社會資本方對PPP項目推進(jìn)的重要性

孫紅 趙麗平

摘 要：PPP項目通常存在建設(shè)規(guī)模大、資金回收周期長、投資額度高、合約關(guān)系復(fù)雜且參與方多等特點(diǎn)，因此投資PPP項目風(fēng)險較大。當(dāng)前PPP合作模式中，政府方與社會資本方地位不對等，社會資本方往往會承擔(dān)更多的風(fēng)險，且PPP項目多為社會公益性項目，一旦出現(xiàn)偏差，將會導(dǎo)致項目無法如期完成，造成的社會和經(jīng)濟(jì)損失較大。所以PPP項目的推進(jìn)現(xiàn)在更多取決于從社會資本方角度出發(fā)，考慮項目是否可行。

關(guān)鍵詞：社會資本;PPP項目

近年來，政府為增進(jìn)民生福祉大力推動各項公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然而公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金十分龐大。為減輕政府財政負(fù)擔(dān)，國家積極鼓勵社會資本參與公共項目的建設(shè)及運(yùn)營。在PPP（Public-Private-Partnership）項目中，公共部門作為發(fā)起人通常會和社會資本共同組建項目公司。雙方作為PPP項目的主體，通過合同來約束行為，明確責(zé)任和權(quán)益。作為社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嶄新模式，PPP項目能夠?yàn)樯鐣峁└嗟膬?yōu)質(zhì)服務(wù)。政府部門推進(jìn)某項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，往往會采取PPP模式與社會資本簽訂協(xié)議，以此方式授權(quán)對方進(jìn)行項目的投資、建設(shè)以及后期的經(jīng)營維護(hù)等環(huán)節(jié)。在合同期限內(nèi)，社會資本方根據(jù)自己的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，在成本基礎(chǔ)上加收一定的管理經(jīng)營費(fèi)用，從而取得一定的經(jīng)濟(jì)效益、獲取合理回報。

政府部門具有監(jiān)督調(diào)控的權(quán)限，對于具體的工作內(nèi)容與計劃不做過多干涉。項目運(yùn)營期滿后，社會資本方需將基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府相關(guān)機(jī)構(gòu)，并根據(jù)實(shí)際情況判斷是有償移交還是無償移交。PPP模式是一種將國家基礎(chǔ)建設(shè)民營化的方式，政府部門引進(jìn)民間資金，進(jìn)行公共項目建設(shè)。該模式下，公共項目建設(shè)由社會資本投資興建，在完成后通過使用者付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)貼回收成本與利潤。政府在期限屆滿時，收回該項目的所有權(quán)。PPP模式是公共部門和社會資本一起合作提供公共服務(wù)。該模式不僅限于總承包，還有特許經(jīng)營、租賃和私人所有權(quán)等。

PPP模式在我國得到快速推廣，2014年以來，管理庫項目累計9，249個，投資額14.1萬億元;落地項目累計6，039個、投資額9.2萬億元，落地率653%;開工項目累計3，559個，投資額5.3萬億元，開工事58.9%。截止到2019年9月25日，管理庫累計投資排在前三位的是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，合計占管理庫項目總數(shù)的63.7%。

PPP項目通常存在建設(shè)規(guī)模大、資金回收周期長、投資額度高、合約關(guān)系復(fù)雜且參與方多等特點(diǎn)，因此投資PPP項目風(fēng)險較大。當(dāng)前PPP合作模式中，政府方與社會資本方地位不對等，社會資本方往往會承擔(dān)更多的風(fēng)險，且PPP項目多為社會公益性項目，一旦出現(xiàn)偏差，將會導(dǎo)致項目無法如期完成，造成的社會和經(jīng)濟(jì)損失較大。因此近年來項目有回落現(xiàn)象，增速放緩。隨著我國固定資產(chǎn)投資增速的控制、放緩，國家出臺各項投資管控政策來降低風(fēng)險，提升穩(wěn)定投資的控制管理水平。2018年1月到9月期間，全國固定資產(chǎn)投資達(dá)到48萬億元，增長速度為5%左右，在一定程度上遏制了快速回落的狀況。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，投資、消費(fèi)與出口三者都起到關(guān)鍵性作用。固定資產(chǎn)投資對于促進(jìn)我國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重要。各級政府投資建設(shè)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要助推器。PPP模式的本質(zhì)是政府將公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，根據(jù)一定的要求建立具有周期性質(zhì)的外包方案，吸引社會資本參與投資、建設(shè)、管理與運(yùn)營。在一定的周期后，再將項目產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)移交。這樣的模式在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)下具有重要的存在價值和意義。特別是近些年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)以及城鄉(xiāng)結(jié)合的快速發(fā)展，人們對于城市交通、基礎(chǔ)通信以及能源供應(yīng)等各個方面的需求與日俱增。僅僅依靠政府的財力顯然無法滿足快速發(fā)展的物質(zhì)需要，所以借助社會資本力量尤為重要，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP模式旨在鼓勵社會資本參與，因此必須充分考慮社會資本所追求的利益。

