環(huán)境執(zhí)法語(yǔ)境下“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律屬性探析

康欣穎，晉 海

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 210098)

1 前 言

現(xiàn)有法律規(guī)定中，《環(huán)境行政處罰辦法》(以下簡(jiǎn)化為《辦法》)第12條明確“責(zé)令停止生產(chǎn)或使用”其性質(zhì)屬于行政命令，學(xué)界對(duì)此該行政行為的法律屬性仍存在不同觀點(diǎn)。在司法實(shí)踐中對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法出現(xiàn)的“責(zé)令停止生產(chǎn)”適用行政處罰還是行政命令抑或行政強(qiáng)制措施等其他行政程序存在爭(zhēng)議：通過在北大法寶上搜索環(huán)境行政類案件，采用實(shí)證研究方法進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，關(guān)鍵詞為“責(zé)令停止生產(chǎn)”、“三同時(shí)”，共有87例環(huán)境行政案件。通過整理行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)、一審法院、二審法院對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”的性質(zhì)認(rèn)定發(fā)現(xiàn)，其中有25例涉及性質(zhì)爭(zhēng)議；44例均將責(zé)令停止生產(chǎn)認(rèn)定為行政處罰，適用行政處罰程序；6例一審二審法院存在認(rèn)定不一，存在“行政強(qiáng)制措施”“行政命令”“行政處罰”“應(yīng)急性處理措施”等觀點(diǎn)。在此背景下，“責(zé)令停止生產(chǎn)”在執(zhí)法過程以及司法審判中均存在認(rèn)定爭(zhēng)議，故需要對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”這一行政行為的法律屬性進(jìn)行甄別，將對(duì)于規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法以及指導(dǎo)司法審判具有重要意義。

2 研究方法——以司法案例引出問題

案例簡(jiǎn)述：原告人吳武漢系廣州市黃埔區(qū)海味鮮砂鍋粥店經(jīng)營(yíng)者，其所經(jīng)營(yíng)的海味鮮砂鍋粥店因需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格違反《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)局依法作出“責(zé)令停止餐飲項(xiàng)目的生產(chǎn)”的《行政處理決定書》。該案爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一：《行政處理決定書》中的“責(zé)令停止餐飲項(xiàng)目的生產(chǎn)”的性質(zhì)是屬于行政處罰還是行政命令。一審法院依據(jù)《辦法》第十二條認(rèn)定該行政行為屬于行政命令，而二審法院將該案中的“責(zé)令停止餐飲項(xiàng)目的生產(chǎn)”與行政處罰性質(zhì)的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”等同歸類為行政處罰，其與罰款并用且具備復(fù)議和訴訟的救濟(jì)方式，以此認(rèn)定其性質(zhì)為行政處罰，撤銷一審判決《行政處理決定書》。

上述案件并非是偶然事件，而是大量可見的司法實(shí)踐難題。吳武漢行政處罰案中，一審二審對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)認(rèn)定及論證理由存在截然不同的兩種觀點(diǎn)，反映司法審判實(shí)踐中對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)認(rèn)定存在爭(zhēng)議。故通過對(duì)各類學(xué)說(shuō)進(jìn)行梳理和辨析，探討“責(zé)令停止生產(chǎn)”在不同情形下的本質(zhì)內(nèi)涵，其內(nèi)涵的多樣性要求在環(huán)境行政執(zhí)法過程中應(yīng)在不同語(yǔ)境下認(rèn)定其法律屬性。

3 “責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)的學(xué)說(shuō)爭(zhēng)議

司法審判實(shí)踐中對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”的性質(zhì)爭(zhēng)議激烈，存在認(rèn)定不一、同案不同判的現(xiàn)象。與此同時(shí)，學(xué)界對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律屬性認(rèn)定存在不同觀點(diǎn)，包括行政處罰說(shuō)、行政命令說(shuō)、行政強(qiáng)制措施說(shuō)等其他觀點(diǎn)。

3.1 行政處罰說(shuō)

