公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)探析

姜芙蓉

近年來，國家在推進文化體制創(chuàng)新的頂層設(shè)計中，提出了構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的戰(zhàn)略任務(wù)，其中重點任務(wù)之一是文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，推動公共圖書館等文化館組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理。標(biāo)志著公共圖書館建立以理事會制度為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，已經(jīng)由一個理論問題變成了實踐問題。

1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)

公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)就是要根據(jù)決策權(quán)力機構(gòu)、決策執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督約束機構(gòu)相互分離、相互制衡和精干高效原則，建立圖書館的理事會、執(zhí)行層、職工大會和社會監(jiān)督機構(gòu)分權(quán)制衡的組織架構(gòu)，協(xié)調(diào)圖書館利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，構(gòu)建以公益目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵機制完善、外部監(jiān)管制度健全的規(guī)范合理的治理結(jié)構(gòu)和運行機制。

1.1 決策層—理事會

建立法人治理結(jié)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)的首要核心任務(wù)就是組建理事會。理事會的主要職能有：本館章程的制定和修改、發(fā)展規(guī)劃的制定、管理層人員的任免及職工工資薪酬的制定、重大財務(wù)事項的審批等內(nèi)容。理事會肩負著公共圖書館的決策職能或決策監(jiān)督職能，有權(quán)行使重大事項的決策權(quán)或決策監(jiān)督權(quán)，必須接受政府、圖書館內(nèi)部和社會公眾的監(jiān)督。理事會人員的構(gòu)成主要包括理事人數(shù)、理事來源及所占比例、理事長的人選和產(chǎn)生方式三個方面的內(nèi)容。關(guān)于理事會人數(shù)。按照既可以代表利益廣泛又能快速科學(xué)決策的原則，理事會總?cè)藬?shù)一般設(shè)定在3到15人之間。關(guān)于理事來源及所占比例。理事會人員可以來自舉辦單位、圖書館內(nèi)部職工、社會公眾三方，比較理想化的來源比例是“三三三”制原則。理事會成員任期，每屆任期一般三至五年，可以連任。

1.2 管理層—館長、副館長及中高級管理人員

決策層構(gòu)建起來后，還要搭建完整的管理層。管理層實行的是館長負責(zé)制度，是公共圖書館的執(zhí)行機構(gòu)。作為公共圖書館的法定代表人，管理層由館長、副館長及中高級管理人員組成，在理事會的授權(quán)下，主要負責(zé)公共圖書館日常事務(wù)的管理工作及帶領(lǐng)館內(nèi)全體員工執(zhí)行理事會的決策。管理層必須接受理事會的監(jiān)督，每年由館長向理事會提交年度工作計劃和年度財務(wù)報告，以便理事會對其進行審議。

1.3 監(jiān)督層—理事會或監(jiān)事會

監(jiān)督層是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的組織架構(gòu)中不可或缺的一部分。它主要的職能是依據(jù)法律法規(guī)監(jiān)督理事會和管理層的工作情況，監(jiān)督他們工作是否按照法律法規(guī)及政策要求落實到位、是否維護了館內(nèi)全體員工的合法權(quán)益、是否滿足了社會公眾的公益服務(wù)需求。監(jiān)事會成員可以由舉辦單位、職工代表和社會公眾共同組成，3至5人最為合適。

2 法人治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)管機制

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的建立，必然要改變政府主管部門各自管理公共圖書館的部門管理體制，建立通過理事會對公共圖書館實行統(tǒng)一的監(jiān)管體制。對公共圖書館實行包括準入管理、過程監(jiān)管、事后處罰的全過程監(jiān)管，并在績效評估基礎(chǔ)上，整合公共圖書館資源，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率。

2.1 監(jiān)管的主體

公共圖書館的監(jiān)管主體包括政府主管部門以及公眾、媒體等相關(guān)利益者。政府通過委派理事會成員，并出席理事會會議來監(jiān)管公共圖書館的運營。公眾和媒體對法定機構(gòu)的監(jiān)督主要通過公共圖書館的年度報告制度、績效評估制度、信息公開制度等來實現(xiàn)社會監(jiān)督。

2.2 監(jiān)管的內(nèi)容

監(jiān)管主要是指政府職能部門對公共圖書館的運營過程，包括人事、財務(wù)等重要事項的審查和備案。一是建立對公共圖書館的事業(yè)法人準入審查與資質(zhì)許可。二是實行行業(yè)主管部門對公共圖書館章程的審核、備案審查和重要內(nèi)容修改的備案審查，以及履行章程情況檢查制度。三是實行公共圖書館向登記管理機關(guān)提交年度報告制度。四是實行公共圖書館信息 披露制度。五是實行公共圖書館績效評價制度。

3 法人治理結(jié)構(gòu)的運行機制

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的運行機制是理事會負責(zé)確定公共圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和監(jiān)督指導(dǎo)，行使公共圖書館重大事項決策權(quán)，管理層負責(zé)對公共圖書館進行日常管理等，理事會可通過授權(quán)，由管理層行使部分決策權(quán)。建立適應(yīng)公共圖書館法人特點和要求的運行機制，主要包括用人機制、監(jiān)督機制和激勵機制。

3.1 用人機制

是指保證理事會的人員組成和行政負責(zé)人的優(yōu)化合理和有效發(fā)揮作用。首先，公共圖書館章程中應(yīng)規(guī)定一個規(guī)范、透明的理事選任程序，以保證理事聘選過程合法、公開、獨立。其次，建立市場化的管理人員選聘機制，使行政負責(zé)人的聘任盡可能公開、透明，嚴格按照有關(guān)法律、法規(guī)及單位章程的規(guī)定進行。

3.2 激勵機制

是指對行政負責(zé)人和管理人員這個管理層面的激勵，旨在有效發(fā)揮這些人才的管理積極性。根據(jù)公共圖書館的特點，可選擇采用責(zé)任制和績效評價制度，決定行政負責(zé)人和管理人員的薪酬，明確薪酬的界定和待遇。

3.3 監(jiān)督機制

是指保證對管理層監(jiān)督的有效性。結(jié)合目前公共圖書館普遍規(guī)模不大、職能較為單一等特點，由理事會統(tǒng)一行使決策和監(jiān)督職能，從而保證有效地行使監(jiān)督職權(quán)。對涉及全體職工切身利益的重大事項，按照有關(guān)規(guī)定提請職工大會討論或?qū)徸h。理事會在決策時應(yīng)充分考慮職工代表大會的意見。

4 結(jié)論

目前我國公共圖書館法人治理改革已經(jīng)從局部探索向普遍試點推進，進入一個嶄新的階段。但從前期各地的實踐經(jīng)驗來看，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的合理性與科學(xué)性還不夠，整體的運行機制還不完善，如何做到規(guī)范的組織架構(gòu)、合理的治理規(guī)則和有效的治理機制三者的有機結(jié)合，構(gòu)建一個科學(xué)有效的法人治理結(jié)構(gòu)，是圖書館業(yè)界亟需面對的問題。