淺談PPP 模式項(xiàng)目管理

高海林 熊建超

（1.武漢市市政建設(shè)集團(tuán)有限公司 421003198705272319）

（2.中鐵武漢大橋工程咨詢監(jiān)理有限公司 421182198409265510）

隨著大量PPP 項(xiàng)目的落地，PPP 項(xiàng)目管理重要性、緊迫性已經(jīng)日益顯現(xiàn)。而PPP 模式下的項(xiàng)目管理又與傳統(tǒng)管理模式有著較大的不同，全面探索PPP 項(xiàng)目管理的理念、方法將有助于加強(qiáng)PPP 模式的規(guī)范運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目管理科學(xué)化、合理化、精細(xì)化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在此我通過(guò)湖北某公路項(xiàng)目管理工作談?wù)勛约河^點(diǎn)，以供同行參考。

1 統(tǒng)一法律、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范體系

目前在國(guó)家層面由財(cái)政部和發(fā)改委兩個(gè)部門(mén)分別制定了《政府和社會(huì)資本合作法》和《特許經(jīng)營(yíng)法》，工程有關(guān)企業(yè)應(yīng)積極提出建議，規(guī)范兩部法規(guī)的邊界，避免同一個(gè)問(wèn)題在兩部法律里找到兩個(gè)不同的法律依據(jù)，為PPP 項(xiàng)目的實(shí)施創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境。

交通行業(yè)PPP 項(xiàng)目建設(shè)主要依據(jù)是交通運(yùn)輸部 《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》及《公路工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2018 年版）等文件，由于公路ppp 項(xiàng)目還處于探索階段，對(duì)于如何設(shè)定項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制、超額利潤(rùn)分配機(jī)制、如何合理劃分PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、如何監(jiān)管及管理評(píng)價(jià)制、如何確定監(jiān)理及第三方機(jī)構(gòu)等沒(méi)有明確定義。因此，有必要在現(xiàn)行招標(biāo)文件范本中增加PPP 項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件格式及內(nèi)容或由省交通主管部門(mén)根據(jù)法律法規(guī)制定適用于本省公路PPP 項(xiàng)目的操作指南，明確各方權(quán)利義務(wù)。

交通運(yùn)輸部 《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》第一節(jié)第8 條中：政府采用資本金注入方式支持收費(fèi)公路PPP 項(xiàng)目的，應(yīng)明確政府出資人代表。政府指定的出資人代表按照本指南第二十六條第三款中所述的方式與社會(huì)資本方共同設(shè)立項(xiàng)目公司。目前政府出資人代表一般是由交通主管部門(mén)人員出任，其本身就應(yīng)該要承擔(dān)政府監(jiān)督的角色。社會(huì)資本方既是項(xiàng)目建設(shè)機(jī)構(gòu)，又是承包人。如何將二者關(guān)系理清，發(fā)揮政府和企業(yè)各自的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目管理水平至關(guān)重要。

交通運(yùn)輸部 《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》第二節(jié)第24 條中：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以采取聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)審查單位、對(duì)項(xiàng)目監(jiān)理單位或者中心試驗(yàn)室試驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)進(jìn)行直接招標(biāo)等措施，對(duì)設(shè)計(jì)及工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控；也可以聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行成本審計(jì)或者承擔(dān)其它評(píng)估工作。實(shí)踐中許多PPP 項(xiàng)目施工承包單位是項(xiàng)目公司的母公司（即PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本），出于資本的逐利性考慮，可能會(huì)出現(xiàn)施工承包單位和項(xiàng)目公司都存在為降低成本而忽略工程質(zhì)量。因此，政府需要直接介入或者尋找獨(dú)立的第三方介入工程以打破這兩者之間形成的利益格局。而政府直接介入PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理不符合PPP 法律精神，一般通過(guò)直接對(duì)第三方咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)，作為政府對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管的有效抓手，這也符合交通運(yùn)輸部提出的深化公路建設(shè)管理體制改革的精神。

2 摸索適合PPP 項(xiàng)目合同承發(fā)包模式

長(zhǎng)期以來(lái)交通工程大多數(shù)采用施工總承包的方式進(jìn)行發(fā)包，實(shí)行單價(jià)合同，工程量風(fēng)險(xiǎn)主要由發(fā)包人承擔(dān)，單價(jià)風(fēng)險(xiǎn)主要由承包人負(fù)責(zé)。