對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”這一責(zé)令性環(huán)境行政行為，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以行政處罰的具體功能為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分為，將行政處罰分為聲譽(yù)罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、自由罰和救濟(jì)罰。責(zé)令停止生產(chǎn)的具體功能為恢復(fù)被侵害的管理秩序或使違法行為不再繼續(xù)，將其歸為救濟(jì)罰的范疇[1]。有學(xué)者認(rèn)為責(zé)令停止生產(chǎn)的目的是懲戒違法者，中止或限制違法行為，補(bǔ)救損失，應(yīng)歸屬于環(huán)境行政處罰中的行為罰[2]。韓德培教授認(rèn)為“責(zé)令停止生產(chǎn)或使用”“責(zé)令采取補(bǔ)救措施”等“責(zé)令”性環(huán)境行政行為都屬于一種預(yù)防性的行政處罰行為。另外前述吳武漢行政處罰案二審法院認(rèn)為“責(zé)令停止生產(chǎn)”屬于《行政處罰法》第10條規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)行為予以停止的行政決定具有制裁性，符合行政處罰的本質(zhì)特征，應(yīng)適用行政處罰的法定程序。

3.2 行政強(qiáng)制措施說(shuō)

行政強(qiáng)制措施是一種行政機(jī)關(guān)依法對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)、人身或行為進(jìn)行臨時(shí)處置的限權(quán)性強(qiáng)制行為，目的在于預(yù)防、組織違法行為的發(fā)生或存在。有學(xué)者認(rèn)為責(zé)令停止生產(chǎn)對(duì)當(dāng)事人停止違法行為是為了減少相對(duì)人的違法行為造成更大損失的一種具有臨時(shí)性的保障措施，屬于行政強(qiáng)制措施。在尹海波行政管理再審案中[3]，二審法院認(rèn)為?？谑袊?guó)土環(huán)境資源局作出的“責(zé)令一峰石材廠停止生產(chǎn)”屬于一種行政強(qiáng)制措施。另馮軍教授認(rèn)為“責(zé)令停止生產(chǎn)”這一責(zé)令改正的具體形式，并非行政機(jī)關(guān)單方面減損行政相對(duì)人權(quán)利的措施，雖常與罰款等行政處罰方式并用，但并非可以獨(dú)立存在，且需要附隨與行政處罰之中，其性質(zhì)屬于行政強(qiáng)制措施的范疇[4]。

3.3 行政命令說(shuō)

在前述吳武漢案件中，一審法院認(rèn)為“責(zé)令停止生產(chǎn)”是責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的具體形式之一，屬于行政命令不應(yīng)當(dāng)適用行政處罰的程序。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境行政命令可以劃分為一般環(huán)境行政命令和準(zhǔn)環(huán)境行政命令，責(zé)令停止生產(chǎn)針對(duì)的是違反“三同時(shí)”擅自投產(chǎn)的行為，屬于一般環(huán)境行政命令的典型形式，與行政處罰類的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)存在本質(zhì)區(qū)別，責(zé)令停止生產(chǎn)僅針對(duì)違法行為本身，不具有制裁性，且責(zé)令停止生產(chǎn)是臨時(shí)性的，不具有終局性的效力[5]。李孝猛教授認(rèn)為責(zé)令改正符合行政命令的內(nèi)涵和外延特征，是行政命令的一種形式。責(zé)令停止生產(chǎn)僅停止違法部分的生產(chǎn)并未涉及所有(合法)部分，不具有制裁性質(zhì)，屬于一種行政管理措施，本身既有獨(dú)立的法律意義[6]。另有學(xué)者提出，責(zé)令停止生產(chǎn)屬于責(zé)令停止違法行為的一種，應(yīng)屬于行政命令的一種，其是對(duì)為違法狀態(tài)的處理或者說(shuō)是對(duì)違法現(xiàn)狀的修復(fù)，區(qū)別于行政處罰[7]。

上述各種學(xué)說(shuō)基于不同立場(chǎng)，分別從行為是否具有懲戒性、終局性、獨(dú)立性等多個(gè)角度闡述了各自不同的觀點(diǎn)，均有一定的理論依據(jù)。要進(jìn)一步明確“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律屬性還需要進(jìn)行更加深入和細(xì)化的分析。