公共基礎(chǔ)設(shè)施類項目需要投資大，政府財務(wù)負(fù)擔(dān)重，所以借助于社會資本來發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項目，推進(jìn)公共服務(wù)改革具有現(xiàn)實(shí)價值和意義。PPP項目作為社會固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，近些年迅速發(fā)展。但項目的進(jìn)展遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果，大量項目遲遲難以落地，這與PPP模式特點(diǎn)緊密相關(guān)。PPP模式的運(yùn)營期較長，存在很多不確定因素。政策變動、市場環(huán)境變化、投資回收期長、競爭對手的進(jìn)入等因素都會導(dǎo)致項目落地困難。政府部門角色定位不清，一直以一個管理者角色自居，合作意識薄弱，契約精神不足，關(guān)注的重心是資金的引進(jìn)，忽視了在項目周期中，應(yīng)與社會資本通力合作并對項目進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督。在PPP項目合作過程中，社會資本往往處于弱勢地位，很多權(quán)益無法得到保障，承擔(dān)風(fēng)險過大。因此，社會資本如何科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶PP項目進(jìn)行投資評價成為亟待解決的問題?？茖W(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖吭u價，可以幫助社會資本準(zhǔn)確地選擇PPP項目，有利于提高資金的使用效率，避免社會資本損失浪費(fèi)，提高社會資本的效益性。

傳統(tǒng)模式下，我國的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一般由政府部門投資建設(shè)，并由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。現(xiàn)在該模式顯然已經(jīng)跟不上我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。政府部門投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)很多弊端，造成我國政府部門經(jīng)濟(jì)壓力太大，而且政府投資過程中往往存在浪費(fèi)和低效問題。因此，我國引入PPP模式，吸引社會資本參與國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。社會資本投資，追求的是獲取盈利和擴(kuò)大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)增長。幫助社會資本識別好的PPP項目，實(shí)現(xiàn)收益，不僅能從微觀層面幫助社會資本提升競爭力，而且還有助于促進(jìn)國家的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長。

當(dāng)前，針對社會資本參與PPP項目投資評價的研究仍需深入。雖然政府相關(guān)部門出臺的一系列文件中也有涉及PPP項目投資指導(dǎo)的內(nèi)容，但都是站在政府部門角度，從社會資本方視角出發(fā)還沒有規(guī)范性文件。而且到目前為止，尚沒有一套完整的社會資本PPP項目投資評價指標(biāo)體系，不能很好地推動社會資本投資決策工作規(guī)范、科學(xué)化。只有建立科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，才能對PPP項目進(jìn)行客觀公正的評價，幫助社會資本選擇合適的PPP項目進(jìn)行投資。因此，構(gòu)建科學(xué)合理的社會資本PPP項目投資評價指標(biāo)體系和綜合評價模型，對社會資本PPP項目投資具有指導(dǎo)意義。

PPP模式并不適合所有的項目。根據(jù)PPP模式在中國的發(fā)展和推廣情況，國家也在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。根據(jù)相關(guān)文件指導(dǎo)，適合采用PPP模式的項目應(yīng)該具有價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場需求長期穩(wěn)定、項目市場化程度較高和項目投資規(guī)模較大等特點(diǎn)。PPP模式的重點(diǎn)是公益項目，即國家基礎(chǔ)設(shè)施類及公共服務(wù)領(lǐng)域的項目，如軌道交通、機(jī)場、城市供水和供暖、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、教育培訓(xùn)等公共服務(wù)項目。雖然現(xiàn)在很多社會資本都在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，他們不再只是追求經(jīng)濟(jì)利益，也開始關(guān)注企業(yè)形象、品牌效應(yīng)及社會認(rèn)可度，但投資的根本還是為了盈利。PPP項目不同于傳統(tǒng)項目，傳統(tǒng)建筑項目本身就很復(fù)雜，需要處理協(xié)調(diào)各方面的活動及流程。而公共基礎(chǔ)設(shè)施類項目會更加復(fù)雜，需要考慮到PPP項目中不同利益相關(guān)者的需求和目標(biāo)。因此，站在社會資本方角度，對PPP項目進(jìn)行投資評價至關(guān)重要。

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