湖北某山區(qū)交通工程PPP 項(xiàng)目建設(shè)采用施工總承包發(fā)包，單價(jià)合同。該承發(fā)包模式實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)下列事件：①工程量清單編制錯(cuò)誤；②山區(qū)地形及地質(zhì)條件復(fù)雜，為滿足結(jié)構(gòu)及施工安全，同時(shí)達(dá)到環(huán)、水保要求，新增大量臨江、臨山側(cè)防護(hù)支擋及綠化工程；③地形及運(yùn)輸條件差，進(jìn)場(chǎng)材料、設(shè)備均需通過(guò)水運(yùn)至工程所在地再汽運(yùn)到施工；④受局部地質(zhì)勘查資料不準(zhǔn)確及施工環(huán)境限制等因素影響導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更，由于PPP 項(xiàng)目公司組成的特殊性，投資各方很難在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成共識(shí)，從而使施工進(jìn)度緩慢。

因此建議采用“設(shè)計(jì)施工”（DB）或“設(shè)計(jì)采購(gòu)施工”（EPC）總承包模式 ，實(shí)行總價(jià)合同，不宜人為將設(shè)計(jì)與施工割裂。在這種模式下，由于承包人較早的介入，在參與初期可以將結(jié)構(gòu)設(shè)想、材料及市場(chǎng)價(jià)格、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況與施工方法選擇、機(jī)械的采用、等知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)融入設(shè)計(jì)中，使得其在主導(dǎo)施工圖設(shè)計(jì)上具有天然的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)設(shè)計(jì)與施工的有機(jī)結(jié)合，承包人可以根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況及自身各項(xiàng)資源優(yōu)勢(shì)，合理組織施工，降低施工成本及質(zhì)量、安全風(fēng)險(xiǎn)。

3 摸索適合PPP 項(xiàng)目監(jiān)理組織模式及管理方法

監(jiān)理單位受委托對(duì)工程進(jìn)行“五控、兩管、一協(xié)調(diào)”的監(jiān)督和管理工作，對(duì)工程有著極為重要的作用。但監(jiān)理一開(kāi)始被政府和社會(huì)定位于施工質(zhì)量、安全、進(jìn)度的監(jiān)督管理層面，僅僅是處于項(xiàng)目管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)工程物資采購(gòu)、控制與協(xié)調(diào)上力不從心，費(fèi)用控制大多數(shù)也只是核算工程量及對(duì)單價(jià)進(jìn)行簡(jiǎn)單的計(jì)算或?qū)徍?，?duì)事先的控制、估算，前期無(wú)法介入，過(guò)程中缺乏經(jīng)驗(yàn)和手段，僅能控制現(xiàn)場(chǎng)簽證的費(fèi)用，控制能力偏弱，協(xié)調(diào)工作也僅限于施工現(xiàn)場(chǎng)界面。實(shí)行PPP模式后，多數(shù)監(jiān)理企業(yè)也沒(méi)有做好進(jìn)入PPP 項(xiàng)目管理服務(wù)的研究和準(zhǔn)備，個(gè)別企業(yè)僅僅是把企業(yè)名稱由監(jiān)理公司改為了項(xiàng)目管理公司，與監(jiān)理規(guī)范、社會(huì)期望相差甚遠(yuǎn)。因此，監(jiān)理企業(yè)要積極適應(yīng)PPP 模式下的投資主體的變化，深入研究PPP項(xiàng)目管理特點(diǎn)，針對(duì)性做好應(yīng)對(duì)PPP 模式的各項(xiàng)準(zhǔn)備，加強(qiáng)管理、技術(shù)全面的核心專業(yè)人員的培養(yǎng)，將企業(yè)內(nèi)部各專業(yè)形成系統(tǒng)銜接，搭建PPP 一體化平臺(tái)，提高監(jiān)理技術(shù)及管理水平，進(jìn)行管理品質(zhì)提升及轉(zhuǎn)型升級(jí)，以高質(zhì)量服務(wù)贏得不同投資者的認(rèn)可，取得社會(huì)信譽(yù)以及品牌效應(yīng)，進(jìn)一步拓展企業(yè)發(fā)展空間。