4 “責(zé)令停止生產(chǎn)”的內(nèi)涵分析及學(xué)說(shuō)辨析

4.1 “責(zé)令停止生產(chǎn)”的內(nèi)涵分析

《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條規(guī)定的行政命令性的“責(zé)令停止生產(chǎn)”并未包含環(huán)境行政執(zhí)法中的全部情形，可從文義上、環(huán)境立法上、執(zhí)法和司法案例上分析“責(zé)令停止生產(chǎn)”含義的多樣性。

4.1.1 從文義角度上分析

責(zé)令停止生產(chǎn)即責(zé)令相關(guān)企業(yè)、項(xiàng)目停止生產(chǎn)。停止生產(chǎn)的范圍并未在文字本身有所體現(xiàn)，其范圍僅僅是違法生產(chǎn)的部分還是包含違法以外的合法生產(chǎn)。在相關(guān)環(huán)境行政立法中，表述上存在以下幾種情形：第一，“……,由相關(guān)部門責(zé)令停止生產(chǎn)”并未具體說(shuō)明停止生產(chǎn)的范圍；第二，“責(zé)令停止生產(chǎn)……”進(jìn)一步指出了停止生產(chǎn)的范疇；第三，造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)..或報(bào)批作出責(zé)令關(guān)閉。此處暫不討論適用情形的不同，僅從文義上看，責(zé)令停止生產(chǎn)存在不同的表現(xiàn)形式，亦存在停止生產(chǎn)范圍的不同。

4.1.2 從環(huán)境立法角度分析

在環(huán)境行政立法中，存在交叉重疊的情形，單行法對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”的適用情形存在一定差別[8]。通過檢索“責(zé)令停止生產(chǎn)”在環(huán)境行政立法中的具體規(guī)定，“責(zé)令停止生產(chǎn)”的表現(xiàn)形式以及適用情形存在多樣化，其本質(zhì)內(nèi)涵亦存在不同。存在與《辦法》第十二條中的“責(zé)令停止生產(chǎn)”相契合的情形，亦存在超出其含義的情形，應(yīng)當(dāng)在具體案件中具體分析其具體內(nèi)涵。

情形一：生產(chǎn)行為違法環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”制度，“責(zé)令停止生產(chǎn)”的做出并未明確停止生產(chǎn)的范圍。如《固體廢物污染環(huán)境防治法(2016修正)》第六十九條規(guī)定違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”制度，擅自投產(chǎn)行為，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用……。在該類條文中，對(duì)于責(zé)令停止生產(chǎn)的范疇并未明確說(shuō)明，從其立法體系上看該法條，其針對(duì)的行為對(duì)象是違反三同時(shí)制度擅自投產(chǎn)的違法生產(chǎn)行為，可理解為責(zé)令停止“該違法的生產(chǎn)行為”，是對(duì)違法行為的糾正，但法律性質(zhì)應(yīng)根據(jù)其實(shí)際停產(chǎn)范圍、本質(zhì)特征來(lái)認(rèn)定。

情形二：“責(zé)令停止生產(chǎn)”行為針對(duì)違反“三同時(shí)”制度的擅自投產(chǎn)行為，其適用前提是已造成重大環(huán)境污染或生態(tài)破壞，停止生產(chǎn)的范圍未明確，表述較為模糊。《環(huán)境噪聲污染防治法(2018修正) 》第四十八條規(guī)定：“違反本法第十四條的規(guī)定…….,由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，并對(duì)單位和個(gè)人處以罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用……?！痹摋l文中，“責(zé)令停止生產(chǎn)”是行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令限期改正后的后續(xù)行政處理決定，在造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的加重情形下，針對(duì)的違法行為側(cè)重于違法生產(chǎn)的后果而非生產(chǎn)行為，本質(zhì)上是對(duì)生產(chǎn)行為造成生態(tài)或環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害后果的懲罰，其從體系解釋上該條文中的責(zé)令停止生產(chǎn)本質(zhì)上具有制裁性。

