次序、節(jié)奏不一致，如果調(diào)研不實(shí)，總體規(guī)劃不到位，改革措施就容易出現(xiàn)不統(tǒng)一、不配套、不協(xié)調(diào)等問題，甚至出現(xiàn)政策朝令夕改的情況。一旦不同職能部門之間，區(qū)內(nèi)區(qū)外同一職能部門之間不能協(xié)同推進(jìn)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)必然受阻。

政府主導(dǎo)與市場主體的關(guān)系問題。黨的十八屆三中全會指出，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府與市場的關(guān)系。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是我國在新的歷史時(shí)期推進(jìn)全面深化改革開放的“試驗(yàn)田”。一方面需要政府主導(dǎo)推進(jìn)各項(xiàng)制度改革；另一方面需要大量不同規(guī)模、不同類型的市場主體參與。由此，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，政府與市場就構(gòu)成了一對矛盾統(tǒng)一體，沒有政府的主導(dǎo)，各項(xiàng)改革措施就難以推進(jìn)；沒有市場主體的參與，政府的一切行為均毫無意義。因而，客觀上要求政府服務(wù)于市場主體，市場主體在一定的制度框架下有效運(yùn)行。然而，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，政府的多目標(biāo)追求與市場主體利益最大化的單一目標(biāo)追求，并不能完全統(tǒng)一，如何處理好政府與市場的關(guān)系，就成為考量自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要問題。

推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的建議

統(tǒng)籌推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)準(zhǔn)備工作。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)全新的系統(tǒng)工程，必須做好充分的前期準(zhǔn)備工作。一是組建專家團(tuán)隊(duì)，對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所存在的一般意義上的自由貿(mào)易區(qū)及我國批準(zhǔn)建設(shè)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行深入研究。一方面為對標(biāo)國際先進(jìn)規(guī)則做好理論準(zhǔn)備，另一方面深化對我國設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的內(nèi)涵、功能、運(yùn)行機(jī)制、制度創(chuàng)新等問題的認(rèn)識，厘清中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與沿邊開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、邊境合作區(qū)、綜合保稅區(qū)等開放平臺之間的區(qū)別與聯(lián)系，從理論上搞清楚云南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的一般性與特殊性，突出云南“沿邊”與“跨境”特點(diǎn)，最大限度爭取國家支持。二是啟動調(diào)研工作，深入調(diào)研三個(gè)片區(qū)對外開放發(fā)展情況，充分了解三個(gè)片區(qū)擁有的基礎(chǔ)條件、發(fā)展優(yōu)勢及存在問題，結(jié)合《總體方案》要求，突出重點(diǎn)，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)改革方案。

構(gòu)建三個(gè)片區(qū)聯(lián)動機(jī)制及區(qū)內(nèi)區(qū)外協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。

一是形成1+3組織架構(gòu)機(jī)制，高效推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。高效的組織領(lǐng)導(dǎo)是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)富有成效的首要條件。建議形成以省級領(lǐng)導(dǎo)為組長，昆明市、紅河哈尼族彝族自治州、德宏傣族景頗族自治州三州市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為副組長的1+3的組織架構(gòu)機(jī)制。定期或不定期召開聯(lián)席會議，解決實(shí)際工作中遇到的困難和問題。一方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)省級各職能部門工作，減少推諉扯皮；另一方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三個(gè)片區(qū)利益訴求，發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)整體效應(yīng)。二是突破行政區(qū)劃限制，創(chuàng)新管理及服務(wù)機(jī)制。三個(gè)片區(qū)既統(tǒng)一于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之內(nèi)，又具有各自不同的功能和建設(shè)重點(diǎn)。這在客觀上就要求我們充分把握自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)本質(zhì)，以市場為導(dǎo)向，構(gòu)建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分級服務(wù)、管理有序、利益共享”管理與服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)既有利于合力推動自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，發(fā)揮整體效應(yīng)，又有利于各片區(qū)獨(dú)立自主運(yùn)作，突出片區(qū)特點(diǎn)的發(fā)展目標(biāo)。三是創(chuàng)新事中事后監(jiān)管機(jī)制。借鑒中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，圍繞營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平、統(tǒng)一、高效的市場環(huán)境。劃分政府與市場行為邊界，做好負(fù)面清單，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的事中事后監(jiān)管體系，避免政府越位、錯(cuò)位、缺位，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位等問題。深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，努力做到放得更活、管得更好、服務(wù)更優(yōu)，充分發(fā)揮市場主體作用，使其在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)快速健康發(fā)展。