PPP 項(xiàng)目投資各方利益不同，出發(fā)點(diǎn)、心態(tài)存在差異。如以投資人（兼承包商）為中心，招商人（政府）缺少傳統(tǒng)項(xiàng)目管理中的控制權(quán)。當(dāng)投資人的能力差、執(zhí)行力差、經(jīng)驗(yàn)不足時(shí)，招商人的可干預(yù)性差，對(duì)進(jìn)度、質(zhì)量的控制弱。因此，招商人采用PPP 項(xiàng)目模式時(shí)，其實(shí)很希望有實(shí)力的監(jiān)理公司對(duì)其進(jìn)行支持。如：該項(xiàng)目監(jiān)理企業(yè)在橋梁建設(shè)管理方面業(yè)績(jī)優(yōu)秀，有大批理論扎實(shí)、經(jīng)驗(yàn)豐富的總監(jiān)理工程師，背靠設(shè)計(jì)院，能提供有力的技術(shù)支持，能發(fā)揮其管理及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，更好的服務(wù)于項(xiàng)目。在項(xiàng)目實(shí)施后，監(jiān)理單位基本能發(fā)揮第三方作用，對(duì)參建單位建設(shè)行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)。但距離項(xiàng)目公司期望值還有一定差距。主要的偏差如下：

（1）監(jiān)理工作全面性不足。工作內(nèi)容主要是“質(zhì)量監(jiān)理為主”，側(cè)重于日?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理。如：對(duì)環(huán)、水保監(jiān)理工作不重視或監(jiān)督管理較弱。對(duì)投資各方、建設(shè)單位與施工單位、與政府行業(yè)監(jiān)督部門(mén)等溝通協(xié)調(diào)作用較??；對(duì)工程造價(jià)與技術(shù)方案比選方面未提供優(yōu)質(zhì)的咨詢建議；對(duì)甲乙方合同爭(zhēng)端未能主動(dòng)協(xié)調(diào)解決或獨(dú)立作出監(jiān)理工程師決定，并在達(dá)不成一致時(shí)請(qǐng)第三方調(diào)解解決。

（2）監(jiān)理工作深度不夠。如對(duì)設(shè)計(jì)圖紙及工程量清單審查較粗；對(duì)新增單價(jià)子目停留在審核層面，未按地質(zhì)及水文條件、工程材料及施工方法進(jìn)行獨(dú)立預(yù)算等。

（3）監(jiān)理結(jié)構(gòu)有待加強(qiáng)。個(gè)別專業(yè)工程師存在兼職的問(wèn)題。少數(shù)項(xiàng)目聘任制監(jiān)理人員不穩(wěn)定，責(zé)任心缺乏等。

（4）監(jiān)理工作思路需調(diào)整。要有“小業(yè)主大監(jiān)理”的意識(shí)，要重視“事前控制”的手段。如：在項(xiàng)目中監(jiān)理工程師發(fā)現(xiàn)的設(shè)計(jì)錯(cuò)誤，可以直接書(shū)面通知建設(shè)單位請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)優(yōu)化或修改，不需要通過(guò)施工單位層層上報(bào)、審核后再修改實(shí)施。在質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用、安全等目標(biāo)控制方面，監(jiān)理工程師應(yīng)發(fā)揮其監(jiān)督主體作用，獨(dú)立的做出自己的判斷。 監(jiān)理工作中，要克服和消除“施工圖是經(jīng)過(guò)審查的”、只要“按圖監(jiān)理就可以”的思想。要領(lǐng)會(huì)、理解設(shè)計(jì)說(shuō)明中“未盡事宜按有關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)施工”的深層含義，要善于在“紙上談兵”時(shí)，事前發(fā)現(xiàn)違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范規(guī)定、影響使用功能等設(shè)計(jì)疏忽，并在工程施工、隱蔽前發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)處理等。

因此，個(gè)人認(rèn)為傳統(tǒng)的監(jiān)理模式難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)提高建設(shè)工程投資決策科學(xué)化水平、規(guī)范工程建設(shè)參與各方的建設(shè)行為、促使承建單位保證建設(shè)工程質(zhì)量和使用安全、實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程投資效益最大化的四個(gè)作用，為適應(yīng)PPP 項(xiàng)目特點(diǎn)，建議推行建設(shè)工程監(jiān)理及項(xiàng)目管理一體化或植入式服務(wù)模式，使監(jiān)理單位在早期就介入項(xiàng)目，在項(xiàng)目的策劃決策、實(shí)施過(guò)程及交竣工驗(yàn)收階段，甚至運(yùn)營(yíng)階段提供集成化管理服務(wù)。這種管理模式可避免職責(zé)交叉重疊及降低工作效率，有利于工程項(xiàng)目全壽命、全過(guò)程管理。實(shí)行工程監(jiān)理與項(xiàng)目管理一體化模式的項(xiàng)目，監(jiān)理機(jī)