情形三：生產(chǎn)行為合法，但不符合法律規(guī)定的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，行政相對(duì)人拒不改正后，由相關(guān)部門作出責(zé)令停止該生產(chǎn)行為。如《大氣污染防治法(2018修正)》第一百零九條規(guī)定違反本法規(guī)定，生產(chǎn)超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車、非道路移動(dòng)機(jī)械的，由省級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正……；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治，并由國(guó)務(wù)院機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)該車型。在該情形下，雖停止生產(chǎn)的范圍為超標(biāo)生產(chǎn)部分，責(zé)令停止生產(chǎn)本質(zhì)上是否對(duì)合法生產(chǎn)的資格作出限制，剝奪了合法生產(chǎn)的資格。

4.1.3 從實(shí)證角度分析

通過案例的檢索與分析，停止生產(chǎn)的范圍以及法律文書形式存在不同情形。第一，在具體案件中對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”對(duì)應(yīng)的停產(chǎn)范圍在具體案件中存在不同。有的涉及全面停產(chǎn)，有的僅涉及違法部分的停產(chǎn)，有的涉及違法部分的停產(chǎn)及部分延伸范疇。例如在湖北某公司與某城市建設(shè)環(huán)境保護(hù)局命令上訴案中，原告認(rèn)為環(huán)保局作出責(zé)令停止生產(chǎn)的行政決定是對(duì)全廠生產(chǎn)活動(dòng)的停止，并未區(qū)分“烷氧基硅烷”和“硅烷偶聯(lián)劑”生產(chǎn)的不同(其中烷氧基硅烷項(xiàng)目屬于合法生產(chǎn))，環(huán)保局作出的責(zé)令停止生產(chǎn)屬于行政處罰“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”。故在環(huán)境執(zhí)法案件中，對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”的性質(zhì)認(rèn)定應(yīng)當(dāng)考慮責(zé)令停止生產(chǎn)的內(nèi)容范圍，停止生產(chǎn)是否涉及合法生產(chǎn)一定程度上影響對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”行政行為法律性質(zhì)的判斷。第二，環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律文書存在差異性。在環(huán)境執(zhí)法案例中，存在環(huán)境行政機(jī)關(guān)以《行政處罰決定書》《責(zé)令改正違法行為決定書》等不同形式作出責(zé)令停止生產(chǎn)的行政決定。另在部分案件中，存在《責(zé)令改正違法行為決定書》及《行政處罰決定書》均出現(xiàn)“責(zé)令停止生產(chǎn)”，此時(shí)兩處“責(zé)令停止生產(chǎn)”的具體含義顯然存在差異，其性質(zhì)亦存在不同。

4.2 “責(zé)令停止生產(chǎn)”性質(zhì)爭(zhēng)議的辨析

“責(zé)令停止生產(chǎn)”在環(huán)境行政立法以及司法實(shí)踐中，在不同情況下，其內(nèi)容、適用情形存在差異，體現(xiàn)其本質(zhì)內(nèi)涵上的多樣性，故其性質(zhì)認(rèn)定上將“責(zé)令停止生產(chǎn)”完全歸屬于某一類具體行政行為均存在不合理之處。

4.2.1 “責(zé)令停止生產(chǎn)”與“行政處罰說(shuō)”的辨析

環(huán)境行政處罰以環(huán)境行政相對(duì)人違法為前提，是一種制裁行為，其本質(zhì)特征為“懲戒”。學(xué)界對(duì)于行政處罰的“懲戒性或制裁性”特征存在不同的定義。對(duì)于行政處罰的“懲戒性”特征應(yīng)采納是否課以新的義務(wù)，是否增加負(fù)擔(dān)性行為侵害其合法權(quán)利。在環(huán)境行政執(zhí)法中，大部分“責(zé)令停止生產(chǎn)”行為不具有行政處罰的本質(zhì)特征。在前述吳武漢案案例中，一審法院認(rèn)為“責(zé)令停止粥店的生產(chǎn)”這一行政行為的作出符合《行政處罰法》第23條規(guī)定，不具有處罰性，是對(duì)違反行為的糾錯(cuò)，該停止生產(chǎn)的范圍僅為本身違法的部分，未涉及其他行為，屬于行政命令。另在相關(guān)環(huán)境立法中，對(duì)于不具有生產(chǎn)許可證的生產(chǎn)項(xiàng)目亦可作出責(zé)令停止生產(chǎn)的行政決定，《煤炭法》第六十七條規(guī)定“違反本法第二十二條的規(guī)定，……由煤炭管理部門責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法所得，可以并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款……。”在未取得煤炭生產(chǎn)許可證下擅自投產(chǎn)屬于違法行為，有煤炭管理部門作出責(zé)令停止生產(chǎn)，是對(duì)違法行為的糾正，督促其積極履行法定義務(wù)，未課以新的義務(wù)，未涉及行政相對(duì)人合法權(quán)益的剝奪，不具有懲罰性，應(yīng)將其歸屬于《辦法》第十二條中規(guī)定的行政命令性的責(zé)令改正行為。故將環(huán)境行政執(zhí)法中的“責(zé)令停止生產(chǎn)”全部歸屬為行政處罰范疇，不具有合理性。