呼應(yīng)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)沿邊與沿海深度合作。目前，云南已同中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)簽訂了合作協(xié)議，力求與粵港澳、江滬浙等東部沿海地區(qū)對接合作，借力發(fā)展。其中，主要是學(xué)習(xí)借鑒上海市、廣東省自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)所體現(xiàn)出來的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略思維及先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和方法。解放思想，敢為人先，先行先試，探索沿邊地區(qū)制度創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等政策。密切關(guān)注G60科創(chuàng)走廊與廣深科技創(chuàng)新走廊建設(shè)，爭取云南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成為二者在沿邊地區(qū)的科創(chuàng)飛地，引導(dǎo)各類創(chuàng)新主體到云南共建創(chuàng)新平臺。引進(jìn)易于與云南本土優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢資源相結(jié)合的，具有長產(chǎn)業(yè)鏈、高附加值、技術(shù)創(chuàng)新能力強(qiáng)的高科技項(xiàng)目，加快構(gòu)建5G產(chǎn)業(yè)體系。拓展貿(mào)易渠道、創(chuàng)新貿(mào)易模式，暢通與周邊國家交流合作的國際大通道，為各方開拓國際市場尤其是南亞東南亞市場創(chuàng)造一個(gè)包容、平等互利、合作共贏的開放平臺，在跨境產(chǎn)能、跨境金融、跨境旅游、跨境電商、跨境農(nóng)業(yè)、跨境能源、跨境物流、跨境人民幣業(yè)務(wù)等方面形成可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。

充分尊重基層首創(chuàng)精神，為創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)者撐腰鼓勁。云南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵在“試驗(yàn)”，而“試驗(yàn)”的土壤在基層，基層是最接近事物發(fā)展本質(zhì)的地方，基層工作者是最熟悉情況，最了解問題的人。許多有效的有益的改革措施均出自于基層。因而，我們要鼓勵(lì)基層大膽創(chuàng)新、大膽實(shí)踐、大膽探索，充分激發(fā)基層干部群眾的積極性主動性，充分發(fā)揮基層干部群眾的主觀能動性，形成自上而下和自下而上合力推動自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的靈活發(fā)展機(jī)制。包括激勵(lì)與約束機(jī)制，解決基層工作者缺乏動力與亂作為的問題；為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)?shù)臋C(jī)制，解決基層工作者后顧之憂，大膽試驗(yàn)的問題；糾錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，“試驗(yàn)”有成功也有失敗，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，許多東西需要突破現(xiàn)有的框框套套，需要打破常規(guī)，難免犯錯(cuò)誤，我們要允許基層在改革中犯錯(cuò)誤，在改正錯(cuò)誤中邁向成功。

加強(qiáng)溝通交流協(xié)調(diào)，形成整體發(fā)展合力。云南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作涉及國家多個(gè)部門，如國家發(fā)改委、商務(wù)部、外交部、海關(guān)、稅務(wù)、金融、交通等各個(gè)方面。在推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，要加強(qiáng)與相關(guān)各職能部門的聯(lián)系與溝通，努力爭得這些部門對云南基礎(chǔ)條件、獨(dú)特優(yōu)勢、工作進(jìn)程等方面的了解、支持和幫助。涉及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的云南省海關(guān)、外交、稅務(wù)、銀行、土地、工商、檢驗(yàn)檢疫等部門應(yīng)同時(shí)進(jìn)行相關(guān)準(zhǔn)備，組織人事部門也要進(jìn)行人才吸收和引進(jìn)方面的準(zhǔn)備，出臺相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和辦法。各地各部門要主動融入、創(chuàng)新服務(wù)，及時(shí)高效地開展各項(xiàng)工作。通過各方共同努力，協(xié)調(diào)推進(jìn)，經(jīng)過3至5年改革探索，將中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建成我國西南地區(qū)貿(mào)易投資便利、交通物流通達(dá)、要素流動自由、金融服務(wù)創(chuàng)新完善、監(jiān)管安全高效、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量一流、輻射帶動作用突出的高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量自由貿(mào)易園區(qū)。