構(gòu)可以將技術(shù)、管理人員分別派至建設(shè)單位各職能部門(mén)中，與建設(shè)單位管理人員融合在一起。植入化服務(wù)模式項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)管理團(tuán)隊(duì)可直接作為建設(shè)單位的職能部門(mén)，團(tuán)隊(duì)具有項(xiàng)目管理和職能管理的雙重功能。這兩種模式的實(shí)施是需要一定條件的：

（1）建設(shè)單位的信任和支持。只有充分的信任和支持，才能激發(fā)項(xiàng)目監(jiān)理人員與項(xiàng)目管理人員的工作積極性。

（2）高素質(zhì)的監(jiān)理與項(xiàng)目管理人員。一旦采用工程監(jiān)理及項(xiàng)目管理一體化或植入式服務(wù)模式，監(jiān)理人員不但要提供傳統(tǒng)的監(jiān)理服務(wù)，還需要協(xié)助建設(shè)單位制定項(xiàng)目策劃及設(shè)計(jì)管理工作、組織重大技術(shù)問(wèn)題論證、審查設(shè)計(jì)方案及概預(yù)算，協(xié)助建設(shè)單位組織招標(biāo)及工程合同、信息管理工作，協(xié)助建設(shè)單位編制管理計(jì)劃，辦理有關(guān)報(bào)批手續(xù)，進(jìn)行外部協(xié)調(diào)，協(xié)助建設(shè)單位辦理竣工結(jié)算、檔案移交及保修期管理及項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等工作。因此，對(duì)工程監(jiān)理人員提出了更高的要求，監(jiān)理人員必須是復(fù)合型人才，要做到熟法規(guī)、懂技術(shù)、會(huì)管理、善協(xié)調(diào)，如不具備工程技術(shù)與經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目管理、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)等綜合素質(zhì)。

（3）合理的管理組織結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)的項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)一般分根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)分為一級(jí)或二級(jí)機(jī)構(gòu)，監(jiān)理單位派駐的總監(jiān)辦（或駐地辦）下設(shè)綜合辦公室工程技術(shù)部、安全質(zhì)量部、信息合同部、中心實(shí)驗(yàn)室等。如果實(shí)行工程監(jiān)理與項(xiàng)目管理一體化模式，隨著管理工作內(nèi)容的擴(kuò)展，原來(lái)的監(jiān)理組織機(jī)構(gòu)形式已不能滿足要求，必須做出相應(yīng)的做出調(diào)整或改變?？稍诳偙O(jiān)理工程師辦公室設(shè)綜合及協(xié)調(diào)辦公室、工程監(jiān)理部、規(guī)劃設(shè)計(jì)部、合同信息部、工程技術(shù)管理部及中心實(shí)驗(yàn)室，人員結(jié)構(gòu)也要相應(yīng)豐富，除結(jié)構(gòu)、機(jī)電、造價(jià)、試驗(yàn)等專業(yè)監(jiān)理工程師以外，還需增加項(xiàng)目規(guī)劃人員、設(shè)計(jì)管理工程師（結(jié)構(gòu)師或建筑師）、采購(gòu)招標(biāo)咨詢師、信息工程師、進(jìn)度管理工程師、協(xié)調(diào)員等崗位。

做好PPP 工程監(jiān)理及項(xiàng)目管理工作，監(jiān)理單位必須不斷加強(qiáng)監(jiān)理管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)，準(zhǔn)確把握建設(shè)單位需求，高度重視技術(shù)支持，充分發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，為建設(shè)單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，獲得用戶滿意。

4 結(jié)語(yǔ)

多種多樣的PPP 方式，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資總體上持續(xù)快速增加，通過(guò)科學(xué)、務(wù)實(shí)、規(guī)范的項(xiàng)目管理可以使項(xiàng)目獲得更高的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間效率，使基礎(chǔ)設(shè)施工程品質(zhì)得到改善，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。