另在環(huán)境行政執(zhí)法中，“責(zé)令停止生產(chǎn)”不可等同于行政處罰性質(zhì)的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”。首先，處罰類的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”是一種行為罰，是通過限制其行為能力或資格，間接影響財(cái)產(chǎn)權(quán)，其前提是針對(duì)合法生產(chǎn)、有能力或資格的行為。對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法過程中，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格即投入生產(chǎn)，抑或生產(chǎn)未取得許可證，其生產(chǎn)行為本身違法，對(duì)違法生產(chǎn)進(jìn)行禁止并不具有懲罰性。再者，“責(zé)令停止生產(chǎn)”含義具有多樣性，若停止生產(chǎn)的范圍僅包括其非法生產(chǎn)的部分，并未對(duì)其合法生產(chǎn)造成禁止，目的在于消除違法狀態(tài)，恢復(fù)管理秩序，不具有懲罰性，此時(shí)完全區(qū)別于涉及全面停產(chǎn)的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”。例如，在東海縣易和石英加工廠與東?？h環(huán)境保護(hù)局處罰上訴案中[9]，東海環(huán)保局因工廠違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”的規(guī)定，對(duì)易和石英廠作出責(zé)令石英熔融項(xiàng)目停止生產(chǎn)、罰款8萬(wàn)元的行政處罰和行政命令。該案例中，環(huán)保局責(zé)令停止生產(chǎn)的項(xiàng)目為未經(jīng)批準(zhǔn)的石英熔融擴(kuò)建項(xiàng)目，并未涉及全部生產(chǎn)項(xiàng)目。該行政行為的目的是停止現(xiàn)存違法行為，未對(duì)其合法的生產(chǎn)權(quán)益造成損害，不具有制裁性。

在環(huán)境行政執(zhí)法中，“責(zé)令停止生產(chǎn)”是否屬于環(huán)境行政處罰，關(guān)鍵在于判斷該行為是否具有懲戒性?！柏?zé)令停止生產(chǎn)”與行政處罰類“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的關(guān)鍵區(qū)分在于停止生產(chǎn)的范圍是否包含行政相對(duì)人的合法生產(chǎn)部分，若“責(zé)令停止生產(chǎn)”其停產(chǎn)范圍涉及合法生產(chǎn)部分，其實(shí)質(zhì)則相當(dāng)于“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”，也就說(shuō)明環(huán)境行政執(zhí)法存在越權(quán)以及適用程序錯(cuò)誤，以令代罰，損害了行政相對(duì)人合法權(quán)益。故在討論環(huán)境行政執(zhí)法中“責(zé)令停止生產(chǎn)”這一行政行為的法律屬性時(shí)，在對(duì)立法解讀的同時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合執(zhí)法中的具體行為內(nèi)容來(lái)甄別其法律屬性。

4.2.2 “責(zé)令停止生產(chǎn)”與“行政強(qiáng)制說(shuō)”的辨析

從文義解釋上看，責(zé)令停止生產(chǎn)并不具有行政強(qiáng)制措施的形式標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓?qiáng)制法》第9條中明確規(guī)定兜底條款中的其他強(qiáng)制措施，但目前并無(wú)法律法規(guī)將責(zé)令停止生產(chǎn)設(shè)定為行政強(qiáng)制措施的一種。

環(huán)境行政執(zhí)法中“責(zé)令停止生產(chǎn)”亦不具備行政強(qiáng)制措施的本質(zhì)特征。行政強(qiáng)制措施屬一種“中間性”行為，是一種暫時(shí)性的限權(quán)行為，具有可復(fù)原性，目的是預(yù)防危險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大與保障后續(xù)處罰得以順利進(jìn)行，并非對(duì)違法行為的終局處理[8]?；诖?，可以認(rèn)定行政強(qiáng)制措施并不會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生終局性的后果，與環(huán)境行政中的“責(zé)令停止生產(chǎn)”亦存在顯著區(qū)別：第一，行為違法確定性不同。責(zé)令停止生產(chǎn)實(shí)施的前提條件是存在違法的生產(chǎn)行為；而行政強(qiáng)制措施是在相對(duì)人的行為是否違法尚未作出法律評(píng)價(jià)前依法實(shí)施的；第二，行為獨(dú)立性、終局性不同?！柏?zé)令停止生產(chǎn)”其本身就屬于一個(gè)獨(dú)立的行政處理行為，可以獨(dú)立存在不依附于其他行政行為，若行政相對(duì)人改正后，該行政行為具有終局性，亦可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；而行政強(qiáng)制措施在多數(shù)情況下屬于某個(gè)行政處理手段的中間行為，是依附于最終處罰的保障性；

通過從行政強(qiáng)制措施的形式標(biāo)準(zhǔn)和本質(zhì)特征兩個(gè)方面分析，責(zé)令停止生產(chǎn)與臨時(shí)性的行政強(qiáng)制措施確存在易混淆之處，但在環(huán)境行政中“責(zé)令停止生產(chǎn)”行為與行政強(qiáng)制措施存在不可逾越的區(qū)別，不應(yīng)將其歸屬于行政強(qiáng)制措施的范疇。

4.2.3 “責(zé)令停止生產(chǎn)”與“行政命令說(shuō)”的辨析

識(shí)別“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律屬性是否符合行政命令，需要厘清行政命令與行政處罰、行政強(qiáng)制措施等職權(quán)性行為的邊界，才能更有邏輯的分析“責(zé)令停止生產(chǎn)”性質(zhì)的歸屬問題。第一，在作出依據(jù)上，行政命令不同于行政處罰與行政強(qiáng)制措施，行政命令依據(jù)法律法規(guī)以及相關(guān)職權(quán)的規(guī)定作出，行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定作出行政強(qiáng)制措施和行政處罰；第二，在實(shí)現(xiàn)方式上，行政命令區(qū)別于行政強(qiáng)制措施，行政命令的實(shí)現(xiàn)是由相對(duì)人自主完成具體行為內(nèi)容，而行政強(qiáng)制措施是有行政機(jī)關(guān)積極采取措施終結(jié)相對(duì)人未履行的執(zhí)行狀態(tài)；第三，在法律效果上不同，行政命令是在相對(duì)人的法定義務(wù)范圍內(nèi)為其設(shè)定相關(guān)的行為規(guī)則，違反行政命令可以引起行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步的行政處罰而不是直接引起強(qiáng)制執(zhí)行[9]?！掇k法》第12條規(guī)定的“責(zé)令停止生產(chǎn)”是有行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的意思行為，要求相對(duì)人停止違法生產(chǎn)行為的指令性行政行為，目的在于糾正違法行為，要求行政相對(duì)人自覺履行法定義務(wù)，屬于獨(dú)立的具體行政行為。故區(qū)別于行政強(qiáng)制措施與行政處罰，將其歸屬于行政命令的范疇具有合理性。

但進(jìn)一步從“責(zé)令停止生產(chǎn)”的環(huán)境行政執(zhí)法中看，其在性質(zhì)上完全劃歸于行政命令的觀點(diǎn)亦存在不足。首先，在行為的強(qiáng)制力上，“責(zé)令停止生產(chǎn)”這一責(zé)令改正行為在未停止的情況下或申請(qǐng)直接強(qiáng)制執(zhí)行或作為違法行為后續(xù)處罰的構(gòu)成或加重要件，而行政命令在除法律特殊規(guī)定外，違反行政命令一般引起的制裁措施為行政處罰而非直接強(qiáng)制執(zhí)行；其次，關(guān)于法律地位獨(dú)立性方面，雖然行政命令是否均具有獨(dú)立存在的法律意義尚待進(jìn)一步研究，但毫無(wú)疑問的是“責(zé)令停止生產(chǎn)”行為完全可單獨(dú)適用。另《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例(2017年)》第23條規(guī)定，違反本條例第15條之規(guī)定擅自投產(chǎn)的行為，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處……罰款；……造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。該條文在對(duì)“責(zé)令停止生產(chǎn)”這一行政行為的適用，區(qū)別于其他法律法規(guī)(例如《大氣污染防治法》第47條)對(duì)于違反“三同時(shí)”制度擅自投產(chǎn)的情形。當(dāng)適用《條例》第23條，“責(zé)令停止生產(chǎn)”適用于作出責(zé)令限期改正及罰款后未改正后，且前提條件是違法生產(chǎn)已造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞，此時(shí)“責(zé)令停止生產(chǎn)”具有懲戒性。

相關(guān)環(huán)境行政立法體系龐雜，“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律屬性需要在不同語(yǔ)境下進(jìn)一步探討。不可從文義及個(gè)別法律規(guī)定來(lái)一并判斷“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律屬性，將其完全剝離環(huán)境行政處罰或環(huán)境行政命令。

5 結(jié)論：在不同執(zhí)法語(yǔ)境下判定“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)

在環(huán)境行政領(lǐng)域，對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)存在學(xué)術(shù)以及立法上的差異，司法審判過程中亦存在同案不同判等情形。以上對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”含義的多樣性進(jìn)行探討以及各類主要學(xué)說(shuō)的辨析，進(jìn)一步明確了對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法中“責(zé)令停止生產(chǎn)”性質(zhì)的認(rèn)定需要分情形從體系上、本質(zhì)上進(jìn)行認(rèn)定。正如，布萊克指出：“法律存在于可以觀察到的行為之中，而非存在于規(guī)制中[10]?！标P(guān)于環(huán)境行政中“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律屬性問題需對(duì)其行為內(nèi)容以及對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性影響等因素予以綜合考量才更符合目前立法現(xiàn)狀與執(zhí)法的實(shí)際情況。在相關(guān)環(huán)境行政立法中，責(zé)令停止生產(chǎn)中停止的行為內(nèi)容包括3種情形：

5.1 “責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律屬性為行政命令

生產(chǎn)行為本身違法，作出責(zé)令停止生產(chǎn)僅涉及對(duì)違法行為的糾正，此時(shí)“責(zé)令停止生產(chǎn)”屬于行政機(jī)關(guān)作出的行政命令。前述吳武漢案中行政相對(duì)人違反三同時(shí)制度，擅自投產(chǎn)，其生產(chǎn)行為本身違法，責(zé)令停止生產(chǎn)的范圍僅限于違法部分。在適用《辦法》第12條時(shí)，應(yīng)對(duì)“責(zé)令停止生產(chǎn)”作出限縮解釋，即環(huán)境行政執(zhí)法人員作出“責(zé)令停止生產(chǎn)”的行政命令時(shí)“責(zé)令停止生產(chǎn)”的范圍僅限于不具有生產(chǎn)資格的違法生產(chǎn)，此時(shí)該行政決定不具有懲戒性，屬于責(zé)令改正的一種表現(xiàn)形式，屬于行政命令。例如，《大氣污染防治法》第47條規(guī)定：違反本法第十一條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的大氣污染防治設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定的要求，投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款?！柏?zé)令停止生產(chǎn)”的范圍僅包括環(huán)保設(shè)施未建成或未達(dá)標(biāo)情況下的違法生產(chǎn)部分，具有恢復(fù)原狀、改正違法行為的目的。

5.2 “責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律屬性為行政處罰

從體系解釋以及立法目的上看，雖生產(chǎn)行為本身違法，“責(zé)令停止生產(chǎn)”本身具有懲戒性，具有行政處罰的本質(zhì)特征，應(yīng)認(rèn)定為行政處罰。2017年修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》第23條第一款規(guī)定：違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處……罰款；逾期不改正的，處……的罰款；……造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例(釋義)》明確指出責(zé)令停止生產(chǎn)使用屬于行政處罰措施的一種，可根據(jù)具體違法情節(jié)、危害后果等因素，與責(zé)令限期改正一并適用[11]。再者從其本質(zhì)特征分析，“責(zé)令停止生產(chǎn)”的前提條件是造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞，對(duì)此或選擇適用“責(zé)令關(guān)閉”，具備環(huán)境行政處罰的本質(zhì)特征——懲戒性。故在討論“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律屬性時(shí)，應(yīng)從其停止生產(chǎn)的范圍是否包含合法部分、本質(zhì)上是否具有懲戒性等多方面綜合分析，來(lái)正確適用法律程序，更有利于保障相對(duì)人的合法權(quán)益。

5.3 “責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律屬性為行政處罰

此情形下生產(chǎn)行為具有合法性，生產(chǎn)產(chǎn)品未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)或超出標(biāo)準(zhǔn)。即生產(chǎn)行為已授予許可，行為內(nèi)容包含了一些超出本身許可范圍而屬于違法行為的延伸范疇。對(duì)于此情形中的“責(zé)令停止生產(chǎn)”的法律性質(zhì)需要區(qū)分與第一種情形。如《大氣污染防治法》第一百零九條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車、非道路移動(dòng)機(jī)械的，由省級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款，沒收銷毀無(wú)法達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車、非道路移動(dòng)機(jī)械；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治，并由國(guó)務(wù)院機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)該車型?！睆脑摋l文分析可知，企業(yè)本身具有生產(chǎn)該車型的資格，若因部分產(chǎn)品出現(xiàn)超標(biāo)情形，作出“責(zé)令停止生產(chǎn)該車型”的行政決定，從其文義上看責(zé)令停止生產(chǎn)的范圍僅限于超出標(biāo)準(zhǔn)的部分，但其本質(zhì)上對(duì)行政相對(duì)人的生產(chǎn)資格作出禁止，具有一定的懲戒性，且作為責(zé)令改正的后續(xù)處理措施，與處罰性質(zhì)的責(zé)令停產(chǎn)整治并用，將適用該條文作出的“責(zé)令停止生產(chǎn)”認(rèn)定為行政處罰，適用行政處罰程序，更符合行政法基本原則，利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。該情形下作出責(zé)令停止生產(chǎn)實(shí)則擴(kuò)大了違法行為的范疇，對(duì)有資格生產(chǎn)的企業(yè)作出了生產(chǎn)禁止。

對(duì)于“責(zé)令停止生產(chǎn)”作出以上3種情形的區(qū)分，其意義在于若責(zé)停違法行為本身，基于所有的違法行為均應(yīng)予以改正，此時(shí)僅僅是對(duì)違法行為本身的制止，并沒有減損相對(duì)人原本所享有的任何權(quán)利，更未為其創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)，應(yīng)屬于行政命令范疇，適用行政命令的法律程序。責(zé)停的目的是對(duì)被破壞的法律秩序的恢復(fù)，在相對(duì)人法定義務(wù)履行不完滿的情形下，行政主體以命令的形式給予其再次履行的機(jī)會(huì)，應(yīng)屬行政命令。而責(zé)停違法行為的延伸范疇時(shí)，若相對(duì)人享有被責(zé)令停止的行為資質(zhì)與權(quán)利，只因從事該行為時(shí)處于某方面的法律瑕疵狀態(tài)，顯然此種處理方式產(chǎn)生了相對(duì)人在恢復(fù)自己曾破壞的法律秩序之外又被限制了一些本享有的行為能力的實(shí)際效果，即行為人因補(bǔ)救違法行為又承擔(dān)了額外的義務(wù)，具有懲罰性，歸屬于行政處罰范疇更為妥當(dāng)，此時(shí)應(yīng)當(dāng)適用行政處罰的法定程序。另若其違法行為本身違法，責(zé)令改正后并未改正，已造成嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境或生態(tài)的法律后果時(shí)，作出責(zé)令停止生產(chǎn)的行政決定從其本質(zhì)上講已具有懲罰特征，屬于行政處罰的范疇。